延安市農村土地承包經營權流轉情況調研

王 瓊

（陜西省延安市甘泉縣農業綜合執法大隊農經站，陜西 延安 716100）

穩定和完善農村土地承包經營制度，推進土地承包經營權依法自愿有償流轉，發展適度規模經營，是現代農業發展和實施鄉村振興戰略的客觀要求。

延安市認真貫徹落實關于土地流轉的系列政策指示精神，按照“落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權、保障農民收益權”的總體思路，堅持“依法、自愿、有償”基本原則和“不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包權益”的“三不得”規定，從實際出發，積極引導農村土地承包經營權合理有序流轉。通過加強輿論宣傳、強化政策保障、健全流轉服務體系、建立流轉平臺、培育新型農業經營主體等工作方式，引導鼓勵、規范推進農村土地流轉[1]。

一、延安市土地承包經營權流轉現狀

截至2019 年底，全市家庭承包耕地流轉總面積144.24 萬畝，土地流轉率為32.57%，流轉情況詳見表1。志丹縣流轉面積16.8萬畝，土地流轉率34.68%；甘泉縣流轉土地5.68 畝，流轉率37.12%。

表1 延安市2019 年土地流轉情況匯總表

1、流轉主體和規模多樣

以農戶為主體，雙方自愿協商流轉，占流轉總面積的57.92%。以轉包為主，規模一般在100 畝以下。以鄉、村組統一組織的流轉，主體是全體村民，規模一般在500～1000 畝左右，在大棚蔬菜產業發展規模較大的地區、重點鄉鎮社區比較普通，約占23.54%，其中現代農業示范園區占12.56%。以農民專業合作社為主體的流轉占流轉總面積的11.33%，流轉規模一般在1000 畝以上。

2、流轉方向與用途符合產業政策導向

據調查統計，流轉土地種植果樹27.6 萬畝，占總流轉面積的19.1%；糧食作物種植面積12.04 萬畝，占總流轉面積的8.35%；蔬菜種植面積5.87 萬畝，占總流轉面積的4.1%；養殖業 1.37 萬畝，占總流轉面積的0.95%；其他類面積3.63 萬畝，占總流轉面積的2.52%。志丹縣流轉流轉土地蘋果產業占46.9%，糧食種植業占31%，棚栽業占11.2%，其他產業占10.9%。

3、流轉期限靈活確定

果樹、養殖業生產流轉土地一般在20 年以上，蔬菜棚栽流轉土地一般在5～10 年，糧食生產、苗木繁殖流轉土地一般在3～5 年[2]。企業租賃流轉一般在20 年左右，農戶租住流轉年限一般在3～5 年。

4、逐步完善流轉價格形成機制

不同土地類型流轉價格差異較大。川臺地200～700 元，山地梯田100～150 元，坡地50～80 元。苗木繁育、蔬菜園區建設、南部果區耕地價格一般在500 元以上，種植糧食作物耕地流轉價格一般在200～300 元。甘泉縣探索了土地流轉價格市場化形成機制，形成“紀豐”“勞山雞業”2 種模式。農戶實現“雙贏”，成為既得流轉費又得穩定勞務收入的“雙薪族”，現在土地價格已經達到840 元。

5、制定激勵政策

一是直接補貼獎勵流轉戶；二是補貼扶持水電路基礎實施建設；三是出臺扶持主導產業政策；四是獎勵引導新型經營主體。市政府《關于推進農村土地承包經營權流轉的意見》有力推動了土地流轉的有序開展。

志丹縣《關于推進農業轉型發展若干意見》，對于建果園流轉土地給予相對應的補貼。甘泉縣政府財政每年列資2000 萬元支持土地流轉主體發展規模經營。黃龍縣設立“互助擔?；稹贝龠M流轉，成立“流轉土地評估中心”提供流轉服務，實行“以獎代補”激勵流轉，培育新型經營主體帶動流轉；并對新承包流轉土地進行資金獎勵，鼓勵更多農戶參與土地流轉。

