政府采購單一來源與國際招標唯一供應商的比較分析與優化

楊明晨 嚴海燕

【摘要】目前學界和業界存在對政府采購單一來源采購與進口產品國際招標唯一供應商響應兩者的混淆和誤用，文章對此進行了比較澄清。研究發現，隨著我國政府職能的不斷完善，基礎設施、公共服務等的不斷投入和發展，以及政府采購主體的多樣化，特別是個性化、定制性采購需求的增加，單一來源采購作為政府采購主要方式應用愈加廣泛，對其進行系統研究和優化設計勢在必行。通過比較分析和梳理單一來源采購國內外制度現狀，給出借鑒國際招標、取長補短，全國統一規范要求、減少地方適用標準，統一信息發布平臺，完善前置條件及簡化審批程序，整合和優化政府采購現有方式等建議及引入社會公開征集意見、價格專家專業化融入協商小組、引入第三方監理等具體流程優化設計。

【關鍵詞】單一來源采購；國際招標；政府采購

【中圖分類號】F253.2；F259

一、引言

我國政府采購自19世紀70年代伴隨世行投資等國際資本的引入逐步發展，在深圳、上海等地實踐的基礎上，1999年4月17日，財政部發布《政府采購管理暫行辦法》（財預字〔1999〕139號）引導我國政府采購朝制度化、規范化發展。暫行辦法第三章第二十條規定“單一來源采購，是指采購機關向供應商直接購買的采購方式”，奠定了單一來源采購作為我國政府采購的方式之一并持續發展的基礎；2013年12月我國財務部發布《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部令第74號）第二條進一步明確 “單一來源采購是指采購人從某一特定供應商處采購貨物、工程和服務的采購方式”，同時進一步規定了單一來源采購的適用范圍、實施組織及法律責任。

我國政府采購具有的扶持本土企業發展功能，使得政府采購進口產品被列為政府采購的特殊情形，而進口產品國際招標唯一供應商響應的方式常被誤認為是“單一來源采購”。依照商務部2014年實施的《機電產品國際招標投標實施辦法（試行）》（商務部令2014年第1號）第二十七條、四十六條規定，機電產品國際招標投標過程中，重新招標后投標人仍少于3家的，可以進入2家或1家開標評標。因此，需要明確的是政府采購進口產品國際招標唯一供應商響應是國際招標的一種特殊情形，并非單一來源采購。

隨著我國政府職能的不斷完善，基礎設施、公共服務等的不斷投入和發展，以及政府采購的發展和完善，特別是2003年1月1日實施的《中華人民共和國政府采購法》明確“各級國家機關、事業單位和團體組織”為我國政府采購的主體，相較1999年的《政府采購管理暫行辦法》，政府采購主體增加了事業單位和團體組織，使得政府采購對象、標的不斷增加，依據財政部2013年最新分類，即《財政部關于印發政府采購品目分類目錄的通知》（財庫〔2013〕189號），政府采購品名達297個大類，幾乎囊括各類貨物、服務和工程。政府采購品目的不斷擴展，特別是個性化、定制性需求的增加使得單一來源采購等非招標采購方式適用愈加廣泛。自2013年財政部74號令發布至2019年，通過“中國政府采購網”發布的單一來源采購項目數從7783項增加至21 782項（2020年受疫情等原因影響，項目數為18 563項），6年增長180%。在此情況下，開展我國政府采購單一來源采購研究，不斷完善單一來源采購操作方式勢在必行。本文通過梳理單一來源采購國內外制度現狀，比較分析單一來源采購與國際招標唯一供應商響應兩種方式，提出取長補短、借鑒國際招標以完善單一來源采購，乃至整合和優化政府采購方式的建議，進一步分析單一來源采購難點及給出具體流程的優化設計。

二、單一來源采購國內外制度現狀

西方國家政府采購受“一戰”影響起步較早，1782年英國就建立了政府采購專責部門并逐步影響和推廣至國際組織。隨著世界環境和格局的變化，政府采購功能也逐步向節約財政資金、宏觀調控等完善，1996年1月1日世界貿易組織制定《政府采購協定》并正式實施，由此加速了政府采購全球化進度。

我國政府采購進口產品面向全球，故其制度及程序規定多借鑒國際組織及西方國家的做法。但國際組織及西方各國政府采購方式中少有明確的“單一來源采購”，比如前述的《政府采購協定》就沒有“單一來源采購”的概念，只在限制性招標條款中做了類似單一來源采購的規定；《世界銀行貸款和國際開發協會信貸采購指南》也沒有“單一來源采購”，但有“直接簽訂合同”法；至于西方各國，美國、意大利的“非競爭性談判”，即可以點對點的談判采購；法國的“內部決定”、日本的隨意契約等類似我國“單一來源采購”的政府采購方式。相對而言，國際組織和西方國家更多地將缺乏市場競爭的采購方式視為通用采購方式的特殊情形，而非單獨為一種采購方式。

