整體性治理視角下塑料污染治理“碎片化”問題及對策研究
——以山東省為例

蘇一鳴，陳洪燕，延柳

（山東師范大學 公共管理學院，山東 濟南 245000）

0 引言

國家“十四五”規劃明確提出，“十四五”期間，生態文明建設要實現新進步，主要污染物排放總量持續減少，生態環境持續改善。我國作為全球塑料生產和消費第一大國，當前全國范圍內不規范生產、使用塑料制品和回收處置塑料廢棄物的現象依舊較為普遍，使得塑料污染成為我國生態環境的重大挑戰之一，切實加強塑料污染的治理也成為我國生態文明建設的必然要求。山東作為我國的經濟大省，塑料行業產值規模位居全國前列。據國家統計局數據整理，僅2020年山東省塑料制品產量達329.72萬噸，同期國內塑料垃圾平均回收率僅為30%，塑料污染治理壓力不容小覷。2020年1月，國家發改委、生態環境部下發《關于進一步加強塑料污染治理的意見》，相較于2008年的“限塑令”，《意見》著眼于整體塑料循環產業鏈的構建，展現出全生命周期性、協調性和整體性，明確了分步驟、分領域協調推進塑料污染治理工作。同期，山東省發改委《關于山東省進一步加強塑料污染治理實施方案》結合省內實際，對塑料制品的生產、流通、使用、回收等環節確定了具體的禁限目標和實施方案。

全新的政策背景下，通過實地走訪山東省政府機關、塑料生產企業、商超和農貿市場等地我們發現，舊版“限塑令”的執行過程中的問題尚未完全解決：政府部門“運動式治理”“地方保護主義”與“一刀切”現象并存；農貿市場等商品零售場所存在執法監管真空領域；塑料生產企業“當面一套背后一套”和生產技術落后、研發經費投入不足、產業亟待轉型升級等問題同時存在。而從政策本身而言，各個部門的排他性權利使得相互之間尚未良好的協調合作；相關政策文件對如何嚴控塑料生產源頭減量化語焉不詳，配套跟進沒有完善；快遞外賣行業產生的大量塑料包裝垃圾作為“限塑”的灰色地帶也給政策執行帶來巨大壓力；作為一項行政規章，限塑政策遲遲沒有走到法律程序這一步，約束力和效率也欠佳。在復雜利益關系沖突下，《方案》的執行面臨著多重困境。

1 研究理論基礎

整體性治理最早是由英國學者佩里·希克斯在20世紀90年代，對新公共管理實踐的反思和信息技術發展的基礎上提出，針對政府治理過程中因缺乏充分的交流與合作導致的各自為政的現象，著眼于政府內部機構和部門之間的整體性運作，為政策執行“碎片化”提出治理方案。即整體性治理是在信息技術發展的背景下，以破解政府治理碎片化治理為研究起點而產生的治理模式。其超越了除政府外其他社會主體被動參與公共事物治理的過程，是以協調多元主體利益訴求為導向、以信息技術為治理手段、以協調、整合、責任為治理機制，打破部門限制，實現跨部門、跨層級和跨功能的管理方式。

自2008年限塑令及2020年升級版限塑令實施以來，對其實施效果評估及對政策優化路徑的探尋成為學界的一大研究熱點。從政策執行角度分析，蒲慶（2016）根據史密斯模型提出，“限塑令”政策本身存在不合理性、政策執行主體存在缺陷、政策執行環境不配套及目標群體觀念未改變四方面共同導致“限塑令”政策執行的偏差[1]。賈楊（2015）從環境政策視角出發，認為政策主體和政策客體之間的利益分配是影響政策執行效果的關鍵因素[2]。孫冬晗（2014）認為，在一些偏遠地區可能還會存在政策傳達不到位、地方主義等問題，“限塑令”難達預期效果[3]。O’Toole（1988）指出，溝通協調困難，組合松散，而且又缺乏有效監督和苛責系統，增加了政府政策執行中的不確定性，容易導致政策執行中的延宕，參與執行機關越多，延宕情況越嚴重[4]。從限塑令相關利益主體角度分析，部分學者認為“限塑令”不盡人意的原因主要有：消費者認知模糊、政府對“限塑令”的解釋不足、商超對塑料袋收費使“限塑令”成為“購塑令”。此外，杜澄（2013）從產業鏈的視角結合“限塑令”的減量化、公眾環保意識教育與政策法規執行情況三個維度分析了“限塑令”的效果，其認為政策執行效果不佳原因一是塑料產業低端的存在方式，二是產業鏈利益分配機制不健全，三是限塑令政策的經濟激勵未能有效上溯到產業鏈的各個環節，四是限塑令執行的配套措施不夠健全[5]。

