GIS系統(tǒng)在城市土地資源配置中的應(yīng)用

欽王成

【摘要】本文詳細(xì)介紹利用先進(jìn)的GIS實(shí)現(xiàn)城市土地資源精準(zhǔn)和精確配置，作者為執(zhí)業(yè)近二十年的國家注冊執(zhí)業(yè)房地產(chǎn)、土地資產(chǎn)評估師，在執(zhí)業(yè)中深感并指出我國在土地“招、拍、掛”中實(shí)行的“價高者得”的規(guī)則存在一定的問題。而美國等土地出讓方式較為成熟，方法值得借鑒，土地是以“招標(biāo)”為主，但不是以價格為主（價格為主最大后果是不能保證稀缺的土地實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，造成資源的重復(fù)投資浪費(fèi)）。作者指出中國的土地一級市場是壟斷的市場，而不是競爭市場，不符合“帕雷托最優(yōu)”準(zhǔn)則的前提條件，不適應(yīng)帕雷托法則。

【關(guān)鍵詞】GIS;地理信息系統(tǒng);城市土地資源配置

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.28.035

1、GIS詳解

地理信息系統(tǒng)又稱為GIS。GIS它是多個學(xué)科交叉的產(chǎn)物。GIS主要借助計(jì)算機(jī)技術(shù)、衛(wèi)星信號技術(shù)加之工程理論、信息等形成的信息系統(tǒng)，對有空間內(nèi)涵的地理數(shù)據(jù)進(jìn)行分析與管理，以便為地區(qū)和國家相關(guān)部門進(jìn)行土地規(guī)劃、地理研究，以及地籍管理提供屬性數(shù)據(jù)和圖形數(shù)據(jù)，特別是圖形數(shù)據(jù)更為直觀。

2、土地資源配置的綜合目標(biāo)

土地配置要解決處于一定地域范圍內(nèi)的有限數(shù)量的土地對不同的利益主體如何持續(xù)使用（這里的重點(diǎn)是持續(xù)、持續(xù)使用）的問題。土地資源優(yōu)化配置的目標(biāo)，是追求土地利用的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益的綜合目標(biāo)，這種綜合不是幾種目標(biāo)簡單均衡或者同時獲得幾種目標(biāo)的最大化，而是通過一種主導(dǎo)目標(biāo)（導(dǎo)向收目標(biāo)或稱領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)），輔之以城市土地資源配置目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)各目標(biāo)間的均衡。

由于GIS依賴于計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，屬于一門新興的技術(shù)。然而，當(dāng)前計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展的速度非常快，在此基礎(chǔ)上要求GIS與時俱進(jìn)，不斷更新。另一方面，當(dāng)前很多專家致力于GIS的研究，新的理論、成果層出不窮，有力地促進(jìn)了該技術(shù)的深化與發(fā)展。以上兩點(diǎn)說明GIS內(nèi)容必須緊跟時代的步伐，在更新內(nèi)容的基礎(chǔ)上注入新鮮血液。與GIS在汽車導(dǎo)航、農(nóng)業(yè)等行業(yè)中的應(yīng)用，將GIS運(yùn)用于土地資源管理中，則要求具有更高的精度。比如在進(jìn)行地籍管理工作中，經(jīng)常因?yàn)檫吔绲臋?quán)屬發(fā)生法律糾紛，如果稍微出現(xiàn)差錯，就會給當(dāng)事人帶來很大的損失。因此，在處理土地?cái)?shù)據(jù)、圖形的過程中，必須邊界精準(zhǔn)、測量精確、嚴(yán)格控制誤差。