三、單一來源采購與國際招標唯一供應商響應的比較分析

雖然我國單一來源采購和國際招標唯一供應商響應在參與方（僅涉及采購人、代理機構，單一供應商）、操作基本流程等情況下存在相同點，但兩者差別巨大，詳見表1。

四、基于比較分析的建議與對策

綜合前文的比較分析，兩種方式法律依據和主管部門的不同必然導致兩者產生差異。由于我國商務部機電產品國際招標主要參照聯合國等國際組織和西方國家的政府采購方式方法，相對成熟。我國的單一來源采購，中國招標投標協會至2018年發布行業推薦性自律服務規范，即《非招標方式采購代理服務規范》（ZBTB/T 01-2018）。基于二者比較，提出以下政策建議：

第一，我國政府采購進口產品國際招標唯一供應商響應方式有深厚的發展底蘊和諸多可借鑒的案例為起點，具有天然優勢。單一來源采購即使以1999年為起點，也只經歷了20余年的發展，因此從國際招標中借鑒先進或完善做法，取長補短非常必要。

第二，財政部2013年發布了74號令，對單一來源采購進行了規范。但由于財政預算層級的存在，使得單一來源采購的具體規定，既受財政部的管轄，地方財政部門又可以依據實際情況“因地制宜”，設置《中華人民共和國政府采購法》第三十一條規定外的特殊適用情形；筆者建議盡快實現全國性的統一規范，在市場全球化的情況下盡量減少地方適用標準。

第三，關于單一來源采購的前置條件，可以借鑒國際招標的做法。首先，可以參照國際招標的做法，不論金額大小、一體對待；如果需要區分項目，嚴格以未達政府采購限額，達到政府采購限額、未達公開招標數額，達到公開招標數額為限進行區分，同時考慮全國統一相關的限額或數額標準。其次，建議不以采購前公示為唯一前置條件，可以開展第三方組織的專家論證或采購人自行組織的公開征集社會意見或采購前公示三者選一進行，專家論證及公開征集社會意見相對而言會比單純的公示有針對性。最后，可以適當簡化審批程序，改前置審批為后置報備。

第四，建議統一我國單一來源采購的信息發布媒體；特別是目前采購主體中的事業單位、社會團體，對于未達政府采購限額的項目基本通過自身官網或信息平臺進行信息發布的情況應該盡早改善，實現納入全國性的統一信息發布平臺。

五、我國政府采購單一來源采購難點分析

我國單一來源采購在實際中應用廣泛，筆者梳理了在實際操作中存在的難點或痛點：

第一，明確采購需求和編制采購文件困難。首先是《中華人民共和國政府采購法》第三十一條適用范圍內的第一種情形，往往涉及知識產權或某些領域的高精尖，該種情況下很難將功能性需求轉化為適用采購的采購需求，并進一步編制采購文件。其次是往往涉及某些壟斷領域或特許經營，一方面是壟斷下信息不對稱以致采購需求編制困難；另一方面是特許經營下，資質要求往往和現行的政府采購文件編制要求沖突。最后是隨著知識型社會的發展，電子資源越來越多地成為政府采購的標的，比如知網等數據庫，很難形成全面且符合采購要求的采購需求。

第二，項目論證及專家“權威”與否。采購人在實際操作中采用單一來源采購的，往往會先組織項目專家論證，但單一來源采購的特殊性導致本行業的專家一方面是少，另一方面是采購人本身的專家可能已經是業內權威。

第三，單一來源采購供應商難尋。一方面，市場經濟下商家追求經濟利益最大化，往往會在知識產權和銷售渠道上下功夫，人為造成“壟斷”情景，以達到市場唯一的稀缺性目的，以追逐利潤最大化；另一方面，單一來源采購的需求必然引起供應商的稀缺。

六、我國政府采購單一來源采購具體流程的優化設計

本文所討論內容是以《非招標方式采購代理服務規范》（ZBTB/T 01-2018）為基礎，從編制采購文件開始到發布成交公告為止，結合前文分析提出具體單一來源采購流程的優化建議。

一是編制采購文件。采購文件編制過程，可借鑒國際招標原來的做法，隨機選取1～2名政府采購或行業專家進行采購文件編制咨詢或文件審核；數額較大或社會影響較大的單一來源采購項目可以視情況組織采購需求或文件編制社會征集意見或文件論證會，以確保文件編制或編制的采購文件與采購需求相符，同時可以通過市場采購到對應的貨物、服務、工程。

二是組建協商小組。嚴格依法組建協商小組，建議對協商小組構成人員作出必須行業專家參與的專業化規定，但這個“專業化”建議是將資產評估、價格評審或者審計類人員等“價格專業專家”作為專業專家，以提高協商小組的價格談判水平。

三是協商前準備。建議正式組織協商前，充分開展采購相關內容上下游產業的市場調研，比如人工成本、原材料成本等，避開供應商設置的單一線條去尋求采購信息；條件允許的情況可以編制預算控制價，以對市場、價格有充分的了解，以規避目前單一來源采購存在的采購價格普遍偏高的問題。

主要參考文獻：

[1]郭楠.關于做好國際招標采購工作的幾點思考[J].環渤海經濟瞭望，2021（2）：138-139.

[2]尉進明.深化“放管服”推進國際招標誠信體系建設[J].中國招標，2019（45）：17-19.