二、延安市土地承包權流轉中存在的問題

1、土地流轉市場信息服務體系不完善

缺乏信息發布、查詢土地流轉信息的網絡平臺，供求雙方信息溝通不暢。政府雖然出臺文件要求建立“土地流轉指導服務中心”，但受鄉鎮農經機構撤并后編制限制，人員數量少、經費少，工作開展收到制約。此外，家庭規模化經營社會服務體系不完善，服務支撐力不夠。

2、土地價格形成評估機制不健全

土地流轉方式以轉包、租賃為主，合作制、股份制占比少。農民分享規模化、集約化生產經營成果的分配機制和分享土地價值增長的市場價格機制不完善，農民的長期權益難以保障。

3、扶持獎勵政策有待完善

土地流轉時存在“家庭經營體制落伍、過時，規模化經營越大越好”的傾向。大量轉包為主的農戶因流轉土地手續不規范和完善，難以享受政策扶持。

政府扶持政策門檻高，扶持政策和財政補貼項多向流轉規模大的企業、大戶傾斜趨勢明顯，多數轉包農戶流轉規模達不到政策規定的規?；洜I要求，難以享受獎勵和扶持政策。流轉典型多在千畝以上，政策鼓勵支持土地向少數人集中傾向明顯。

4、流轉期限與政策規定不相符

不合法的轉讓、出租流轉時有發生。用于發展蘋果、設施蔬菜、養殖業的土地流轉期限一般在20 年左右，而目前距二輪延包到期時間只有8 年，合同糾紛存在隱患。

三、延安市土地承包經營權流轉建議

1、完善獎勵扶持政策，重點支持適度家庭規模經營

根據延安市農業主導產業發展實際，明確土地流轉工作方向和 目標。依照糧食生產、果樹園藝、設施蔬菜等不同產業特點、未來城鄉一體化發展的農民收入目標，研究確定延安市最佳適度家庭經營規模，完善相應的財政扶持獎勵政策和財政項目補貼辦法，使財政扶持資金惠顧更多農戶。

2、加強土地流轉市場體系建設

加強以縣鄉農經站為主體的土地流轉服務體系建設，在農經機構統一加掛“土地流轉服務中心”牌子，明確強化其集體土地資產管理監督以及土地流轉信息、價格、法律指導的公益職能。按照現有縣有中心、鄉有站的機構設置，落實人員與經費。建立土地流轉信息服務系統平臺，實現網上供求信息自主查詢。建立完善土地流轉市場價格評估體系和產權交易平臺，為農民提供指導服務，為農村經營制度與產權制度改革提供保障[3]。

3、規范合同流轉手續，健全完善流轉合同管理機制

加快推行規范流轉合同文本普及使用進程，強化流轉合同法定效能，保護流轉雙方權益?？h鄉農經機構要把土地流轉合同簽訂、鑒證、管理納入農村集體土地監管的日常工作中，制定簡便快捷的工作機制，加大宣傳力度，提供免費服務。

（1）加大財政扶持力度，完善創新金融扶持手段

對統一流轉土地的現代農業示范園區、移民搬遷新型社區產業基地的基礎設施建設加大財政投入力度，促進現代農業示范區建設。以適度家庭規模經營戶流轉主體為重點，加大財政資金扶持力度。

研究完善黃龍縣“財政擔?；ブ稹钡膶嵤┓椒?，設立扶持示范性家庭農場專項擔保基金，撬動金融貸款扶持力度，提高財政資金使用效益。

加強金融信貸支持。認真落實《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》，開展農民承包經營權、林權抵押與擔保貸款業務，將“三農”貸款列入政策性扶持貸款，解決家庭生產經營資金貸款難問題。

創新金融服務產品，支持農業大戶和家庭農場購買農資裝備，建設社會化服務組織。開展土地整治與基礎設施建設。

（2）創新土地流轉形式，努力解決土地零碎化問題

根據土地確權登記頒證成果，通過建立土地質量極差補償機制，鼓勵支持農民開展土地旵換，解決土地零碎化問題，推動“一戶一塊田”家庭土地的連片種植規模。對開展兌換的農民加大財政對生產道路、水利基礎設施的投資，促進兌換。