土地資源配置的過程，是一個對既定目標(biāo)不斷進(jìn)行休整，對影響土地利用發(fā)展的各種因素和不同利益進(jìn)行逐步協(xié)調(diào)的過程（這個過程很艱難）。城市土地作為人們進(jìn)行生產(chǎn)和生活及休閑活動的重要載體，圍繞著土地資源的配置問題，必須考慮到各方參與主體的利益。土地優(yōu)化配置目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，取決于各方利益參與主體的力量強(qiáng)弱和博弈。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府、企業(yè)和公眾是主要的三大參與主體。由于各個行為主體在市場中的地位和作用不盡相同，其所追求的目標(biāo)也是有所差別的。公眾注重生活的適宜性，企業(yè)追求土地利用財(cái)務(wù)效用最大化，政府更在乎土地持續(xù)利用，即公眾關(guān)注生態(tài)效益和環(huán)境效益，企業(yè)關(guān)心經(jīng)濟(jì)效益，而政府希望同時獲得社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益。但無論如何，政府、企業(yè)和公眾的利益又都必須考慮到土地可持續(xù)利用的目標(biāo)，這是由于土地的不可再生性和使用在時間上是延續(xù)的，當(dāng)代人們對土地的使用不應(yīng)影響下一代對土地資源的利用。土地?cái)?shù)據(jù)處理需要很強(qiáng)的技術(shù)，因此對GIS設(shè)備的要求非常高，包括計(jì)算機(jī)硬件設(shè)備、軟件設(shè)備等。但是政府基層部門的設(shè)備相比，設(shè)備很不充足，而且比較陳舊、落后。實(shí)施設(shè)備的更新?lián)Q代，需要昂貴的資金，然而很多政府基層部門面臨經(jīng)費(fèi)匱乏的問題，因此必須完善條件。近年來，國家對土地資源的重視度越來越高，不斷擴(kuò)大了對GIS技術(shù)研究的力度，在此基礎(chǔ)上，促進(jìn)了新技術(shù)、新方法的研究與應(yīng)用。土地資源非常稀缺，必須加強(qiáng)管理。國土部門在土地規(guī)劃、研究的過程中，需要利用GIS技術(shù)進(jìn)行數(shù)據(jù)的管理與分析，所以必須提高GIS應(yīng)用的質(zhì)量，在地籍管理工作中，經(jīng)常因?yàn)檫吔绲臋?quán)屬發(fā)生法律糾紛，如果稍微出現(xiàn)差錯，就會給當(dāng)事人帶來很大的損失。

在衡量資源配置時通常用于檢驗(yàn)經(jīng)濟(jì)總體運(yùn)行效率與社會福利大小的“帕雷托最優(yōu)”準(zhǔn)則在土地優(yōu)化配置中使用較為困難。“帕雷托最優(yōu)”準(zhǔn)則是指資源的配置已經(jīng)達(dá)到這樣一種境地，無論作何改變都不可能同時使一部分人受益而其余的人不受損，也就是說當(dāng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行已達(dá)到高效率時，一部分人進(jìn)一步改善處境必須以另一些人處境惡化為代價。在中國現(xiàn)有的國情下，城市土地屬于國家所有，土地一級市場是壟斷的市場，而不是完全競爭市場，不符合“帕雷托最優(yōu)”準(zhǔn)則的前提條件。

3、政府要實(shí)現(xiàn)的具體目標(biāo)

在我國，由于城市土地屬于國家所有，政府不僅代表國家扮演土地所有者的身份，而且作為社會管理者要充分體現(xiàn)公眾的整體利益。在這種背景下，政府成為主導(dǎo)土地資源配置的關(guān)鍵力量。考察土地資源的配置目標(biāo)，也主要分析政府的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，所以本文的分析主要從政府方面進(jìn)行分析。從政府的角度，要實(shí)現(xiàn)土地資源配置的具體目標(biāo)和任務(wù)是：（1）確保政府對土地使用權(quán)初級流轉(zhuǎn)的壟斷，即保證政府在土地一級市場的壟斷地位，防止國有土地資產(chǎn)流失，使國家對城市土地的所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得到實(shí)現(xiàn);（2）實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化組合和高效配置，提高土地生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的有機(jī)統(tǒng)一，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展;（3）維護(hù)市場交易秩序，保護(hù)各市場主體的合法權(quán)益，保證土地一級市場的有序進(jìn)行;（4）建立和完善地價形成機(jī)制一級監(jiān)督機(jī)制，保持地價的基本穩(wěn)定。城市擴(kuò)張隨意性大，土地供應(yīng)計(jì)劃易于失控，不利于土地持續(xù)利用目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

理想的土地供應(yīng)計(jì)劃由規(guī)劃編制、土地儲備、土地開發(fā)、土地出讓一級國土資金平衡計(jì)劃五部分組成。合理的城市土地供應(yīng)計(jì)劃應(yīng)以規(guī)劃為依據(jù)，以供給引導(dǎo)需求，通過市場來實(shí)現(xiàn)規(guī)劃。而規(guī)劃的編制要保證各種不同性質(zhì)用地合理的比例關(guān)系，促進(jìn)城市理想空間形態(tài)布局的形成。