2 山東省塑料污染治理“碎片化”問題審視

首先，政策制度“碎片化”。在政策制度方面，現階段塑料污染治理主要依據《中華人民共和國環境保護稅法》及《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》，尚未形成針對塑料污染的專項部門規章制度及法規條例，政策法規和標準規范體系有待完善。同時，在政策制度具體執行之中，行政人員往往出現選擇性執行、象征性執行等問題，政策執行效果不佳。

其次，政策主客體“碎片化”。在政策主客體方面，“限塑令”是關乎多方主體間利益的一項政策規定，但是在“限塑令”的具體執行過程中，政府各級部門之間、政府與企事業之間、塑料產業鏈各方主體之間并沒有清晰的權責規定明細，這就在一定程度上導致各方主體推諉扯皮，回避實際問題，追求自身利益最大化，削弱了群體治理效益，影響了限塑工作的實際工作開展。

再次，政策工具“碎片化”。在政策工具方面，“限塑令”強調以行政強制手段禁止和限制塑料制品，忽視了自愿性、服務性工具的綜合利用。如只強調塑料的減量化、少利用，而忽視了塑料廢物的循環利用問題。且由于缺乏協調機制、監督機制、責任追究機制等運行機制，政策工具的運用往往出現失真、失效等問題。

最后，政策環境“碎片化”。在政策環境方面，由于缺乏對固體污染法的相關規定，以及對外賣、快遞行業塑料污染的認識不足，“限塑令”把塑料污染治理對象局限于塑料購物袋這一單一塑料制品，治理范圍過于狹窄。且受制于當時的技術條件，相關替代品成本較高、質量較低，各治理主體未能打破信息技術的壁壘，塑料污染的綜合治理難度較大。

3 “碎片化”原因分析

3.1 制度體系層面

政策變遷的慣性影響政策目標落實。在限塑政策變遷過程中，由于原有政策意圖和集體行動的選擇不可能從根本上抹去，因此政策變遷往往呈現出一種“路徑依賴”的樣態。如2020年限塑新政相比于2008年“限塑令”，其規制對象在“厚度小于0.025毫米超薄塑料購物袋”的基礎上增設對農用地膜、一次性塑料餐具和快遞塑料包裝等對象的限制。舊政策的保留與新政策的出臺，在政策落實過程中可能會導致“雙軌制”等制度安排問題出現，呈現出政策執行中的“碎片化”問題。

地方自利導向影響社會公共利益。政府在為社會提供公共服務及物品過程中，作為“理性經濟人”難免會追求自身利益最大化而采取自利性行為。限塑執行中制度“碎片化”問題是基于地方政府的自利導向，在政治錦標賽體制下，政府注意力往往集中于易于績效考核和評估的政策任務，從而進行地方層面的政策制定與執行，而對績效考核權重低、政策執行難度大的問題則往往運用自主裁量權而選擇性執行、消極性執行。

