為了誠信建設(shè)的精雕細(xì)琢
——社會信用地方立法側(cè)記

☉夏鍇煜

2021年7月29日，省十三屆人大常委會第二十四次會議高票通過了《江蘇省社會信用條例》。條例系統(tǒng)構(gòu)建了我省社會信用的基本規(guī)則和信用監(jiān)管制度，充分發(fā)揮地方立法對社會信用體系建設(shè)的引領(lǐng)、規(guī)范、保障作用，是我省規(guī)范社會信用的一部綜合性、基礎(chǔ)性地方性法規(guī)。與其他法規(guī)相比，這部地方立法涉及的法律關(guān)系更為復(fù)雜，經(jīng)歷的調(diào)研論證修改過程更為繁復(fù)，各地各部門和社會各界給予了更多的關(guān)注。現(xiàn)擇取立法些許片段，記錄下立法背后的故事。

順應(yīng)社會信用體系建設(shè)的法治要求和實踐需求

我國的現(xiàn)代社會信用體系建設(shè)發(fā)端于改革開放，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立，加強社會信用體系建設(shè)逐漸成為普遍的社會共識。1986年的《民法通則》中明確將“誠實信用”作為民事活動的基本原則，黨的十六大報告中正式提出“社會信用體系”這一概念，要求建立與現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的社會信用體系。《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》發(fā)布實施以后，信用建設(shè)真正進入快車道，尤其是2015年以后，國家將信用建設(shè)與“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境的實踐充分結(jié)合，并逐步探索建立以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制。

江蘇的社會信用體系建設(shè)起步于2004年。2004年省政府《關(guān)于加快推進社會信用體系建設(shè)的意見》和2007年省委省政府《關(guān)于加快推進誠信江蘇建設(shè)的意見》，明確了我省社會信用體系建設(shè)的總體架構(gòu)、建設(shè)內(nèi)容和實施路徑。“十三五”期間，實施了《江蘇省社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2015-2020年）》及階段性三年行動計劃。2004年，還在全國率先成立了省社會信用建設(shè)體系領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，2008年成立省公共信用信息中心。2017年以來，省委省政府先后出臺9個重點領(lǐng)域的信用管理制度，相關(guān)部門也出臺了重點領(lǐng)域信用監(jiān)管、信用承諾、信用修復(fù)等制度文件，構(gòu)建起較為健全的信用管理制度體系。

歷經(jīng)多年持續(xù)發(fā)展，特別是“十三五”時期的加速推進，全省社會信用體系建設(shè)取得了明顯進展，形成了制度體系健全、基礎(chǔ)設(shè)施先進、應(yīng)用服務(wù)廣泛、試點示范顯效的江蘇特色。2020年底，省公共信用信息系統(tǒng)在庫信用信息69億條，基本實現(xiàn)信源部門全覆蓋（46家省級部門）、地區(qū)全覆蓋（13個設(shè)區(qū)市、95個縣市區(qū)）、1160萬市場主體全覆蓋，同時入庫6357萬自然人信用信息。

隨著社會信用體系建設(shè)的推進，各地各領(lǐng)域社會信用建設(shè)的一些薄弱環(huán)節(jié)和短板也逐漸顯現(xiàn)，如信用信息歸集、交換共享、聯(lián)合應(yīng)用的效率不高；一些領(lǐng)域、一些地方出現(xiàn)信用管理泛化和聯(lián)合懲戒擴大化現(xiàn)象；信用行為評價依據(jù)和信用狀況認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)缺乏有效的統(tǒng)一規(guī)范等。面對社會信用建設(shè)領(lǐng)域的改革決策和實踐發(fā)展、現(xiàn)實問題，迫切需要制定我省的社會信用條例，系統(tǒng)構(gòu)建我省信用監(jiān)管制度，有效發(fā)揮地方立法對社會信用體系建設(shè)的引領(lǐng)、規(guī)范、保障作用。為了適應(yīng)新時代全面推進社會信用體系建設(shè)的需要，省人大常委會將制定《江蘇省社會信用條例》列入2013—2017年立法調(diào)研項目和2018—2022年立法正式項目。2020年，省委深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組更將制定社會信用條例確定為我省深化改革重要目標(biāo)任務(wù)之一。

前后三年的立法接力和精雕細(xì)琢

《江蘇省社會信用條例》是省人大常委會的一個重點立法項目，從2019年7月到2021年7月，前后經(jīng)歷三年，73條一萬余字，離不開立法工作者的辛勤付出，更凝聚著常委會組成人員、人大代表、專家學(xué)者和社會各方、廣大群眾的智慧。

