穩妥推進城市更新行動 助推城市高質量發展
——《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》解讀

■北京德恒律師事務所 曹珊

德恒南京律師事務所 陳然

為深入貫徹黨的十九屆五中全會精神和“十四五”規劃綱要部署要求，指導各地積極穩妥推進城市更新行動，防止沿用過度房地產化的開發建設方式、大拆大建、急功近利等問題，住房和城鄉建設部研究起草了《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（建科〔2021〕63號）（以下簡稱“63號文”），于2021年8月30日正式發布。63號文明確提出了國家層面對于實施城市更新行動的態度和要求，本文對63號文進行解讀，以期為穩妥推進城市更新行動提供借鑒和參考。

63號文的制定背景

2008年以來，中共中央、國務院全面布局棚戶區改造工程，將棚戶區改造納入城鎮保障性安居工程大規模推進實施，原建設部針對城中村整治改造提出指導意見，我國進入了全面推進城鎮化建設時期。截至2019年，我國常住人口城鎮化率已經達到60.6%，已經步入了城鎮化較快發展的中后期。為了進一步提升城市發展質量，則必須轉變城市開發建設方式，而實施城市更新行動是適應城市發展新形勢、推動城市高質量發展的必然要求。“十四五”規劃中已明確提出要加快轉變城市發展方式，統籌城市規劃建設管理，實施城市更新行動。

“城市更新”這一概念最早出現在二戰后西方國家的城市改造運動，是城市化進入后期階段采用的重要模式。我國的城市更新理論研究，最早可追溯到上世紀80年代。中國城市規劃專家陳占祥將城市更新比喻為城市“新陳代謝”的過程；中國科學院和中國工程院兩院院士吳良鏞認為城市更新應是“有機更新”指導下的“保護與發展”，城市更新應該尊重城市歷史、順應城市肌理，采用適當的規模、合理的尺度，嚴格制定改造內容和要求，主要目標是對城市歷史環境的有機更新。

廣東省是我國最大規模的城市更新“試驗田”，自2008年以來，廣州、深圳、東莞、珠海、中山等地，結合各自城市面臨的現狀，分別實施大規模的“三舊”改造、城中村改造和棚戶區改造工作。除了廣東省之外，上海市也是最早一批開始城市更新實踐的地區。但是，由于各城市地域差異性較大，各地城市更新進程不同，各地方政府對于城市更新也存在不同認識。深圳市人民政府最早提出了“城市更新”的定義，2009年深圳市人民政府制定《深圳市城市更新辦法》，明確指出城市更新是指在特定城市建成區（包括舊工業區、舊商業區、舊住宅區、城中村及舊屋村等）區域，根據城市規劃和規定程序進行綜合整治、功能改變或者拆除重建的活動。隨著各地、改造工作的推進，各地方政府對于城市更新的認識也在逐步加深，2015年上海市和廣州市分別印發了《上海市城市更新實施辦法》《廣州市城市更新辦法》，指導本市城市更新工作的開展。

值得重視的是，盡管各省市在逐步探索并開展城市更新行動，但是隨著房地產行業的蓬勃發展，在城市更新工作中也出現了過度房地產化的開發建設方式。不少地方采用大拆大建的模式，出現拆除老舊建筑、砍伐老樹、征拆遷居民、變相抬高房價等現象，有違開展城市更新行動的初衷。因此，為了有序推進城市更新行動，避免城市更新行動陷入房地產化的開發建設模式，住房和城鄉建部印發63號文，以規范城市更新行動，實現完善城市空間結構、城市生態修復、城市功能完善、歷史文化保護、居住社區建設、住房保障等目標。

