“雙碳”目標下“拉閘限電”引發的中國能源供給的思考

李富兵，樊大磊，王宗禮，白 羽，王彧嫣

(自然資源部油氣資源戰略研究中心，北京 100812)

能源是關系我國經濟社會發展全局的大事，保持能源長期穩定充足供給始終是一個必須高度重視的重大戰略問題。受我國經濟發展階段影響，未來相當長時間，我國能源需求仍將持續增長。實現碳達峰碳中和目標是我國經濟社會轉型升級高質量發展的需要，也是共同應對國際氣候變化的需要。“拉閘限電”現象提醒我們，要科學有序推進“雙碳”目標的實現，能源穩定供給事關我國發展安全、國家安全，要引起高度重視。但也不能因為“拉閘限電”而因噎廢食，實現“雙碳”目標的時間表不會改變，如何實現“雙碳”目標是戰略問題，考驗我們的聰明才智和決心，需要我們付出異常艱苦的努力才能實現。本文通過剖析我國“拉閘限電”深層原因，分析我國能源供需現狀，提出“雙碳”目標下能源供給的方向，并提出相關的政策建議。

1 “拉閘限電”原因分析

2021年以來，國際市場能源價格大幅上漲，主要受美元貨幣超發、世界經濟持續復蘇等因素影響，全球油氣供需緊張，油氣價格大幅上漲。國內電力、煤炭供需矛盾持續偏緊，電力市場化改革亟待深化，“運動式”減碳，由上述多種因素疊加影響，我國一些地方持續出現“拉閘限電”現象，具體原因分析如下所述。

1.1 能源價格大幅上漲是主要原因

2020年以來，新冠肺炎疫情影響廣泛深遠，世界經濟深度衰退，國際油價先是斷崖式下跌，隨后低位緩慢增長。但2021年開始，盡管全球新冠肺炎疫苗接種積極推進，尤其是中國疫情防控取得重大戰略成果，在全球主要經濟體中唯一實現正增長，但世界經濟復蘇艱難，德爾塔毒株仍在全球肆虐，受通貨膨脹、能源供需緊張、供應鏈危機等因素影響，據國際貨幣基金組織(IMF)《世界經濟展望》預測，2021年世界經濟增長率為5.9%，有望持續復蘇，但趨勢在減緩，不確定因素增加[1]。2021年9月份以來，全球能源供需矛盾日益突出，主要原因是美國大規模印鈔，截至2021年10月13日，美國國債已達28.87萬億美元，為美國2020年GDP20.94萬億美元的1.38倍。2021年3月，美國參議院批準拜登政府1.9萬億美元新冠救助方案，由此導致全球大宗商品(原材料)暴漲，美元超發給我國帶來的“輸入性通脹”難以避免。

國際油價主要受美國大規模印鈔、地緣政治等因素影響，出現持續走高趨勢，已引起了社會各界的高度關注。2021年9月份紐約商品交易所輕質原油(WTI)、布倫特原油(Brent)現貨均價分別為71.65美元/桶和74.49美元/桶，同比增長了80.8%和82.1%(圖1)。2021年10月4日，布倫特原油現貨價格81.44美元/桶，為2018年11月份以來的最高點，首次突破80美元/桶關口。據國家海關總署數據，2021年前三季度我國進口原油38 740.0萬t，同比下降6.8%，金額11 941.4億元，同比增長23.8%。2021年前三季度進口原油均價3 082元/t，同比增加761元/t。

圖1 2010—2021年國際原油現貨月度平均價格走勢圖Fig.1 Monthly average price trend of internationalcrude oil spot from 2010 to 2021(資料來源：EIA)

2021年以來，全球天然氣價格大幅飆升，據高盛等機構預測，美國天然氣價格上漲的勢頭還將繼續維持；2月，美國亨利中心(Henry Hub)天然氣現貨月度均價5.35美元/百萬英熱單位(約1.24元/m3)，同比增長180.1%，為2014年以來月度現貨均價的最大值；9月，Henry Hub天然氣現貨月度均價5.12美元/百萬英熱單位(約1.18元/m3)，同比增長124.6%(圖2)。2021年2月17日，Henry Hub天然氣現貨價格達到歷史最高值23.86美元/百萬英熱單位(約5.50元/m3)。據國家海關總署數據，2021年前三季度我國進口天然氣(含頁巖氣、煤層氣)1 240.0億m3，同比增長22.2%，金額2 239.0億元，同比增長28.5%。2021年前三季度進口天然氣均價1.81元/m3，同比增加0.10元/m3，主要原因是我國進口的天然氣多數為過去簽訂的中長期合同，不能反映當前飆升的天然氣現貨價格。