提出立法需求，開展課題研究。省社會信用管理部門十多年前就開展了相關(guān)立法研究，自2012年起開始向省人大常委會申請將信用立法列入計劃項目。信用立法名稱先后暫定為江蘇省社會法人信用建設(shè)實施條例、自然人信用建設(shè)實施條例、個人信用征信管理條例、企業(yè)信用征信管理條例、信用管理條例、公共信用信息管理條例，最終才確認(rèn)為江蘇省社會信用條例。這些名稱的演變，體現(xiàn)了認(rèn)識的不斷進步、實踐的不斷發(fā)展和立法需求的不斷深化。條例列入立法規(guī)劃后，省發(fā)改委多次組織開展專題調(diào)研，并于2019年3月委托西安交大、中央黨校開展社會信用立法課題研究，形成了4.9萬字的立法研究報告，對社會信用立法的調(diào)整對象、基本定位、信用信息管理、信用監(jiān)管、信用獎懲、信用服務(wù)等重點內(nèi)容進行了研究，為條例的立項和起草工作提供了重要的理論支撐。

堅持開門立法，廣泛聽取意見。在草案文本起草階段，起草小組和相關(guān)部門就通過網(wǎng)站公開征求社會意見，先后三次征求設(shè)區(qū)的市和70家省級部門（單位）意見，還赴省內(nèi)各市開展調(diào)研，直接聽取企業(yè)和基層各方建議。2020年5月省政協(xié)圍繞“制定江蘇省社會信用條例”開展立法協(xié)商，提出了強化信用信息歸集管理，健全信用權(quán)益保護機制，加強社會信用環(huán)境建設(shè)，以政務(wù)誠信建設(shè)提升政府服務(wù)水平，以商務(wù)誠信建設(shè)促進市場健康發(fā)展，以社會誠信建設(shè)樹立守信重諾風(fēng)尚，積極打造誠信社會“生態(tài)圈”等建議。省人大社會委、法制委和常委會法工委先后多次就立法原則、體例框架、熱點難點問題與省有關(guān)部門進行研究，多次赴基層調(diào)研了解情況，廣泛征求市縣人大、基層立法聯(lián)系點、信用服務(wù)機構(gòu)、企業(yè)及人大代表、信用領(lǐng)域?qū)I(yè)人士、立法咨詢專家等各方面意見。針對調(diào)研中信用主體提出的權(quán)益保護呼聲，省人大社會委在提交常委會的審議意見報告中提出，條例要進一步完善信用主體合法權(quán)益保護和救濟措施，加強對信用信息安全的保護。

科學(xué)論斷取舍，條文精雕細(xì)琢。在起草、調(diào)研、征求意見和專家論證過程中，各方匯集而來的有上千條不同方面的意見建議，不僅有人大代表、專家學(xué)者、主管部門、社會團體、行業(yè)領(lǐng)域提出的大量意見，還有信用服務(wù)機構(gòu)、信用主體從自身需求提出的立法訴求。常委會三次審議期間，組成人員圍繞信用體系建設(shè)、失信行為認(rèn)定和失信懲戒、信用主體權(quán)益保護等問題展開了熱烈的討論，有些甚至是截然不同的意見。對這些渠道眾多、來自于人民群眾的意見，起草小組、社會委、法制委和法工委高度重視、認(rèn)真梳理，逐條分析研究，作出科學(xué)論斷和恰當(dāng)取舍。2020年9月到2021年7月間，法制委、法工委會同有關(guān)方面先后對條例草案文本進行十一輪次的修改，對一些關(guān)鍵制度設(shè)計和核心條款反復(fù)斟酌、仔細(xì)推敲，努力做到制度設(shè)計科學(xué)合理、精準(zhǔn)有效，確保提交審議的條例草案修改稿體系統(tǒng)一、結(jié)構(gòu)合理、邏輯嚴(yán)密、內(nèi)容清晰，規(guī)定明確具體、文字簡潔準(zhǔn)確、文本統(tǒng)一規(guī)范。工作人員對其中一段跨農(nóng)歷新年的改稿記錄是：“2月7日至9日、19日至20日、24日參加條例草案修改稿（修改五稿）改稿會，地點省人大民國樓三樓會議室”，沒有記錄下的是，為了理順法律關(guān)系、明晰依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，春節(jié)長假前的一個半天從爭論碰撞到形成共識，只討論修改了關(guān)于失信行為認(rèn)定的三條，還有春節(jié)假期工作群里持續(xù)而熱烈的討論。