穩妥推進城市更新行動

嚴防死守，城市更新行動中堅決去地產化

城市更新行動的目的在于進一步推動城鎮化進程，并通過全面而完整的遠見和行動解決城市問題，實現地區城市功能結構調整。城市更新應當更加注重的是對城市的綜合修補與整治，使得城市在保留原有風貌的基礎上更加宜居。在過去十幾年間，我國的城鎮化進程更多是依賴房地產市場發展而實現的，大拆大建式的房地產發展模式既解決了城市建設資金來源，也大力提升了各城市的基礎設施建設水平。但是，房地產市場過熱造成一線城市房價急速攀升，普通民眾的購買能力與房價之間的差異過大，社會矛盾增加。為了解決房地產市場過熱的局面，國家以及地方政府已經出臺多項措施調控房地產市場，以期給房地產市場降溫。一旦城市更新行動重新落入房地產化的“套路”之中，不僅有可能使調控房地產市場的努力化為烏有，也有可能激發下一輪的房地產市場熱潮。因此，63號文中明確提出“堅持劃定底線，防止城市更新變形走樣”的要求，并提出四項具體措施，以期實現在城市更新行動中去地產化的目的。

嚴格控制大規模拆除。63號文中要求，除違法建筑和經專業機構鑒定為危房且無修繕保留價值的建筑外，不大規模、成片集中拆除現狀建筑，原則上城市更新單元（片區）或項目內拆除建筑面積不應大于現狀總建筑面積的20%。鼓勵小規模、漸進式有機更新和微改造，提倡分類審慎處置既有建筑。

嚴格控制大規模增建。63號文強調，除增建必要的公共服務設施外，不大規模新增老城區建設規模，原則上城市更新單元（片區）或項目內拆建比不應大于2。

嚴格控制大規模搬遷。63號文要求，在城市更新行動中應尊重居民安置意愿，不割裂人、地和文化的關系，城市更新單元（片區）或項目居民就地、就近安置率不宜低于50%。63號文同時鼓勵房屋所有者、使用人參與城市更新。

確保住房租賃市場供需平穩。63號文要求，不大規模、短時間拆遷城中村等舊區，以防租賃市場失衡，加劇新市民、低收入困難群眾租房困難。63號文提出同步實施城中村改造以及長期租賃住房的建設，統籌解決困難群體的租賃住房問題。

保留城市特色和城市記憶

過去十幾年間，大拆大建式的房地產發展模式不僅造成了社會矛盾的激化，同時導致中國的城市開始全面同質化。地方政府在城市建設過程中不僅大量拆除了具有城市特色的老舊建筑，而且在新建建筑設計中也并未注重保留城市特色，這就造成了我國目前各大城市的城市面貌逐步趨同，隨處可見的摩天大樓、產業園、外立面高度相似的高層住宅都難以展現一個城市的歷史風貌和文化。誠然，這是城市化過程中必然出現的一種現象，西方國家在城市化中也面臨同樣的問題，但我國作為有著上千年歷史的國家，如何在現代化建設中保留我國傳統的歷史底蘊、如何傳承我國優秀的歷史文化遺產，是城市建設必須應對的一項課題。63號文從保留利用既有建筑、保持老城格局尺度、延續城市特色風貌三個方面，分別提出了工作要求。

保留利用既有建筑。63號文要求，不隨意拆除、遷移歷史建筑和具有保護價值的老建筑，強調未開展調查評估、未完成歷史文化街區劃定和歷史建筑確定專項工作的區域，不應實施城市更新。

保持老城格局尺度。63號文特別提出，要最大限度保留老城區具有特色的空間格局和肌理，不隨意拉直拓寬道路，禁止修大馬路、建大廣場，鼓勵對老城區進行修補更新，合理控制建筑高度。

延續城市特色風貌。63號文強調，要保留城市特有的地域環境、文化特色、建筑風格等“基因”，城市更新中應當保持老城區的自然環境，保護古井、古樹、古橋等歷史遺存，鼓勵采用當地建筑材料和形式，建設能夠體現地域特征、民族特色和時代風貌的城市建筑。

量力而行，循序漸進

過去，房地產市場發展直接關系到政績問題，無論是從地方政府財政收入還是從地方城鎮化進程的角度來看，都有利于地方管理者的政績，因此地方政府也樂于推動房地產市場的發展。然而，盲目的擴張式發展反而使得城市的包容性下降，中低收入人群被不斷擠壓向城市邊緣地帶，在城市擴張的過程中反而一再壓榨甚至是損害中低收入人群的利益。此外，一些地方政府不顧地方發展現狀，盲目進行建設，造成產業園、高新技術區等各類開發區的空置，甚至出現“空城”的情況，造成資源嚴重浪費。因此，在城市更新行動中應當避免再次發生這些問題，63號文要求各地應當量力而行、循序漸進的開展城市更新工作。

