土地儲備專項債券暫停發行對土地儲備工作的影響

【摘要】自2017年土地儲備專項債券開始發行以來，各地政府紛紛調整土地儲備融資方式，土地儲備工作快速展開，地區經濟在土地政策的帶動下快速發展。但隨著各地房價的上漲，其他經濟實體開始受到影響，國家為規范市場秩序，開始調整土地的相關政策，2019年下半年國務院開始叫停地方土地儲備專項債券的發行。土地儲備專項債券作為2017年以來地方土地儲備融資的主要方式，暫停發放勢必會對土地儲備工作產生多方面影響。本文通過對土地儲備、土地儲備專項債券的介紹，分析土地儲備專項債券對地方土地儲備工作的影響，并探索當前情況下地方土地儲備工作的方向。

【關鍵詞】土地儲備專項債券;暫停發行;土地儲備

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.28.020

在國家宏觀經濟格局得到調整、貨幣供應政策發生變化、社會投資結構升級轉型的過程中，進一步規范了地方政府債務管理工作，以銀行等金融機構為代表的土地儲備融資模式已無法適應新時期的發展。為了更好的規避地方債務風險，進一步解決土地儲備工作中出現的資金問題，我國于2017年5月在財政部、原國土資源部的帶領下首次提出并發行了土地儲備專項債券。

1、土地儲備專項債券概述

1.1土地儲備

“土地儲備”的相關概念源自國外，主要指政府率先將公共用地初步開發、儲存，再通過地產企業出售盈利，補貼政府財政收入。“土地儲備制度”最早于1896年出現在荷蘭，之后推廣到歐洲等國，在20世紀90年代輾轉傳至我國大陸地區。在2007年的《土地儲備管理辦法》制定發布之前，我國對“土地儲備”并沒有一個相對統一的界定。之后2017年國家發布并實施新的《土地儲備管理辦法》，重新對地城市土地儲存管理的內容進行修訂，并在文件中指出，“土地儲備是指縣級（含）以上國土資源主管部門為調控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開發、儲存以備供應的行為。”綜合來講，地方政府進行土地儲備的主要目標是規范土地資源的開發，合理規劃化城市建設。

1.2土地儲備專項債券

土地儲備專項債券是指專為土地儲備而發行債券，是由地方政府為地區土地儲備而發行的專項債券的一種。根據2017年印發的《土地儲備專項債券試行管理辦法》，土地儲備專項債券本身遵循債券市場的一般規律，同時也具有一定的特殊性。土地儲備專項債券作為專為土地儲備而發行的專項債券品種，既是服從政府基金管理的政府債，同時也是以國有土地收益或項目對應出讓收入作為償還來源的專項債。自2017年試行辦法印發以來，全國各地開始陸續開展土地儲備專項債發行工作，并逐漸成為地方土地儲備進行融資的主要方式。土地儲備專項債券與債券市場的一般規律切實相符，同時有一定的特殊性，是一種專門針對土地儲備而發行的轉型債券，也是實行政府性基金預算管理的政府債，是以土地儲備工作對應，并通過出讓收入和國有土地收益基金收入轉型用于償還債務本息的特殊債。自土地儲備專項債券印發依賴，其逐漸對我國土地儲備融資模式產生了巨大影響，這就意味著在發行土地儲備專項債券的背景下，促使我國土地儲備制度發生了重大變化。

1.3土地儲備專項債券變革概況

在土地儲備專項債券發行成為常態之前，地方土地儲備的融資方式以銀行借貸為主，地方政府通過土地抵押的方式從銀行貸款，然后將獲得的資金用于土地儲備工作。由于貸款有地方財政擔保，導致地方財政債務規模迅速增長，引發一系列債務風險。到2016年初國家下發文件，明令禁止銀行等金融機構舉借貸款。

之后經過大范圍調研論證，2017年5月國家出臺了土地儲備專項債券的試行管理辦法，進一步規范土地儲備融資方式。現行的試行管理辦法對土地儲備轉型債券的預算編制與執行、額度管理、決算與監督等工作都進行了明確界定，對發行流程、還款來源與還本付息規則和時效等都進行了規范。