兩次推遲審議，貫徹最新政策。按照《江蘇省制定和批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例》的規(guī)定，地方性法規(guī)案一般經(jīng)兩次常務(wù)委員會會議審議再交付表決，實踐中大概相隔四個月時間。這部條例不僅實行三審，其中的二審還推遲了兩次，背后的緣由，是國務(wù)院常務(wù)會議當(dāng)時準(zhǔn)備研究社會信用建設(shè)工作，國家即將出臺相關(guān)重要文件。為了更準(zhǔn)確地貫徹落實黨中央、國務(wù)院對社會信用體系建設(shè)的決策部署，避免條例規(guī)定與最新政策不一致，2020年10月和12月，法制委、法工委兩次提出推遲上會審議時間的請示，并報請主任會議決定實行三審。12月22日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進一步完善失信約束制度構(gòu)建誠信建設(shè)長效機制的指導(dǎo)意見》，確立了“依法依規(guī)、保護權(quán)益、審慎適度、清單管理”的法治要求，對信用信息納入范圍和程序、信用信息共享公開范圍和程序、嚴(yán)重失信主體名單認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序、失信懲戒、信用修復(fù)、信息安全和隱私保護等若干重大問題作出了全面系統(tǒng)的制度安排。在兩次“等一等”的過程中，通過對最新政策的學(xué)習(xí)研究，讓立法參與者能夠站在一個新的視野和高度上思考我省的社會信用法治建設(shè)，在條例中更加科學(xué)、系統(tǒng)構(gòu)建社會信用的基本原則和信用監(jiān)管制度。

開展論證咨詢，決斷重大問題。針對社會信用領(lǐng)域?qū)I(yè)性、技術(shù)性較強，社會信用立法涉及多方利益、法律關(guān)系復(fù)雜的特性，法制委、法工委兩次征求立法決策咨詢專家意見，先后組織了三次專題論證咨詢會、兩次部門協(xié)調(diào)會，對條例涉及的重大利益調(diào)整問題、專業(yè)性技術(shù)性較強的條款和社會公眾關(guān)注熱點問題等進行可行性評價、風(fēng)險評估、重點論證咨詢，聽取相關(guān)行業(yè)部門、專業(yè)機構(gòu)、專業(yè)人員的意見和建議。6月18日，省人大常委會副主任曲福田在北京主持召開專家論證會，邀請全國人大常委會法工委、國家發(fā)展改革委以及北京大學(xué)、中國人民大學(xué)、中央黨校的相關(guān)專家，對失信行為的認(rèn)定、設(shè)列嚴(yán)重失信主體名單的范圍、信用評價等11個重點問題展開研究論證，提出了不少高質(zhì)量的意見建議。

系統(tǒng)構(gòu)建社會信用基本規(guī)則

社會信用體系建設(shè)探索起步比較早的上海，于2017年制定了社會信用條例，與我省基本同步開展地方立法的廣東也于今年3月通過了條例。江蘇的社會信用立法怎么立意、取向、布局、擬規(guī)，怎么體現(xiàn)江蘇的地方特色，一直考量著江蘇立法人的智慧。在反復(fù)調(diào)研論證咨詢的基礎(chǔ)上，形成了以下立法共識：一是堅持全面系統(tǒng)思維。遵照國家社會信用體系建設(shè)的框架和方向，緊緊把握構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制、寬嚴(yán)相濟的信用獎懲機制、聚焦市場主體權(quán)益和個人信息等合法權(quán)益保護的最新政策導(dǎo)向，在此基礎(chǔ)上謀劃我省社會信用一攬子制度設(shè)計。同時，強化創(chuàng)新思維、體現(xiàn)改革精神，根據(jù)我省實際作出前瞻性制度安排，為今后社會信用的規(guī)范管理和創(chuàng)新發(fā)展留有空間。二是確立基礎(chǔ)地位作用。根據(jù)社會信用體系建設(shè)的法治要求，明晰社會信用基礎(chǔ)性法規(guī)的地位和作用，構(gòu)建社會信用體系建設(shè)領(lǐng)域的基本規(guī)則，對信用狀況認(rèn)定、信用信息管理、守信激勵和失信約束措施等主要制度、重要內(nèi)容作出全面規(guī)定。三是系統(tǒng)構(gòu)建基本規(guī)則。作為規(guī)范社會信用的一部綜合性、基礎(chǔ)性地方法規(guī)，系統(tǒng)構(gòu)建我省社會信用的基本規(guī)則，完善信用監(jiān)管制度，充分發(fā)揮地方立法對社會信用體系建設(shè)的引領(lǐng)、規(guī)范、保障作用。

十多年的砥礪探索，三年的精雕細(xì)琢，凝結(jié)了《江蘇省社會信用條例》這一信用法治建設(shè)階段性成果。條例的制定和實施，也是信用法治和社會信用體系建設(shè)新的起點，江蘇誠信建設(shè)必將沿著法治化的軌道加速前行、行穩(wěn)致遠(yuǎn)，誠信江蘇的亮麗名片必將光彩奪目、熠熠生輝！