一是城市更新行動應當統籌謀劃地開展。地方政府應當對城市現狀進行評估，結合國土空間規劃科學劃定城市更新單元并制定相應的城市更新規劃，明確城市更新項目的實施順序，以實現有序、有效地推動城市更新工作。

二是城市更新應當摒棄過度追求短期效益和經濟利益的做法，探索政府引導、市場運作、公眾參與的可持續模式，鼓勵現有資源所有者、居民等共同出資進行微改造。

三是城市更新應當加快補足功能短板，以惠民生為更新重點，將騰退出的存量空間資源優先用于建設公共服務設施、市政基礎設施、防災安全設施、防洪排澇設施、公共綠地、公共活動場地等。

四是不重地上輕地下，不過度景觀化、亮化，不增加城市安全風險。開展城市市政基礎設施摸底調查，排查整治安全隱患，推動地面設施和地下市政基礎設施更新改造統一謀劃、協同建設，加強藍綠灰一體化海綿城市建設。

63號文存在問題需重視

63號文為“十四五”規劃期間擬開展的城市更新行動指明了政策方向，明確了城市更新的目標應當是城市功能優化。因此，63號文明確禁止采用大拆大建的模式推動城市更新行動，避免城市更新變相地產化。63號文作為國家層面指導開展城市更新行動的文件，其作用和意義重大，但是63號文存在的問題也應當引起重視。

63號文的效力問題

由于國家層面缺乏統一的直接規范城市更新工作的法律、行政法規和部門規章，各地方政府主要是通過地方政策對城市更新工作進行規范。目前，各省市地區結合城市更新工作的開展情況分別制定了地方政府規章、地方性法規，例如，上海市和深圳市分別發布的《上海市城市更新條例》《深圳經濟特區城市更新條例》，為地方性法規；珠海市和廣州市則分別制定的《珠海經濟特區城市更新管理辦法》《廣州市城市更新辦法》，屬于地方政府規章。而63號文是住建部發布的部門規范性文件，規范性文件的法律效力較低，不能與地方性法規和地方政府規章相對抗。

63號文的可行性問題

63號文中提出“嚴格控制大規模拆除。除違法建筑和經專業機構鑒定為危房且無修繕保留價值的建筑外，不大規模、成片集中拆除現狀建筑，原則上城市更新單元（片區）或項目內拆除建筑面積不應大于現狀總建筑面積的20%。嚴格控制大規模增建。除增建必要的公共服務設施外，不大規模新增老城區建設規模，不突破原有密度強度，不增加資源環境承載壓力，原則上城市更新單元（片區）或項目內拆建比不應大于2。”但63號文中，對于拆建比例的限制是否能夠得到有效執行，存在一定疑問。

對于拆遷問題，主要由《土地管理法》《國有土地上房屋征收與補償條例》《城鄉規劃法》等法律法規進行規定，法律法規以及地方性法規、規章并未對此種拆除重建作出比例上的限制。地方政府在實施定性為拆除重建類城市更新項目時，只要符合規劃要求、法律法規的程序性要求即可實施拆除重建。換句話來說，即使地方政府不遵守63號文中對于拆建比例的要求，只要其行為符合《土地管理法》《國有土地上房屋征收與補償條例》《城鄉規劃法》以及地方規章的要求，拆除重建項目即為合法項目。并且，若嚴格執行一個城市更新項目最多只能拆除20%以及1：2的拆建比，該規定是否會影響到市場主體的投資熱情也值得考量。

城市更新行動作為“十四五”期間提出的一項重點工作，是我國城鎮化進程的必經之路，也是解決我國目前出現的各類“城市病”的良方。但是，如何能夠平衡好城市更新的公益性與市場主體的趨利性、如何妥善解決城市更新單元中的土地供應問題、如何保障舊改后的產業導入問題，都值得我們進行更深一步的思考與探討。