2、發行土地儲備專項債券的意義及其對土地儲備的影響

2.1發行土地儲備專項債券的意義

2.1.1規范地方土地儲備融資行為，促進地方經濟平穩發展

土地儲備專項債券自推出以來就迅速成為地方政府進行土地儲備融資的主要方式，作為一種政府債券，其與銀行貸款存在明顯差異。土地儲備專項債券是以土地儲備工作的實際需求為中心，通過“開前門堵后門”的方式為土地儲備機構進行的融資，債券的發行、管理與使用更具針對性，同時發行債券的地方政府只需要在規定期限內還本付息即可。作為地方政府進行土地儲備融資的一個重要選項，土地儲備專項債券為地方政府提供了自主性與可控性更強的資金來源，促進了地方政府土地儲備工作和融資行為的規范性，也有助于當地經濟的健康發展。

2.1.2實現地方債務的科學管控

提升地方GDP一直是地方政府的工作重點，房地產行業的發展將地方政府的目光吸引到土地資源的開發和利用上來，于是地方政府紛紛通過融資平臺實施土地開發整理，通過出讓土地增加地方財政收入。但同時各種政府隱性債務也水漲船高，各地方債務大量積累，造成巨大的還債壓力和金融風險。土地儲備專項債券作為一項更具可控性和自主性的融資方式，能夠有效降低地方政府因土地儲備而導致的債務風險，同時也有助于地方政府轉變融資理念。

2.1.3推動地方土地儲備工作的合理合法開展

土地儲備專項債券出現之前，地方政府為了縮減融資流程，降低融資風險，往往會繞過土地儲備機構向融資平臺進行舉債，低價獲取土地，然后再通過土地開發擴大資金收益。首先這種融資方式屬于違規舉債，會使地方財政承擔更大的債務風險;其次擴大收益空間還可能會滋生腐敗問題。土地儲備專項債券以當地的土地儲備需求為中心，制定融資規模，其發行過程、規則、期限等都受到國家和相關部門的嚴格監管與限制，能夠有效遏制挪用土地儲備資金的問題，避免地方土地儲備工作中更多違法違規行為的發生。

2.2發行土地儲備專項債券對土地儲備的影響

2.2.1轉變融資模式，降低債務風險

我國在發行土地儲備專項債券之前，地方政府在籌集土地儲備資金的過程中，主要通過抵押貸款的方式實現，在這樣的情況下使得我國土地儲備規模不斷擴大，推動了城市化進程發展，起到了保障地方經濟的作用。地方GDP增長對土地資源需求存在一定客觀規律，地方政府利用地方財政提升GDP的方式，可能導致地方土地儲備超規模和過度開發城市等情況出現，甚至可能出現土地出讓收入難、新債償舊賬等問題。土地儲備轉型債券充分利用了市場機制，實現了儲備土地資產價值顯化，以項目對應資金使用、收入保障債務還款、各級政府統籌監管的方式，讓地方政府在土地融資的過程中變得更加謹慎，融資模式也變得越來越規范。同時在市場機制的監督下，土地儲備融資變得更加透明，有效降低了地方政府債務風險。

2.2.2細化工作職責，強化資產管理

土地儲備轉型債券的發行是一項系統性的工程，涉及到政府、儲備、國土、財政等多個部門的協同合作，在部門職權清晰的情況下，為各部門有效利用土地儲備專項債券夯實了基礎。在這個過程中，土地儲備機構需要提前做好發現土地儲備專項債券的準備工作，其中包括提供相關材料、預算資金需求等，需要保證債券發行過程中資料齊備、數據準確。同時還需要強化對土地資產的管理，加強對土地資產價值的評估，進而實現土地資產增值保值，促進債券資金使用效益提升。在發現土地儲備專項債券的過程中，各部門還需要加強內外部協調，土地儲備機構需要積極取得與各部門的聯系，確保土地儲備工作順利進行。

