聯(lián)合黨委：促進(jìn)跨域問題合作治理的黨建路徑

王勇

立足制度稟賦，應(yīng)對當(dāng)前國家治理層出不窮的跨域問題，諸如跨行政邊界、跨公私部門引發(fā)的各種矛盾與沖突，發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用至關(guān)重要。近年來，一些地方和行業(yè)出現(xiàn)了具有協(xié)調(diào)型組織運(yùn)行特點、體現(xiàn)區(qū)域化黨建的聯(lián)合黨委，為黨建引領(lǐng)跨域問題合作治理提供了可行的路徑，值得從學(xué)理層面認(rèn)真加以研究和總結(jié)。

一、跨域問題合作治理呼喚黨建有效引領(lǐng)與協(xié)調(diào)

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國之治的核心優(yōu)勢。這既源于中國共產(chǎn)黨不僅是執(zhí)政黨更是使命黨，始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想;也源于中國共產(chǎn)黨百年征程中逐漸形成的延伸至各方的發(fā)達(dá)的組織體系，構(gòu)建了廣覆蓋、多層級的黨建載體，利于聚攏多元主體，集中力量辦大事。

黨章規(guī)定，各基層單位，凡是有正式黨員三人以上，都應(yīng)當(dāng)成立黨的基層組織。因此，現(xiàn)實中黨組織往往對應(yīng)設(shè)立于城鄉(xiāng)各類行政、企事業(yè)和社會組織之中，所開展的黨內(nèi)事務(wù)主要體現(xiàn)組織內(nèi)屬性，立足點是實現(xiàn)黨對各類組織及其成員的政治整合與動員，以及通過黨建引領(lǐng)，分而治之解決各類組織自身所面臨的非外溢性問題，在此意義上的黨組織，可以理解為常規(guī)型黨組織。

然而，伴隨經(jīng)濟(jì)市場化、橫向一體化步伐加快，各種組織所遭遇的跨域化、無界化問題日益凸顯。例如跨界環(huán)境污染與疫情傳播、基礎(chǔ)設(shè)施的交界斷頭與質(zhì)量落差、產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品無序競爭等，在一個有著確定邊界的正式組織范圍內(nèi)，這些問題不僅無法憑一己之力自行消化，甚至各類組織本身也可能是始作俑者。某些跨域問題恰恰是由各類組織看似理性選擇的行為所導(dǎo)致的，也就是說各類組織在社會主義大家庭中的根本利益是一致的，但不可避免都有著自身特殊的組織利益，而跨域問題具有明顯的外溢特征，這就使得組織間容易出現(xiàn)“搭便車”心理，以致于彼此觀望，卻很難有人以及有能力牽頭推動問題的解決，最終造成跨域問題不斷從組織縫隙或交叉地帶生長、蔓延。

面對層出不窮的跨域問題，體認(rèn)中國之治制度現(xiàn)實與優(yōu)勢，走出組織間跨域問題合作治理困局，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揮黨建的統(tǒng)合與橋梁作用就顯得尤為重要。事實上，各類組織存在利益分界，黨卻是作為一個整體而存在的，其沒有也不應(yīng)有任何下屬機(jī)構(gòu)私利可言，這一情況為黨建超然介入跨域問題、促進(jìn)組織間合作治理提供了根本條件。再加上中國共產(chǎn)黨強(qiáng)大的組織動員、利益整合、政治引領(lǐng)和關(guān)系協(xié)調(diào)的功能，利于確保不同組織間溝通協(xié)調(diào)與同向發(fā)力。

雖然如此，現(xiàn)實中設(shè)立于各類組織之中的常規(guī)型黨組織，由于其內(nèi)部導(dǎo)向型工作特點，也同樣可能對推動跨域問題合作治理束手無策，甚至有些黨的分支機(jī)構(gòu)或成員有時也不免受所處組織利益的影響，放任甚至助長跨域問題的衍生與發(fā)展。這一情況，也一直為黨的各級紀(jì)律檢查部門所密切關(guān)注并予以糾處。有鑒于此，為充分釋放黨建對于跨域問題合作治理的引領(lǐng)功能，需要黨組織在設(shè)立與運(yùn)作上實現(xiàn)某種形式的創(chuàng)新，以利于更好地調(diào)處跨域問題。

二、聯(lián)合黨委：黨建賦能聚力協(xié)調(diào)跨域問題合作治理

近年來，北京、內(nèi)蒙古、山東、浙江等省份、自治區(qū)陸續(xù)出現(xiàn)的聯(lián)合黨委，為黨建賦能跨域問題合作治理提供了新的思路。聯(lián)合黨委運(yùn)行具有三個基本特點。

