新時代黨內法規制度建設的基本經驗

謝忠平　孟騰

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對黨內法規制度建設高度重視，制定出臺或修訂完善了一批具有標志性、統領性的黨內法規制度，制度建設取得了前所未有的新成就。認真總結新時代黨內法規制度建設的經驗，把握蘊含其中的特點規律與發展趨勢，對加快形成覆蓋黨的領導與黨的建設的黨內法規制度體系，更好地把制度優勢轉化為治理效能，推進全面從嚴治黨向縱深發展，促進國家治理體系和治理能力現代化，都具有十分深遠的意義。

一、以習近平總書記關于黨內法規制度建設的重要論述為思想指導

黨的十八大以來，習近平總書記就黨內法規制度建設作出一系列重要闡述，為加快形成完備的黨內法規制度體系提供了遵循，豐富和發展了中國特色社會主義法治理論，成為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。習近平總書記對如何加強黨內法規制度建設提出了許多具有原創性、指導性、時代性的新觀點、新理念、新論斷。如在地位作用上，提出黨內法規制度建設是推進全面從嚴治黨的長久之計、根本之策;在目標取向上，提出要加快補齊制度短板，構建系統完備、科學規范、運行有效的黨內法規制度體系;在質量要求上，要堅持“于法周延、于事有效、務實管用、簡便易行”的原則，切實提高黨內法規制度的供給質量;在思想建黨與制度治黨的關系上，提出要思想建黨與制度治黨同向發力;在數量與質量關系上，提出制度不在多而在精，在于管用有效;在黨內法規制度與國家法律的關系上，提出要把黨內法規制度納入中國特色社會主義法治體系，堅持紀嚴于法、紀在法前、紀法銜接，堅持依法治國與依規治黨統籌推進、一體建設;在制度執行上，提出要發揚釘釘子精神，加強實施體系和保障體系建設，讓鐵規發力、讓禁令生威;等等。這些重要論述深刻回答了新時代黨內法規制度建設中的若干重大理論與實踐問題，為新時代黨內法規制度建設提供了思想指引和行動指南。

二、以堅決做到“兩個維護”為根本政治原則

堅持黨的領導的根本和關鍵就是堅決做到“兩個維護”。2019年9月發布的《中國共產黨黨內法規制定條例》的一個突出特點，就是明確規定黨內法規制定工作要充分體現、貫徹和保障“兩個維護”，要體現“黨的統一意志”。所以，新時代推進黨內法規制度建設，必須堅持以黨的政治建設為統領，要把增強“四個意識”、堅定“四個自信”、落實“兩個維護”作為根本的政治原則和首要的政治任務，把“兩個維護”落實到規劃設計、起草制訂、宣傳解釋、審查備案、實施執行、監督保障等黨的制度建設的各個環節和全部過程中。一是在制度制定環節，以黨的政治建設為統領，把牢站穩黨內法規制度建設的正確政治方向，確保把黨的路線方針政策、習近平總書記的重要講話和批示指示精神轉化為法規條文和制度規范，善于形成貫徹落實黨中央決策部署不講條件、不打折扣、不搞變通的實施細則和落實措施。二是在制度實施環節，按規定做好解釋宣傳與審查備案工作，做到下位法規與文件不違背、不抵觸上位法規與文件。三是在制度監督保障環節，夯實黨委主體責任和紀委監督責任制度，切實增強做到“兩個維護”的行動自覺，不開天窗、不留暗門，狠抓落實，維護制度權威，為貫徹落實“兩個維護”提供強有力的制度支撐。

三、以構建完善的黨內法規制度體系為主要目標

黨的十九大報告明確提出要“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系”的目標任務，習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上宣布這一目標基本達成。黨內法規制度體系的基本框架是“1+4”，即在黨章之下具體分為黨的領導法規制度、黨的組織法規制度、黨的自身建設法規制度和黨的監督保障法規制度四大部分。截至2021年7月1日，全黨現行有效的黨內法規共3615部。按階位分，包括中央制定的黨內法規211部，部委制定的黨內法規163部，省、自治區、直轄市黨委制定的黨內法規3241部;按“1+4”的內容分：1部黨章、153部組織法規、772部領導法規、1319部自身建設法規和1370部監督保障法規。

新時代黨內法規制度建設的一個重要要求和發展趨勢就是“體系化”，全方位立體式推進黨內法規制度體系建設，既不能零敲碎打也不能碎片化修補，而是要把系統性與整體性原則貫穿黨內法規制度建設的整個過程中。本質上，“體系化是構成一個邏輯清晰，具有內在一致性，至少理論上無漏洞的規則體系”。黨內法規制度體系內不是所有單個法規制度簡單的數字相加和物理疊加，而是按照一定標準和一定邏輯結合起來的各司其職、各展所長、功能互補、相輔相成、協調銜接的一個有機有序整體。這就要求按照“缺什么補什么”的原則，搞好黨內法規制度的“供給側結構性改革”，以改革創新的精神補齊黨內法規制度短板，統籌推進各階位、各領域、各層面、各類型的黨內法規制度建設，加快形成“內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系”。完善的黨內法規制度體系，就是在形式上具有文本規范性和結構科學性，在實質上具有內容完備性與價值一致性，在內部具有規范協調性和制度銜接性，在外部，具有環境適應性與法治統一性。