3、停發土地儲備專項債券的影響

3.1導致地方土地儲備融資模式的轉變

在2017年試行管理辦法出臺之前，地方政府通過將土地進行抵押從銀行等金融機構處借貸，募集資金，用于土地儲備工作。土地儲備專項債券出現后，迅速成為各級地方政府為土地儲備募集資金的主要融資方式。停發債券，勢必會導致地方政府重新尋找融資途徑，并根據融資平臺、融資方式、融資對象等轉變融資模式。

3.2促進土地資源的有序開發

我國經濟仍處于中高速增長階段，產業結構逐漸由高速增長向高質發展轉變，正值經濟轉型的關鍵時期，土地儲備工作也面臨諸多不確定性，近年來我國房地產行業快速發展，經營性用地開發逐年增多，擠占了基礎設施、公益性項目的空間。隨著國家各項相關政策的出臺，這一問題已經得到一定遏制，土地儲備專項債券的停發也是在這一大背景下進行的。暫停發行土地儲備專項債券，能夠促進地方政府及時調整土地儲備收益分配結構，規范土地市場，促進土地資源的有序開發。

3.3規范地方土地儲備管理工作

土地儲備專項債券的發行需要在前一年9月向省級財政部門申報，從申報到審批、發行，要經過半年以上的時間。往往是土地儲備工作已經啟動，資金尚未到位，造成地方財政資金缺口，或者在債券下達之前土地出讓已經完成，形成資金沉淀。同時土地儲備專項債券是經由各級政府、土地儲備機構間不同部門的協調合作完成的系統性工程，各部門間溝通不暢經常導致相關工作進展緩慢，土地儲備工作效率低下。暫停發行土地儲備專項債券能夠使地方政府重新審視土地儲備工作，對先前出現的各類問題及時進行整改，同時明確各單位工作職責，規范土地儲備管理的各項工作。

4、土地儲備專項債券暫停發行后的土地儲備工作建議

4.1科學規劃，實現資金渠道與收儲資金需求的匹配

暫停發行土地儲備專項債券，土地儲備工作依舊要嚴格落實，地方政府應科學規劃財政資金，同時拓展新的融資渠道，以縮減地方財政資金缺口，確保收儲資金的供需平衡。根據城市用地性質，創新融資方式與融資渠道：通過城市更新配套政策，拓展融資模式;探索引導社會資本參與土地儲備工作，通過與土地儲備機構聯合開發，取得合理回報。

4.2科學推動土地儲備管理工作

加強土地儲備管理，主要包括強化計劃管理、協調管理、資產管理三個方面。計劃管理指通過科學編制土地儲備計劃，綜合考量土地市場與地方城市建設等情況，對土地儲備規模進行預估;協調管理主要指加強地方政府與土地儲備機構，及其下設單位間的協調合作;資產管理是指通過科學規劃地方財政、創新融資方式，保障土地儲備工作的資金供應。地方政府通過研究當地經濟形勢與自身財政狀況，合理規劃土地儲備各項工作。

4.3完善修訂配套管理制度

土地儲備專項債券暫停發行，地方政府不僅應積極探索更多融資途徑，轉變融資模式，為在建的工程項目提供資金保障，而且要協調各部門工作，以保障當下階段土地儲備各項工作的順利執行。而新融資方式、工作流程和部門協同條件的形成，必然需要相應的管理制度和工作規范，地方政府需要根據當前工作環境，加快制定相應的配套制度，并根據具體的實施情況及時調整。

結語：

土地儲備專項債券在地方經濟發展過程中發揮了巨大的作用，但在實際實施過程中這種融資模式也暴露出諸多問題。近年來國家為規范各地房地產市場，規范地方土地儲備工作，逐步調整土地政策，國務院叫停專項債券發行，其目的依舊是推進土地儲備工作穩定進行。在土地儲備專項債券暫停發放的當下，如何穩步開展土地儲備工作，轉變融資途徑與財務管理工作，是當前地方政府與相關部門應積極探索的內容。本文主要從融資途徑、管理制度和具體工作等方面進行簡單分析，希望能為之后的研究者提供一些思考。

參考文獻：

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作者簡介：

韓冰（1984.8—），男，漢，山東省青島市，本科，研究方向：土地儲備及房地產融資。