1.以推動跨域問題的合作治理為本業(yè)。常規(guī)型黨組織著重處理組織內(nèi)事務(wù)，盡管有些事務(wù)也頭緒頗多，但由于較少或僅僅間接牽涉其他外部主體，整體工作流程相對而言并不復(fù)雜。而聯(lián)合黨委在職能行使上，卻要面對和求解跨域問題。這些問題具有強(qiáng)烈、鮮明的組織間屬性，需要在多個組織之間進(jìn)行苦口婆心、艱苦卓絕的協(xié)調(diào)工作。以浙江省永嘉縣楠溪源頭田園綜合體聯(lián)合黨委為例，其設(shè)立緣于永嘉縣委、縣政府決定串接該縣巖坦鎮(zhèn)楠溪江沿岸14個村莊，“復(fù)活”古時的舴艋舟，打造鄉(xiāng)村振興示范帶，由此引發(fā)的征地補(bǔ)償與開發(fā)利益之爭在村與村之間激烈展開。面對這一情況，2018年3月，巖坦鎮(zhèn)發(fā)動14個沿岸村聯(lián)合成立楠溪源頭田園綜合體，組建楠溪源頭田園綜合體聯(lián)合黨委，設(shè)立專門辦公室，將14個村黨支部均納入其中，各自派主要干部聯(lián)合辦公。在聯(lián)合黨委不斷會商和努力下，各村意見逐漸統(tǒng)一，途經(jīng)多村的環(huán)山路順利修建，差異化布局逐漸形成，花漫源頭、五彩前溪、嶼北古村、嘉納莊園等項目先后順利引入實施。

2.以達(dá)致組織間利益共贏共享為目標(biāo)。跨域問題的產(chǎn)生，有些是因為彼此溝通不足，更深刻的原因則是組織間利益的不均衡配置。以永嘉縣來說，楠溪江流域上游特別是水源地村落組織通常要為全流域生態(tài)保護(hù)擔(dān)負(fù)關(guān)鍵職責(zé)，如果下游或上級缺失對于上游的生態(tài)補(bǔ)償，就可能引發(fā)上游村民的不滿;一些鄉(xiāng)村振興項目上馬，短期內(nèi)對于某些村落組織極為有利，鄰近村落卻可能無利可圖，甚至需要讓渡自身利益為項目挪步，引發(fā)這些村落的抵制。求解這些問題的關(guān)鍵是實現(xiàn)組織間利益共贏，聯(lián)合黨委的工作體現(xiàn)了這一追求。仍以楠溪源頭田園綜合體建設(shè)為例，圍繞開發(fā)利益分配，各村拼搶激烈，尤其是爭著讓“嘉納莊園”項目總部落地本村，為此互不相讓，甚至互挖墻腳。聯(lián)合黨委出面，將涉及項目的各村拉到一起進(jìn)行“頭腦風(fēng)暴”，注入互利觀、整體觀，以及通過說服“嘉納莊園”項目方再從巖坦村流轉(zhuǎn)500多畝土地，使得各村皆大歡喜，避免了惡性競爭。

3.以構(gòu)筑組織間協(xié)商共治機(jī)制為依托。各個組織均可能強(qiáng)調(diào)其利益的不可妥協(xié)性，為此，推動跨域問題合作治理，尤需重視平等協(xié)商和民主議事，以此生成組織間合作最為看重的信任、誠意與人際文化條件。中共中央《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》中指出，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的協(xié)商民主是努力形成共識的重要民主形式，有利于化解矛盾沖突，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定，以及鞏固和擴(kuò)大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。推進(jìn)基層協(xié)商民主，相應(yīng)地也需以各方共治機(jī)制為前提和載體。2016年，永嘉縣為推進(jìn)跨村的甌窯小鎮(zhèn)項目設(shè)立的聯(lián)合黨委，正是以協(xié)商共治為工作原則，引入網(wǎng)格化管理，吸納各方組建小鎮(zhèn)自治委員會，形成“網(wǎng)格提議、自治委員會商議、聯(lián)合黨委會決議”的分級議事機(jī)制，表決通過了“甌窯小鎮(zhèn)自治公約”，等等。由此，不僅推動了各村組團(tuán)巡邏、引導(dǎo)停車、攤販?zhǔn)枭ⅲ覍崿F(xiàn)了遇事商量著辦、勁往一處使，降低了投資者與小鎮(zhèn)的談判成本，又吸引了“花海農(nóng)莊”等一批新項目追加落戶小鎮(zhèn)。

