德國“區域公園”規劃策略對廣州老舊工業地區更新的啟示

【摘要】20世紀80年代末開始，德國通過“區域公園”戰略推動工業城市成功轉型。文章從以德國埃姆歇區域公園和萊茵-美茵區域公園為例，從規劃策略、運作方式、資金來源等方面，探索其經驗路徑，為存量發展背景下的廣州老舊工業地區走向內涵式、集約型、綠色化高質量發展之路，提供了重要借鑒。

【關鍵詞】德國;區域公園;老舊工業地區;城市更新;廣州

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.28.032

2016年，中共中央國務院提出“嚴控增量、盤活存量、優化結構”的城市存量發展思路。①2020年，國家發改委、工業和信息化部、國務院國資委、國家文物局、國家開發銀行聯合印發《推動老工業城市工業遺產保護利用實施方案》以探索老工業城市轉型發展新路徑。廣州作為中國近現代城市建設和工業發展的先鋒城市，廣東省“三舊”改造先行試點，近年來不斷探索老舊工業地區更新的實施路徑。

在過去的30年，曾作為世界重要工業基地的德國通過建設“區域公園”，解決工業城市轉型問題，探索出工業遺產保護利用融入城市復興的內涵式綠色發展之路。

1、德國“區域公園”的概念

在德國，“區域公園”不同于通常意義上的“公園”。它是提升都市區競爭力的“軟區位因子”的區域管治工具[1]，也是優化區域景觀和開放空間、滿足公共利益、促進可持續發展的重要戰略手段之一（李瀟，2014）。1990年，施特賴特（Streit Manfred E）在《高密度區域的轉型》首次提出建立“區域公園”來應對萊茵-美茵地區的發展矛盾[2]。20世紀90年代以來，區域公園的理念開始被公眾所熟悉，并逐漸成為德國空間規劃中發展區域綠色基礎設施建設的一個重要工具[3]（柴舟躍 等，2016），德國多數區域公園是在一個大區域范圍內，形成空間認同感并承載了對該地區歷史文化的敘事功能[3，4]（Wolschke-Bulmahn J）。區域公園通過文化景觀的規劃，克服城市區域開放空間和自然景觀保護不足的問題[3，5]（Gailing，2005）。它既可以是聯系城市與鄉村的綠色開放空間廊道[3，6]（Thompson C W，2002），也可以是與城市內部主要由建筑物和自然景觀相互補足、互相構成的空間模式[7]（Kühn M.2003）。“區域公園”戰略也存在于德國既有的法定空間規劃體系之外，并由一系列具體的主題實施項目支撐而落地[1]（李瀟，2014）。其規劃建設是一個漫長的動態任務，需要建立跨部門、跨區域的多方協作[8]（王洪濤，2015），通過構筑“城市-區域”綜合體的統一的發展環境，實現跨區域的雙贏[8]（Paesler，2009）。

2、德國“區域公園”的實踐

2.1 埃姆歇區域公園

德國北威斯特法倫州的魯爾工業區曾是歐洲最大的煤炭和鋼鐵工業基地之一。工業繁榮使得魯爾區內杜伊斯堡、埃森、多特蒙德等多個市鎮興起。20世界70年代，隨著傳統工業的衰落，大批工廠關停倒閉，引發了區域性的環境衰敗和人口流失等問題。1989年，北威州政府以國際建筑展為契機，啟動了“IBA埃姆歇公園”（IBA Emscher Park）戰略計劃（以下簡稱“埃姆歇公園”），由此開始了一個長達30年的區域公園營造歷程。埃姆歇公園通過建立區域性政策框架，打造大尺度綠道體系，將區域中原本分散的城鎮、工業遺產耦合，解決當時魯爾工業區面臨的嚴重社會、經濟和環境問題。

埃姆歇公園計劃的實施并非通過法定規劃縱向到底，而是《埃姆舍爾景觀公園總體規劃2010》（2005）②、《未來大會LP（2010）與"生產公園"備忘錄》③、《埃姆舍爾景觀公園2020年目標剛綱要（2014年）》④等一系列非法定規劃文件搭建宏觀的目標和框架，分別從總體區域和在地市鎮兩個層面，提出包括“埃姆歇景觀公園”、“埃姆歇河流生態修復”、“萊茵河-黑爾訥運河探險空間”、“作為國家資源的工業遺產再利用”、“在公園中工作”、“新形式的住宅和住房政策”在內的多個子項。