3.2 組織結構層面

一方面是權責界定不清。我國政府機關以官僚制為運行基礎，以治理功能為劃分依據，呈“條”“塊”結合的特征。這一體制具有分工明確、運轉高效的特點，但也呈現出政府服務依賴于各職能部門的“碎片化”的樣態。縱向上，“職責同構”的模式下各級政府承擔的職責大致相同，削弱行政運行效率，增加政府運行成本；橫向上，隨著各職能部門的不斷發展壯大，各部門在職責功能上出現“職能交叉”，而由于部門之間存在著隔閡與壁壘，限塑政策執行往往呈現出治理分散性與不連貫性。在政策執行過程中，發改委、商務、工商、質檢、環保等多個部門均負有監管職責，由于權責界限不清，監管混亂無序、相互推諉等現象時有發生；過度監管或監管盲區的出現，導致監管成本增加，有效監管不足，進而造成政策執行不力、失準、失效。

另一方面是利益分配不均。利益分配不均主要可以體現在公共部門之間和公共部門與其他部門之間。在公共部門之間，由于各部門之間存在著信息和資源的不對等情況，公共利益往往在部門之間出現分化，部門利益制約公共資源的調配與統一管理，供給和需求脫節，造成行政資源的浪費與治理效能的削弱。在政策執行的過程之中，由于多部門之間未建立有效的協同合作機制，在部門之間存在職能及利益交叉的管理領域，各部門只為自己部門的職能與利益著想，從而使公共利益

受損，影響政策的執行效力。在公共部門與其他主體之間，根據公共選擇理論，市場經濟中每個人都是追求效用最大化的“理性經濟人”，在限塑工作中角色定位和追求功能不同：生產有利益，消費有依賴，流通難監管，回收有壓力，各主體以追求利益最大化的目標出發帶來的結果導致限塑政策推行多年難以成效，“碎片化”的利益訴求損害社會整體利益。

3.3 運行機制層面

協調機制不完善。當公共部門的權責明確且協調度高時，治理呈現出協同配合且政策執行力較高的樣態，為最理想的協調機制。當權責的劃分和協調性二者未有效均衡時，政策的執行將呈現多重碎片化樣態；當權責明確但各部門間的協調力較弱時，各部門會消極恪守本位職責，呈現出強調部門主義而淡化合作的治理形式，出現部門碎片化、治理功能的裂解；當權責模糊且協調性弱，則會出現部門分散，阻礙政策目標的實現，此時則呈現出執行碎片化、部門分散化；當權責劃分不明晰但協調力強時，則會造成資源浪費和行政效率低下，使得管理不當或管理結果不理想，呈現為管理碎片化和功能碎片化[6]。監督機制不完備。在限塑政策執行過程中，山東省并未建立有效科學的監督運行機制，“選擇性執行”、“消極性執行”等問題依然存在。權利的行使缺乏一定的規范與約束，導致政策失真、行為失范[7]；且由于執法動力、權力不足，政策往往被“扭曲化”執行，影響著限塑目標的實現。責任追究機制不健全。責任追究機制即對未履行職責的政府機構及行政人員進行警告或懲罰等一系列措施。當前山東省的責任追究機制尚不健全，在政策層面只對部分利益主體做了相關的處罰規定，而對各部門的責任追究尚未充分體現。且對政府的責任追究內容偏重于職能問責與過錯問責，而對不作為問責、合作問責等則相對輕視。責任追究機制的不健全是導致山東省限塑政策執行碎片化的原因之一。

表1 目標群體自身定位及與公共部門之間的利益關系

3.4 信息技術層面

“信息孤島”問題。縱向來看，受科層制影響，限塑政策內容從政府內部自上而下逐級傳遞，各級政府掌握的政策信息逐級減少。限塑工作情況自下而上逐級傳遞，下級政府基于自身或部門利益，往往選擇性地向上反饋。橫向來看，官僚組織的專業分工下不同職能部門承擔不同的社會管理事務，在提高行政效率的同時，也可能造成行政活動的分裂與割離。此外，地方政府之間、部門之間由于“政治錦標賽”、“本位主義”的考慮往往采取或明或暗的利益博弈活動，阻礙政府部門間限塑信息資源的共享，最終形成“信息孤島”。