圖2 2010—2021年美國亨利中心(Henry Hub)天然氣現貨月度平均價格走勢圖Fig.2 Monthly average price trend of natural gas spotat Henry Hub from 2010 to 2021(資料來源：EIA)

2021年以來，主要受2021年第37周(9月23日—28日)，環渤海動力煤價格指數(1)環渤海動力煤價格指數(BSPI，bohai-rim steam-coal price index)是反映環渤海港口動力煤的離岸平倉價格水平以及波動情況的指數體系的總稱。為752元/t，較2020年第1周(2019年12月25日—31日)的552元/t，增加了200元/t，增長了36.2%(圖3)。和國際油氣價格的暴漲相比，我國煤炭價格的上漲幅度相對較小。據國家海關總署數據，2021年前三季度我國進口煤炭2.30億t，同比下降3.6%；金額1 362.1億元，同比增長16.3%；前三季度進口煤炭噸煤均價591.2元/t，同比增加101.0元/t。

圖3 2020—2021年環渤海動力煤價格指數(BSPI)走勢圖Fig.3 Trend of Bohai Rim thermal coal priceindex(BSPI) from 2020 to 2021(資料來源：秦皇島海運煤炭交易市場)

1.2 “運動式”減碳、燃煤發電上網電價的形成機制是根本原因

我國煤炭資源豐富，過去及未來較長時間是我國一次能源生產和消費的“壓艙石”，據國家統計局數據，2020年我國原煤占一次能源生產總量的67.6%，煤炭占能源消費總量的56.8%。2020年我國發電量77 790.60億kW·h，其中火力發電量53 302.48億kW·h，占我國發電總量的68.5%，水力發電量13 552.09億kW·h，占17.4%，其他核電、光伏和風能等發電量僅占14.1%。煤炭火力發電在我國電力生產中具有舉足輕重的地位。

據國家統計局數據，2021年1—8月，我國原煤累計產量25.97億t，同比增長4.4%。2021年3—8月，受“運動式”減碳、煤炭進口減少等原因，我國原煤累計產量19.62億t，同比僅增長0.3%，這和我國經濟繼續保持穩中向好的發展態勢不相符，煤炭供需矛盾突出，由此造成我國煤炭價格持續上漲。燃煤發電企業受制于燃煤發電市場交易價格浮動范圍上浮不超過10%，下浮不超過15%的制度限制，面臨煤炭價格的不斷上漲，企業經營效益面臨巨大挑戰，由此出現我國部分地區“拉閘限電”頻發。為此，國家發展和改革委員會落實國務院2021年10月8日召開的常務會議精神，出臺了《國家發展改革委關于進一步深化燃煤發電上網電價市場化改革的通知(發改價格〔2021〕1 439號)》，有序放開全部燃煤發電電量上網電價，擴大市場交易電價上下浮動范圍，燃煤發電市場交易價格浮動范圍擴大為上下浮動原則上均不超過20%，高耗能企業市場交易電價不受上浮20%限制[2]；另一方面，在保障安全生產前提下，推動具備增產潛力的煤礦盡快釋放產能，增加我國原煤產量，滿足燃煤發電企業的煤炭需求。

2 國內外能源供需形勢研判

盡管當前國內外能源供需形勢相對緊張，煤炭、天然氣、電力等能源價格大幅上漲，但從較長時間看，能源供需形勢較為寬松，供大于求的局面將持續較長時間。受“雙碳”目標實現影響，全球化石能源的消費預計2035年前后將達到峰值，煤炭、石油等高碳能源的消費量將持續下降，天然氣、可再生能源消費量將大幅增長，天然氣是實現“雙碳”目標，完成化石能源向可再生能源轉型升級的紐帶和橋梁，將起到至關重要的作用。