在區域層面，埃姆歇公園通過整體的河道、綠道的治理工程和工業遺產文化線路的建設，構建了區域性的文化景觀廊道體系。埃姆歇河流域生態修復，不僅包括污水通道治理和動植物生態環境保護，還包括相鄰的居住社區和商業服務設施的提升。在埃姆歇景觀公園中，長達700km工業遺產線路（The Industrial Heritage Trail）串聯了25個工業遺產“錨點”、17個觀景點和13個主要定居點，現已成為歐洲工業遺產之路（ERIH）的一部分。在地層面，采取遺產展示、公共游憩、商業辦公等多種模式，以活化利用工業遺產推動老舊工業區轉型，借助德國各級政府較為靈活的項目決策自由裁量權，以項目為導向，逐步推動區域復興。由此誕生了包括北杜伊斯堡公園、埃森關稅同盟煤礦藝術中心、霍蘭德生態辦公園區等經典案例。

埃姆歇公園搭建了跨區域、協作式的組織框架。該計劃由北威州和杜伊斯堡、奧伯豪森、博特羅普等20個城市、雷克林豪森和翁納2個郡縣、明斯特、杜塞爾多夫、阿恩斯伯格3個區、基礎設施提供者、私人開發公司以及社會團體共同參與。州政府成立專門機構——1989年由埃姆歇公司擔任組織協調、項目運作和管理，1999年由魯爾項目公司在前基礎上創造更好的項目運作平臺，2004年由魯爾區域協會（RVR）和“埃姆歇合作社”聯合負責后續的發展維護和協調區域內眾多的利益相關者參與項目的競標。

公園的建設資金主要來源是公共預算。得益于國際建筑展，在起步階段，公園許多建設項目的資金源于國際投資計劃。在第一個十年建設期間，德國聯邦政府和歐盟提供了60%的資金，私人投資與州政府項目資助占40%[1]。埃姆歇景觀公園項目中，北威州政府承擔了不低于80%的建設資金。歐盟、區域政府、區域城鎮籌資分擔項目建設維護費用。

經過30多年實踐，埃姆歇區域公園的規劃范圍由最初的320平方公里擴大到450多平方公里，成功整合了17個縣市的綠道，現已實施景觀項目多達460個。

2.2 萊茵-美茵區域公園

萊茵-美茵區域位于德國中西部，其北起吉森，南至貝格施塔特，西抵美因茨-賓根縣，東達阿沙芬堡，跨越法蘭克福、威斯巴登、達姆施塔特等多個都市。早期大型基礎設施建設造成了區域土地粗放使用、開放空間被切割蠶食。20世紀60年代，當地法定區域規劃提出保護區域開放空間。但由于法定規劃內容過于抽象，加上缺乏項目支撐，實施效果未如理想。直到20世紀90年代，法蘭克福-萊茵-美茵區域規劃協會開始實施萊茵-美茵“區域公園”戰略，通過打造連續的、富有吸引力的區域綠色廊道，聯系失落的開放空間，提升整體環境品質。

萊茵-美茵區域公園以萊茵河濱綠道為主要骨架，從"區域公園的心臟"法蘭克福Gürtel向西延伸至萊茵高的呂德斯海姆，圍繞法蘭克福近郊山體形成內部環形綠化帶。在法蘭克福城市外圍，形成了長約200公里、途經35個市鎮和郡縣的環狀林蔭慢行綠道。內外綠色環線之間，通過多條綠道連接如歐寶賽馬場、埃施伯恩植物園等歷史文化遺跡、特色鄉村和生態公園。

公園采用專門的非政府機構組織管理，萊茵-美茵區域公園總有限公司負責整個區域公園的建設管理，旗下建立的5個子公司專門負責與涉事政府和區域協會進行溝通協調。區域公園在整體規劃構想框架下，各類項目的建設內容交由區域政府、協會等各層面主體申報和實施，使項目執行主體從被動接受轉變為主動參與。

區域公園的資金渠道主要分為公共財政、補助資金、社會捐助。其中，公共財政投入由聯邦州政府、城鎮社區、區域聯盟共同負擔，占區域公園實施經費的絕大部分。黑森州政府每年為區域公園有限公司注資15萬歐元，參與在內的12個縣市、區域聯盟組織則分別注資7.5萬歐元。補助資金主要源于德國聯邦政府的《聯邦自然保護法》和各州適用的《生態補償條例》明確的生態補助、歐盟開放空間建設基金以及聯邦自行車協會的車道建設補助。社會捐助則包括法蘭克福航空公司等區域企業捐助和社會個人捐助。區域公園總有限公司負責吸納資金監管和統籌配置，各項目資金分配方式通過簽訂合同確定。

自萊茵—美茵區域公園成立20多年以來，年均投入240萬歐元[3]。迄今為止，已建立了約550公里的區域公園路線，有300多個有吸引力的游覽目的地。

3、德國區域公園戰略對廣州的啟示

打破行政邊界局限區域化的規劃策略、以項目為主導的靈活空間管理手段、多方參與運作機制和多元的資金渠道，是促進德國區域公園不斷發展的重要因素。

自2016年起，廣州已累計摸查出科拜船塢、協同和機械廠等200余處具有保護價值的工業遺產建筑，廣州鋼鐵廠、廣州造紙廠等40余片歷史工業地段。這些工業遺產散布在既有的35公路閑置的鐵路和163公里珠江兩岸沿線。[13]廣州可借鑒德國區域公園戰略的規劃策略、組織方式、機構建設、資金渠道等方面的經驗，探索適用于本土的老舊工業地區更新改造的管理模式和實施路徑。