長期以來，在土地資源管理方面，國家還是過于強(qiáng)調(diào)土地資源對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的供應(yīng)角色，而忽略了土地資源的調(diào)節(jié)作用。這種以服務(wù)經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)的管理模式直接造成的后果是導(dǎo)致根據(jù)需求供應(yīng)土地的土地供應(yīng)機(jī)制。一方面，由于目前在制度上沒有將政府批準(zhǔn)土地出讓的權(quán)力和保證土地資產(chǎn)保值增值的責(zé)任相聯(lián)系，以地生財(cái)，過量土地批租現(xiàn)象容易發(fā)生，這在土地收購儲備制度建設(shè)不完善的地區(qū)體現(xiàn)得尤為突出。另一方面，隨著城市化進(jìn)程加快，以及人的欲望是無窮盡的，人們對土地的需求量是無限的，即土地的需求彈性趨于無窮大。在此情況下，根據(jù)需求供應(yīng)土地會導(dǎo)致嚴(yán)重的后果，土地出讓規(guī)模和城市規(guī)模會極度擴(kuò)張。土地價格上漲過快，社會成本增加，不利于“公平”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

土地資源配置要實(shí)現(xiàn)綜合目標(biāo)，要體現(xiàn)“效率”與“公平”兼顧的原則。一方面，要盡可能的體現(xiàn)資源的價值。另一方面，土地作為公共資源，土地價格必須充分考慮居民的收入水平對高地價的承受能力。分析背后的原因，土地 “招、拍、掛”的影響不容忽視。以2004年8月31日為分水嶺，國家對所有的土地實(shí)行“招、拍、掛”。不可否認(rèn)，土地“招、拍、掛”是土地要素市場的必然選擇，較之于土地出讓這種準(zhǔn)市場配置方式，更為有利，提高了效率和透明度，可以避免尋租現(xiàn)象的發(fā)生。但是，我們也應(yīng)該看到，目前國內(nèi)在土地“招、拍、掛”中實(shí)行的“價高者得”的規(guī)則存在一定的問題。而在美國等土地出讓方式較為成熟的發(fā)達(dá)國家，土地是以“招標(biāo)”為主，但不是以價格為主。因?yàn)橐詢r格為主導(dǎo)，固然可以讓政府獲得高額增值收益，但土地價格高漲，房地產(chǎn)開發(fā)商支付的高額土地價款會理所當(dāng)然的轉(zhuǎn)嫁到房價中去，成為購房者的沉重負(fù)擔(dān)政府對土地資源及其相關(guān)信息的披露不力，影響土地資源優(yōu)化配置 。在中國新生的房地產(chǎn)市場上，信息是一種公共品。鑒于市場的復(fù)雜性，信息不對稱現(xiàn)象非常明顯，土地規(guī)劃、供應(yīng)量、閑置土地存量等直接影響土地價格的一般性指標(biāo)并不為公眾所知。雖然我國已經(jīng)初步建立了房地產(chǎn)信息系統(tǒng)，但數(shù)據(jù)整合的力度不夠，相關(guān)網(wǎng)絡(luò)信息的更新速度較慢，無法及時提供有效的信息，對土地資源的優(yōu)化配置產(chǎn)生了不利的影響。對此，作為在土地市場上完全處于壟斷地位的政府難辭其咎。因?yàn)檎鳛閺?qiáng)勢主體，不僅有責(zé)任也有義務(wù)利用自身的信息優(yōu)勢，建立涵蓋土地規(guī)劃、供應(yīng)量等一級市場信息以及房地產(chǎn)投資、樓盤銷售、房屋空置率、房價變動等信息的披露機(jī)制，為公眾決策提供一致、及時、真實(shí)可靠的信息，以利于公眾對地價和房價做出正確的判斷。總而言之，在現(xiàn)行體制下，由于土地產(chǎn)生的資產(chǎn)性收益和大部分稅費(fèi)基本上都?xì)w地方政府所有，造成了地方政府高度依賴土地收益。這種內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，也成為在屢次房地產(chǎn)宏觀調(diào)控中，中央政府的調(diào)控意圖不被地方政府徹底執(zhí)行，調(diào)控的目標(biāo)出現(xiàn)偏差的深層次原因。堅(jiān)持市場調(diào)節(jié)和政府調(diào)控相結(jié)合，推動地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。