2.1 全球石油市場需求快速復蘇，油氣供需矛盾相對緊張

2020年3月以來，受新冠肺炎疫情影響，全球石油產量持續下降，2020年6月，石油產量降到8 670萬桶/d，之后開始持續攀升。2021年9月，全球石油產量為9 700萬桶/d，同比增加529萬桶/d，其中，沙特阿拉伯、俄羅斯和美國分別增加287萬桶/d、152萬桶/d和642萬桶/d[3](表1)，美國石油產量增長主要來自頁巖油氣。2020年全球石油產量為41.65億t，同比下降7.2%[4]。隨著世界經濟從新冠肺炎疫情引發的衰退中快速但不均衡的復蘇，給全球能源供給系統帶來巨大壓力[5]，煤炭、天然氣和電力價格大幅上漲，在歐洲、美國、中國等國家及地區均出現不同程度的“拉閘限電”現象。

表1 2020—2021年全球石油供應量情況Table 1 Global oil supply from 2020 to 2021 單位：萬桶/d

據美國EIA數據，歐佩克(OPEC)2021年石油剩余產能710萬桶/d[6]，非歐佩克國家如伊朗、伊拉克、俄羅斯等國家仍有較大增產潛力，故目前石油、天然氣的供需緊張只是暫時的，預計2022年全球油氣市場供依然大于需，未來相當長時間仍為買方市場。

從需求面來看，據美國能源信息署(EIA)、歐佩克(OPEC)等機構預測2021年全球石油需求量約為9 700萬桶/d[6-7](表2)，挪威睿咨得能源(Rystad Energy)預測為9 580萬桶/d。隨著世界經濟的復蘇，全球原油需求逐步回暖。

表2 2018—2022年全球石油供需情況Table 2 Global oil supply and demand from 2018 to 2022 單位：萬桶/d

2.2 國際油價走勢分析

新冠肺炎疫情短期仍難以結束，世界經濟持續復蘇，但不確定因素增多，世界能源供需仍較為寬松，主要受上述因素影響，預計國際油價短期內仍將處于中高位，預計未來2～3年，國際油價主要在60～70美元/桶之間波動，但不排除因為黑天鵝、灰犀牛事件引發的油價暴漲。主要理由如下所述。

一是全球經濟預計未來兩年將實現復蘇，但不確定因素增多。據國際貨幣基金組織數據，2020年世界實際GDP增長率為-3.1%，預測2021年和2022年將分別增長5.9%和4.9%。據EIA 10月份數據，2020年布倫特原油(Brent)現貨均價為41.7美元/桶，預測2021年、2022年均價分別為71.4美元/桶和71.9美元/桶。

二是全球油氣供需格局仍呈持續寬松態勢。據EIA數據，2020年OPEC石油剩余產能619萬桶/d，為2003年以來的最高值。預測2021年、2022年OPEC石油剩余產能分別為710萬桶/d和521萬桶/d。目前看來，全球石油供大于需的形勢沒有根本變化。世界油氣供需格局仍將由美國、沙特阿拉伯、俄羅斯主導，但面臨新能源和可再生能源日益嚴峻的挑戰。

三是世界主要國家能源政策調整對國際油價將產生重要影響。中國、美國、歐盟等世界主要國家及地區均制定了零碳目標，深入推進清潔能源轉型。碳達峰碳中和將對世界油氣供需、國際油價走勢產生重要影響。

四是中東等地緣政治惡化可引發黑天鵝事件。如中東戰亂不斷、南海爭端等，將導致國際油價飆升。

當前的油價上漲，對我國石油工業發展是有利的，但對我國國民經濟的沖擊不能忽視，美元“超發”等引發的通貨膨脹，將通過原油、天然氣等大宗產品向國內傳導，需積極做好防范及應對措施。