四、以緊緊圍繞黨和國家工作大局為推進策略

新時代加強黨內法規制度建設，必須服從和服務于黨和國家工作的大局。一方面，黨內法規制度建設要服從和服務于新時代進行偉大斗爭、建設偉大工程、推進偉大事業、實現偉大夢想的需要，貫徹黨的基本理論、基本路線、基本方略，緊緊圍繞中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局。特別是適應法治國家、法治政府、法治社會一體建設的需要，為建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家作出自身的貢獻，以依規治黨引領和保障依法治國，充分發揮黨內法規制度在推進國家治理體系和治理能力現代化中的功能作用。另一方面，黨內法規制度建設要服從和服務于新時代推進全面從嚴治黨向縱深發展的需要，緊扣新時代黨的建設的總體布局和黨的組織路線，緊緊圍繞黨的先進性、純潔性建設以及黨的長期執政能力建設這條主線，及時把全面從嚴治黨的理論成果與實踐成果轉化為制度成果，以法規制度的形式固定下來。特別是要著眼于解決黨內存在的各種問題矛盾作出制度安排，把黨中央要求、實踐需要、群眾期盼、新鮮經驗有機結合起來，提煉總結為制度規定，堅持用制度管權管人管事，不斷扎緊織密管黨治黨的籠子，不斷夯實各級黨組織落實管黨治黨的責任制度，不斷加強黨的全面領導的支撐制度，不斷規范黨的建設、黨的組織、黨的工作以及全體黨員行為的保障制度。

五、以提高黨內法規制度制定質量為關鍵要害

經過黨的十八大以來的持續努力，黨內法規制度建設的主要矛盾已經從“無法可依的數量問題轉向良規善治的質量問題”。制度自身質量不好，系統性、嚴密性、協調性與可操作性不高，勢必會影響制度的執行力和公信力。習近平總書記指出：“建章立制，要堅持系統思維、辯證思維、底線思維，體現指導性、針對性、操作性。”新時代要提高黨內法規制度制定質量，就要堅持科學立法、民主立法與依法立法，撲下身子搞調研，廣泛聽取各方面的意見建議，摸清楚制度的供求關系，論證好制度安排的得失利弊，研究透制度推進的動力與阻力，避免閉門造車、以言代法、部門立法、倉促立法，力戒制度建設中的形式主義、主觀主義，杜絕出現制度“形象工程”，做到對癥下藥、精準出招和有的放矢，切實提高黨內立法的科學化和民主化水平，確保制定出臺的每項制度都能立得住、行得通、管得了。

說到底，制度的質量優劣取決于它能否做到適時、適地與適用。制定好黨內法規制度，既要重視黨的優良傳統和歷史經驗，又要敢擔當善作為，敢于打破墨守陳規;既要搞好頂層設計，又要重視基層創新;既要解決問題，又要簡便易行;既要貫徹黨中央要求，又要反映黨員和群眾的呼聲;既要立足當前實際情況，又要保持一定的前瞻性和預見性。統籌考慮理想目標、實際情況、約束對象、量化程度、背景環境和執行效果，實現紀與法、權與責、質與量、義與利、嚴與實、常與長的辯證統一，全面增強黨內法規制度的規范性、實操性、系統性與科學性。

六、以強化制度執行力為重中之重

習近平總書記在不同場合多次強調貫徹落實黨內法規制度的重要性，如“有規可依的問題基本得到解決，下一步的重點是執規必嚴，使黨內法規真正落地”“一分部署還要九分落實”“制度制定很重要，制度執行更重要”，等等。當建黨100周年時形成完善的黨內法規制度體系這一目標實現后，我們就要把強化執行力作為工作的重中之重來抓。一要強化制度意識。制度的要害在執行，執行的要害在于人。要把法規制度教育納入黨員干部學習培訓的必修課，把學習制度、敬畏制度和遵守制度的情況作為干部考核選用的重要依據。二要強化制度實施。抓好抓實發布、解釋、宣介、學習、教育、督查、備案、審查、評估、清理等制度實施的各個環節，為制度實施提供機構、機制、人員和資源保障。三要強化制度監督。習近平總書記指出：“抓好法規制度落實，必須落實監督制度，加強日常監督和專項檢查。要用監督傳遞壓力，用壓力推動落實。”只有切實強化黨內法規制度的執行力，制度優勢才能轉化為治理效能，全面從嚴治黨才能形成穩定的、持久的、常態化的成效。

本文系2018年度天津市哲學社會科學規劃課題“習近平總書記黨內法規制度建設思想研究”（TJDJ18-005）的階段性成果

作者謝忠平系中共天津市委黨校黨建教研部研究員;孟騰系南開大學馬克思主義學院研究生