“數字鴻溝”障礙。由于山東省內各市縣經濟發展水平不同，其信息技術發展水平也存在明顯差異，“數字鴻溝”的障礙成為影響限塑工作有效落實的一大“絆腳石”。信息技術發展水平高的城市的政府利用信息技術推進限塑工作的意識、能力、質量和頻率會更高，如濟南市政府與“易分寶”合作，在部分社區投放智能垃圾箱。但山東省內多數城市信息技術發展水平層次不齊，各地政府機關存在信息資源與信息技術使用方面存在較大差異，導致限塑政策執行在各政府部門間存在信息交流與共享的“碎片化”障礙。

行政人員信息技術素養不高。受山東省傳統行政思想的影響，一些工作人員在開展限塑工作過程中僅依靠自身經驗，缺少在信息基礎上進行決策的意識。部分人員信息能力不足，欠缺運用信息技能處理各種信息尤其是信息資源整合的能力，造成政府信息資源公開受阻，最終引發限塑政策執行的碎片化問題。

4 整體性治理路徑

基于當前治理困境，為解決塑料污染治理的碎片化難題，研究立足整體性治理理念，致力于政府內部機構和部門之間的功能協作，將政府的橫向部門結構與縱向層級結構有機地網絡化。研究試圖運用一個由“長”“寬”和“高”組成的三維立體的跨界治理模型，以適應治理的跨層級、跨部門、跨功能的現實要求[8]。

圖1 限塑新政治理策略——整體性治理圖

在此模型中，跨層級協調主要涵括從中央到地方或地方與地方之間不同層次的協同治理，合理劃分中央與地方在治理塑料污染中的責任，實現重心下移和權力下放；跨部門協調是指在塑料污染的治理當中，明確劃分各職能部門在限塑政策執行和監管過程中的主體責任，細化落實各部門執行責任分工；跨功能協調則是治理塑料污染所需整合的功能可以在公共部門內部，也可以是彼此重合或具有相關功能的部門之間，通過不同功能主體之間的戰略合作、技術合作、功能合作，實現跨功能協調格局的構建，推動治理主體由分散走向整合。跨層級機制、跨部門機制和跨功能機制三大維穩機制協同發力，自上而下與自下而上的縱向貫通以及多中心主體的橫向協作，能夠真正實現重心下移、縱向到底、橫向到邊的社會管理目標，搭建塑料污染整體性治理的“立方錐”，才能從根本上破除限塑政策的執行困境，實現以整體性治理彌合碎片化難題[8]。

4.1 優化政策設計，完善政策體系

塑料污染的治理是一個系統工程，絕非憑借“限塑令”一己之力完成。一方面，要重視“限塑令”所涉主體的利益訴求、權益保障、轉型升級等問題，合理協調不同層級、部門、主體之間的職責和權力關系，有效整合各個部門，有效減少或避免“碎片化”問題。另一方面，要加強頂層設計，結合地方本土的治理實踐，實現“自上而下”的精英決策和“自下而上”的民主決策珠聯璧合，實現不同政策體系之間的協調性和統一性。同時，建立健全相關配套的稅收與補貼政策、產業與技術扶持政策、保障政策等。

4.2 明確權責劃分，促進整體協同

整體性治理致力于政府內部機構和部門之間的功能協作，以適應治理的跨部門、跨主體的現實要求[9]。整體性治理要求整合不同部門的利益實現無縫隙治理。為彌合限塑政策執行“碎片化”，強化整體協同配合，擺在首位的是明確界定政府各職能部門在限塑政策執行過程中的權責。首先要優化部門行政結構，避免權責不清、多頭管理等問題，在政策中把具體分工落實到各個部門。在2008年“限塑令”中對政府各職能部門職責劃分不清晰導致在政策實施執行后出現行政真空領域，阻礙政策的有效執行。其次，優化治理結構，明確政府部門內各執行主體的具體任務，優化權力配置，避免推諉扯皮的現象。最后要推進各部門治理能力現代化，利用數據科技手段健全信息共享機制，構建高效透明的政府，打破部門信息不對通的“孤島化”[10]。