主要不利因素：原油進口金額將大幅增加，成品油等價格大幅上漲，我國國民經濟運行成本上升，有引發通貨膨脹的風險。

主要有利因素：國際油氣供需仍相對寬松，我國油氣進口的外部環境相對較好，有利于推動共建“一帶一路”高質量發展；石油企業勘探開發投資積極性高，企業經營效益變好，石油上游利潤大幅上升，深海、深層和非常規油氣資源利用將加快，推動油氣增儲上產，有利于保障國家能源安全；國家油氣稅費征收額大幅上升，石油特別收益金將大幅增加；促進非化石能源快速發展，有助于實現2025年非化石能源占能源消費總量比例達到20%左右；有利于油氣資源管理體制的推進，有序放開油氣勘探開發市場準入的訴求將增多。

3 “雙碳”目標下中國能源供給的方向

當前，在“雙碳”目標下，煤炭的生產、消費、利用等方面如何做，成為實現“雙碳”目標的關鍵和重中之重。不能因為“拉閘限電”就放慢了“減碳”的腳步，如何“減碳”是中國未來能源發展的關鍵。美國在“減碳”方面有很多經驗值得我們借鑒和學習，其二氧化碳排放能大幅下降的最大底牌就是頁巖革命，不僅實現了“能源獨立”，而且石油、天然氣還能大量出口。但我們不能完全學美國，我們需要走中國特色的“減碳之路”。

3.1 科學有序推進我國煤炭的“減碳”工作

據BP數據，美國2007年二氧化碳排放達到歷史峰值58.84億t，之后持續減少，2020年二氧化碳排放為44.32億t，較2007年下降了24.7%。短短14年，二氧化碳排放下降了1/4，而一次能源消費量僅下降了9.5%。對比2007年和2020年美國一次能源消費結構可以發現，2020年石油和天然氣占一次能源消費的71.1%，煤炭占10.5%，水電、核電和可再生占15.4%。2007年石油和天然氣占一次能源消費的65.2%，煤炭占24.3%，水電、核電和可再生占10.5%。美國一次能源消費結構發生了較大變化，煤炭消費占比大幅降低，綠色低碳可再生能源較大幅度增長。

美國2005年煤炭消費量達到了歷史最高值22.85 EJ，之后開始不斷下降，2020年煤炭消費量為9.20 EJ，較2005年下降了59.7%；美國2005年石油消費量達到了歷史最高值9.27億t，之后開始不斷下降，2020年石油消費量為7.40億t，較2005年下降了18.6%；美國天然氣消費持續攀升，2019年為歷史最高峰，2020年天然氣消費量為8 320億m3，較2007年增長了33.3%；2020年美國水電消費量為288.7 TW·h，較2007年增長了18.8%；2020年美國可再生能源消費量為6.15 EJ，較2007年增長了273.1%。從上述數據可以看出，美國二氧化碳排放大幅減少的原因主要是煤炭消費量大幅下降，大量使用天然氣、水電和可再生等低碳清潔綠色能源，可再生能源消費量的增長尤為突出。

從美國“減碳”經驗看，大量使用清潔可再生能源是重中之重，大幅減少煤炭使用必不可少。美國頁巖革命取得成功后，已實現了“能源獨立”，大量天然氣、石油出口，而我國必須走中國特色的“減碳”之路，目前還尚未發現能大幅快速替代煤炭的清潔能源，故我國的“減碳”之路將異常艱辛，如何科學有序地推進我國煤炭的“減碳”工作將是一篇大文章，大幅快速降低煤炭消費量顯然不現實，積極推進煤炭的低碳化利用將是必須之路，“減碳”不是去煤炭，保留適度煤炭的消費符合我國能源的資源稟賦和科學發展。

圖4 1965—2020年中美二氧化碳排放量走勢圖Fig.4 Trend chart of carbon dioxide emissions betweenChina and the United States from 1965 to 2020(資料來源：Statistical review of world energy 2021)

3.2 持續不斷加大油氣勘查開采力度

“十三五”期間，受低油價和疫情等因素影響，油氣勘查開采投資及工作量均大幅下滑。全國油氣累計勘查投資3 266億元，較“十二五”下降10.0%；開采投資9 770億元，較“十二五”下降19.6%?！笆濉逼陂g，我國累計新增探明石油(包括原油和凝析油)地質儲量52.0億t，技術可采儲量8.5億t，較“十二五”同比下降15.2%和25.0%[8]。