固然市場機(jī)制是一種著眼于提高經(jīng)濟(jì)效率的機(jī)制，市場機(jī)制的充分發(fā)揮可以是既有的土地生產(chǎn)出用貨幣衡量的最大化凈產(chǎn)出，但很可能由此導(dǎo)致社會成本的增加，這些社會成本是很難以用貨幣衡量的，而這種成本通常由社會中的中低收入階層來承擔(dān)。但是，土地資源不具備完全競爭市場的條件，這主要體現(xiàn)在以下四個方面：第一，土地自然供給的有限性，使得不可能完全根據(jù)市場需求無限制的擴(kuò)大供應(yīng)量;第二，土地所有權(quán)具有排他性，不能隨意進(jìn)入或者退出這個 行業(yè);第三，土地的不可移動性，即土地具有異質(zhì)性特征;第四，土地具有公共財(cái)產(chǎn)的屬性，政府必然會對土地市場進(jìn)行干預(yù)。以上特點(diǎn)決定了在土地一級市場，不能完全進(jìn)行市場調(diào)節(jié)，必然要市場調(diào)節(jié)與政府調(diào)控兩種手段結(jié)合起來。

國家通過對市場的各種經(jīng)濟(jì)參數(shù)的調(diào)解，運(yùn)用基準(zhǔn)地價和標(biāo)定地價體系，財(cái)政政策、貨幣政策和宏觀產(chǎn)業(yè)政策以及法律制度等方面的措施發(fā)揮宏觀調(diào)控與管理的功能，向城市地產(chǎn)市場輸入能夠影響城市地價的各種經(jīng)濟(jì)變量，由這些經(jīng)濟(jì)變量去影響用地者的價格行為，從而使城市地價的運(yùn)行遵循國家的宏觀調(diào)控取向，以保證對土地資源合理和高效利用目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。我國當(dāng)前主要提高政府間接調(diào)控能力，如完善立法，制定科學(xué)合理的土地供應(yīng)計(jì)劃、財(cái)政政策、貨幣政策和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，同時也要處理好土地資產(chǎn)經(jīng)營公司與政府的關(guān)系，避免責(zé)權(quán)不分。調(diào)整“價高者得”的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)

土地資源是有限的，從一定時期來看，土地的供給通常是小于需求的。地方政府是唯一的土地供應(yīng)者，土地“招、拍、掛”成為開發(fā)商取得土地的唯一途徑的背景，“價高者得”標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，事實(shí)上使得土地價格隨供求關(guān)系而得到自我調(diào)節(jié)的目標(biāo)不可能實(shí)現(xiàn)。針對這一點(diǎn)，根據(jù)不同的地塊實(shí)行分類實(shí)施的政策，同時調(diào)整“ 價高者得”的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行差別評標(biāo)的方法，進(jìn)一步完善我國土地“招、拍、掛” 相關(guān)的配套政策法規(guī)。在確定競標(biāo)人時，改變價格成為土地競爭中唯一的決定因素的格局。價格應(yīng)作為中標(biāo)條件之一，同時還需要充分考慮多方因素，如開發(fā)單位的實(shí)力，履行誠信的能力，整體規(guī)劃方案的科學(xué)性與可操作。當(dāng)然，這種評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的確定必須是統(tǒng)一、科學(xué)、具有現(xiàn)實(shí)的可實(shí)施性。

結(jié)語：

實(shí)行差別評標(biāo)的方法，進(jìn)一步完善我國土地“招、拍、掛” 相關(guān)的配套政策法規(guī)。在確定競標(biāo)人時，改變價格成為土地競爭中唯一的決定因素的格局。價格應(yīng)作為中標(biāo)條件之一，同時還需要充分考慮多方因素，如開發(fā)單位的實(shí)力，履行誠信的能力，整體規(guī)劃方案的科學(xué)性與可操作。當(dāng)然，這種評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的確定必須是統(tǒng)一、科學(xué)、具有現(xiàn)實(shí)的可實(shí)施性。

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