4.3 共商共建共治共享，建立全生命周期治理長效機制

在“限塑令”政策執行過程中，政府往往采用單一的行政管理模式，缺乏與生產商、銷售者、公民、回收者與社會組織等相關群體展開充分溝通及有效合作。為此，應充分整合政策執行中的“碎片化”問題，利用經濟社會的自利博弈，調動社會和市場的能動性，建立多方參與、共同治理的長效治理機制。

首先，實現垃圾減量化，需從生產端入手。政府應提供稅收優惠和財政補貼，扶持有資質的企業機構生產符合規定的塑料制品；并引導其加強與各大科研機構、高校的合作，實現“產學研”協同，替代目前市場上的不合規的劣質塑料袋。其次，銷售者作為塑料制品的提供者，對消費者往往具有一定的消費導向。應建立常態化的監督檢查機制，對各大零售場所開展定期和不定期專項檢查，建立完善系統的評價體系，定期評估政策落實和執行情況。再次，隨著國民收入的提高，“有償使用制度”發揮的邊際效用逐步下降。稅收基于國家政治權力出于環保目的強制無償收取，有利于把使用塑料袋與環保稅聯系起來，強化環保意識。限制消費者行為，不僅要靠收費與稅收雙管齊下，還要培養有環保意識、社會化程度高的公民。此外，政府要積極引導回收企業開展相應的塑料垃圾回收處置工作，對其給予一定的財政支持及稅收優惠，鼓勵其在社區開展相應的主題性宣傳教育講座，充分培養民眾的塑料垃圾回收處置意識。政府還應與回收者建立三方共治的的塑料回收體系，通過PPP模式不斷的優化塑料垃圾末端處置環節，提高塑料污染治理效力。最后，政府應賦予社會環保組織更多的權力和社會資源，動員社會組織主動參與“限塑令”的協同治理，改變社會組織在治理社會事務中的缺位狀態。

4.4 產學研三維協同，推進數字化治理

建立產學研“戰略—知識—組織”三維協同合作模式。促進以山東省塑料產業研究院、山東省塑料協會為代表的科研院所、塑料行業企業與高校三者之間的戰略協同、知識協同、組織協同的三維協同合作模式構建，推動優質科研資源的整合。同時，在政府部門系統化、整體性治理策略的開展下，產學研聯合體也可與社會組織形成戰略合作，促進科研、大數據信息技術協同發力，形成多方參與、協同共進的新業態新模式發展格局和整體性塑料污染治理局面的形成。

強化技術應用創新，推進數字化治理機制建設。依托物聯網、大數據平臺、信息管理公共平臺，對再生資源實施信息采集、數據分析、流向監測，優化網點布局，實現線上回收線下物流的融合，搭建科學高效的逆向回收物流體系[10]。山東省目前已成立大數據產業創新發展聯盟、5G產業聯盟和智慧桿塔產業聯盟，為塑料行業企業加強協作、促進產業轉型升級、實現大數據產業集群集聚發展奠定了良好基礎。

5 結語

研究從整體性視角出發，對限塑政策執行的“碎片化”問題進行分析，從治理制度、治理主體、治理功能、治理技術等維度探索出一條整體性治理路徑，試圖以整體性彌合碎片化。但由于限塑政策執行效果的影響因素復雜多元，所提出的政策建議缺乏實踐檢驗，仍需通過進一步的研究進行探討。

同時，本研究通過對限塑政策執行問題的深刻剖析，為新政的落實提供經驗借鑒和前景展望。限塑新政提出了系統性、協同性、有序性的塑料污染治理新視角，進一步明確了塑料全產業鏈相關主體的責任，必將有利于形成多元參與、社會共治、政府監督、行業組織、公眾共同參與的氛圍。但限塑新政尚處于出臺伊始，舊政的政策慣性還未完全消失，政策效果有待考察。唯有破除根深蒂固的“碎片化”執行困境，以整體性視角提升政策執行效能，創造出一套符合中國國情的治理方案，才能切實解決新時期我國的塑料污染治理問題，同時也為全球塑料污染治理提供中國經驗。