我國新發現油氣儲量品質變差、豐度變小、埋藏變深、油藏類型更加復雜。2020年石油采收率(2)石油采收率為當年新增探明技術可采儲量和新增探明地質儲量的比值。為16.0%，較2010—2020年的平均值下降了1.6%，資源品質在逐年下降；石油儲量接替率(3)儲量接替率是指當年新增探明技術可采儲量和和當年產量的比值。為1.08，為2016年以來首次超過1，石油產量穩產增產面臨較大挑戰。2020年天然氣采收率為45.5%，較2010—2020年的平均值下降了4.4%，資源品質在逐年下降；天然氣儲量接替率為2.95，“十三五”各年儲量接替率也均小于3，為1992年以來首次降到3以下。

3.3 加快推進油氣勘查開采的市場化改革

2012—2020年底，全國油氣探礦權共減少193個，面積減少144萬km2，因探礦權區塊潛力較差或與保護地重疊等原因共退減探礦權面積169萬km2。

如果石油公司退減的區塊不進行優選再出讓，就相當于將可利用油氣資源進行了閑置，無法對資源進行開發利用，無法實現油氣的增儲上產，更無從實現“十四五”規劃綱要中的科學配置資源。

“三桶半油”及社會資本對加快油氣探礦權出讓呼聲很高。2019年自然資源部印發了《關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見(試行)》(自然資規〔2019〕7號)，全面推進礦業權競爭性出讓，開展油氣探礦權競爭出讓試點，探索積累實踐經驗，穩步推進油氣勘查開采管理改革。國有石油公司、中小石油企業、社會資本等均在熱切關注和期待自然資源部油氣探礦權的出讓工作。

4 政策建議

一是探索實現“雙碳”目標的路徑和方法。以山西、內蒙古自治區等能源輸出大省(區)為試點，堅持新發展理念，堅持系統觀念，積極推進煤炭的低碳化利用，加快壯大新能源產業，解決影響新能源發展的機制體制問題，積極開展新能源發電儲能、關鍵零部件等技術設備的創新攻關，解決可再生能源的并網、傳輸、消納等問題。

二是加快構建油氣國內國際雙循環新發展格局。夯實國內產量基礎，保持原油和天然氣穩產增產，以鄂爾多斯盆地、塔里木盆地、準噶爾盆地、四川盆地、渤海灣盆地、松遼盆地、珠江口盆地等主要含油氣盆地為重點，加快深海、深層和非常規油氣資源勘探開發利用，推動油氣增儲上產。鼓勵和支持企業“走出去”勘探開發全球油氣資源，多元拓展油氣進口來源，維護戰略通道和關鍵節點安全[9-10]。

三是調整油氣資源管理思路，放緩油氣勘查區塊的退減節奏。預計我國石油消費2030年前達峰，天然氣消費2035年前達峰，屆時我國油氣需求將逐年下降，據我們初步測算，2060年我國化石能源消費占一次能源比例為15%～30%。這意味著油氣需求高峰窗口期只有不到20年的時間，故需要調整油氣區塊出讓的管理思路，堅持“應出盡出”原則，放緩油氣勘查區塊的退減節奏，讓盡可能多的油氣勘查區塊投放市場，多渠道鼓勵社會資金開展油氣勘探開發，推動勘查開采投資穩中有增，逐步形成以大型國有石油公司為主導，多種經濟成分共同參與的油氣勘查開采體系。充分發揮市場配置資源，逐步推進資源總量管理和科學配置，為保障我國經濟良性循環發展、“雙碳”目標實現保駕護航。

四是加快發展非化石能源，優化能源結構。推進能源革命，建設清潔低碳、安全高效的能源體系，實現煤炭供應安全兜底、油氣核心需求依靠自保，加快發展非化石能源，2025年實現非化石能源占能源消費總量比重提高到20%左右，力爭2030年前實現碳達峰，2060年前實現碳中和。

五是力爭主導亞太區域油氣貿易規則制定。充分發揮我國需求方的優勢，培育油氣現貨市場，不斷增強國內油氣期貨的價格引導作用，以石油采購、結算等環節為突破口，加強與東北亞其他油氣進口國組建利益共同體，主導制定亞太區域貿易規則，培育以我為主的交易中心和定價機制，積極推進本幣結算，加快我國天然氣期貨上市。