三、聯(lián)合黨委撬動跨域問題合作治理：意義及建議

在經(jīng)濟(jì)社會生活中，組織利益凸顯是構(gòu)造組織間競爭進(jìn)而增進(jìn)組織效率的有利條件，然而，隨之而來的卻是組織間的競爭可能滋生的跨域問題，影響彼此發(fā)展。對此，網(wǎng)絡(luò)治理理論主張，經(jīng)由組織間協(xié)議以及組織成員或社會力量參與消弭跨域問題，然而這些做法畢竟稍顯軟性從而影響實際效力。科層機(jī)制則往往倚重組織巨型化或責(zé)任人格化手段。組織巨型化即為不同組織間相互歸并，以化解彼此矛盾，但歸并各方要想真正起“化學(xué)反應(yīng)”，通常需要很長的過程，并可能顯著增加內(nèi)部管理成本;責(zé)任人格化則是將組織間協(xié)調(diào)重任施加于某一人格化職務(wù)，從而落實協(xié)調(diào)責(zé)任，但又會造成責(zé)任超載。推進(jìn)跨域問題合作治理，政治機(jī)制較多仰賴上級黨委高位推動，協(xié)調(diào)各類組織行為，例如發(fā)布黨內(nèi)命令，進(jìn)行意識形態(tài)的宣傳教育，發(fā)揮典型的榜樣示范作用，促進(jìn)組織間干部流動以實現(xiàn)換位思維等，這些做法彰顯黨建對于促進(jìn)跨域問題合作治理的政治優(yōu)勢。但很多情形下，主張組織利益自我克制，甚至要求犧牲一些組織的“小我”以保全另一些組織發(fā)展所承載的“大我”。是否另有更好的選擇，通過黨建“撮合”，既能促進(jìn)跨域問題合作治理，也能增加組織間彼此收益，進(jìn)而收獲跨域問題治理長效。聯(lián)合黨委的成立與運(yùn)行，提供了啟發(fā)。

聯(lián)合黨委聚焦跨域問題合作治理，以聯(lián)合辦公和協(xié)商共治為運(yùn)行方式，以增進(jìn)組織間利益共容為根本追求，在相當(dāng)程度上與常規(guī)型黨組織已有區(qū)別，可以視為一種協(xié)調(diào)型黨組織，歸屬于區(qū)域性黨建。其創(chuàng)新意義在于，聯(lián)合了干部、聯(lián)合了事業(yè)、聯(lián)合了人心，并且有著很強(qiáng)的創(chuàng)新擴(kuò)散潛力。比如永嘉縣橋下鎮(zhèn)近期另成立了跨公私組織、關(guān)涉各自產(chǎn)業(yè)利益的“數(shù)字直播”綜合黨委，由縣商務(wù)局副局長、鎮(zhèn)黨委班子成員、韓埠村支部書記、直播企業(yè)代表等公私組織成員組成，開設(shè)集玩具產(chǎn)品展示、體驗、培訓(xùn)、洽談、辦公、直播等為一體的綜合性“電商直播平臺”，搭建起了企業(yè)與政府、政府各層級之間的溝通橋梁，也實現(xiàn)了所涉各方互利共贏。

歸根結(jié)底，聯(lián)合黨委作為協(xié)調(diào)型黨組織的“妙處”在于依托黨建紐帶構(gòu)建了組織間協(xié)商對話機(jī)制和利益分享機(jī)制，進(jìn)而形成彼此信任關(guān)系和集體行動。常規(guī)型黨組織長于以縱向服從關(guān)系處理組織內(nèi)事務(wù)，聯(lián)合黨委所代表的協(xié)調(diào)型黨組織則長于以橫向協(xié)商手段化解組織間“疙瘩”。正因如此，在進(jìn)一步的運(yùn)行實踐中，應(yīng)避免將其發(fā)展為一級實體性黨委組織，進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)槌Ｒ?guī)型黨組織，二者應(yīng)體現(xiàn)各自所長、互相配合的關(guān)系。協(xié)調(diào)型黨組織可以為常規(guī)型黨組織拾漏補(bǔ)遺、排憂解難，發(fā)揮跨域問題合作治理議程建構(gòu)、立場斡旋和行動聚合的獨特作用。

黨的十九大報告要求“推進(jìn)黨的基層組織設(shè)置和活動方式創(chuàng)新”“打造共建共治共享的社會治理格局”。近期中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》也號召“創(chuàng)新黨組織設(shè)置和活動方式，搭建區(qū)域化黨建平臺”。這些為聯(lián)合黨委的發(fā)展指明了方向，提供了黨的政策依據(jù)。但進(jìn)一步仍需考慮在黨章中就聯(lián)合黨委調(diào)處特定跨域問題的設(shè)立要件、協(xié)商共贏導(dǎo)向的組織運(yùn)行機(jī)制等予以明確，為加強(qiáng)聯(lián)合黨委組織間協(xié)調(diào)效果，領(lǐng)導(dǎo)人員可由上級黨委成員擔(dān)任，并賦權(quán)成員黨組織彼此進(jìn)行黨建或年終考核。

本文系國家社科基金項目“流域共抓大保護(hù)戰(zhàn)略思維下河長制制度優(yōu)化與效能提升研究”（20BGL226）的階段性成果

作者系溫州大學(xué)法學(xué)院教授