3.1 彈性的規劃策略

目前，在廣州，“工業遺產”尚未成為法定概念，可參照德國通過非法定的專項行動計劃，以項目為抓手，從區域層面和在地層面提出老舊工業地區的轉型策略。區域層面依托珠江、廢棄鐵路構建骨架性的工業遺產市域廊道;在地方層面通過工業歷史地段和工業遺產的改在利用，漸進式地推動城市更新。

3.2 靈活的組織方式

德國區域公園根據具體要素劃定邊界，跨行政轄區的情況十分常見。在“放管服”的政治環境下，廣州同樣可采用跨區域聯盟的組織方式，通過市級統籌、市區聯動，由市級確定綱領的保護更新目標和原則，并負責組織區域層面項目實施監督;具體項目策劃申報和實施管理交由下一級行政主體執行。組織主體與實施主體通過協商簽訂協議，確定具體事權范圍、建設投入和收益比例，打破了僵化被動的規劃實施局限，最大限度調動項目實施主體的自主性。亦可運用建設—經營—轉讓模式（BOT）或公私合作模式（PPP），對有更新需求的工業歷史地段進行有條件出讓和獎勵補助，充分調動社會企業等利益相關者的積極性。

3.3 專門機構建設

在機構建設方面，可借鑒德國配合項目成立獨立的有限公司、基金會、聯盟協會等非法定機構作為行政管理的有力補充，充分發揮其在處理跨行政區的工業遺產歷史地段更新過程中，協調溝通、實施管理、資金監管的公正性和機動性。

3.4 多渠道的資金來源

在更新起步期，依托公共財政投資為基本框架的搭建提供必要的資金保障。各個項目可根據活化利用對象的保護級別申請文物修繕補助、歷史建筑活化利用補助等。此外，也可通過稅費減免等方式，鼓勵企業、社團、公眾等社會捐助。

注釋：

①來源：《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》

②der Masterplan Emscher Landschaftspark 2010 （2005）

③der Zukunftskongress ELP （2010） mit der Denkschrift “Produktiver Park”

④die Leitlinien ?Position 2020+ Emscher Landschaftspark （2014）

參考文獻：

[1]李瀟.德國“區域公園”戰略實踐及其啟示——一種彈性區域管治工具[J].規劃師，2014，30（05）：120-126.

[2]Streit Manfred E. Haasis Verdichtungsregionen im Umbruch： Erfahrungen und Perspektiven stadtregionaler Politik[M].Nomos-Verl.-Ges：Baden-Baden，1990.

[3]柴舟躍，謝曉萍，尤利安·韋克爾.德國城市群內區域公園規劃管理手段研究——以萊茵美茵區域公園為例[J].國際城市規劃，2016，31（02）：110-115.

[4]Wolschke-Bulmahn J，ed.Places of Commemoration. Search for Identity and Landscape Design. Washington： Dumbarton Oaks Trustees for Harvard University， 2001.

[5]Ludger Gailing.Regionalparks-Grundlagen und Instrumente der Freiraumpolitik in Verdichtungsru-men[R].Dortmunder Beitrgezur Raumplanung，2005.

[6]Thompson C W. Urban Open Space in the 21st Century[J].Landscape and Urban Planning， 2002，60（2）：59-72.

[7]Kühn M.Greenbelt and Greenheart， Separating and Integrating Landscape in European City Regions[J].Landscape and Urban Planning，2003，64：19-27.

[8]王洪濤.德國區域公園建設的實踐與理論體系[J].城鄉建設，2015（06）：87-89.

[9]丁凡，劉鵬.基于“區域公園”策略的工業遺產再生研究——以德國魯爾區埃姆歇公園為例[J].建筑與文化，2020（12）：102-103.

[10]李瀟.德國魯爾區“多中心的結構緊湊”空間發展思路及啟示[J].城市發展研究，2015，22（06）：59-64.

[11]魏霖霖，約格·戴特瑪.積跬步以至千里——德國法蘭克福城市綠帶發展史與“慢營建”實踐[J/OL].國際城市規劃：1-14[2021-04-21].

[12]THE BIRTH OF A REGIONAL PARK SYSTEM[J].Landscape Architecture，1963，53（3）.

[13]廣州市城市規劃勘測設計研究院.廣州市工業遺產價值評價和活化利用指引[Z].2019.

作者簡介：

龍曉（1991—），女，漢，廣東廣州，助理工程師，工學碩士，單位：廣州市城市規劃勘測設計研究院，研究方向：歷史文化保護。