中國(guó)公共衛(wèi)生治理道與術(shù)：以新冠肺炎疫情為背景

宋建波 荊家琪 張彥松

【摘要】現(xiàn)有制度環(huán)境下，我國(guó)公共衛(wèi)生治理以政府為主導(dǎo)，基層治理是政策有效落實(shí)的關(guān)鍵。在醫(yī)療產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新方面，我國(guó)國(guó)有企業(yè)承擔(dān)創(chuàng)新的主要角色，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力較多來源于政府支持，醫(yī)療產(chǎn)品創(chuàng)新更顯民族特色。新冠肺炎疫情為我國(guó)醫(yī)藥制造類企業(yè)帶來了龐大的世界市場(chǎng)，有利于提升我國(guó)國(guó)際地位與全球公共衛(wèi)生治理引領(lǐng)能力。然而，錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)與疫情的不確定性激蕩。我國(guó)公共衛(wèi)生治理創(chuàng)新仍面臨產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新層面和制度層面的挑戰(zhàn)。為了更好地完善中國(guó)公共衛(wèi)生治理體系，促進(jìn)醫(yī)療產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體，應(yīng)當(dāng)分類制定中小醫(yī)療企業(yè)創(chuàng)新激勵(lì)政策，合理權(quán)衡公共衛(wèi)生領(lǐng)域政府與市場(chǎng)的關(guān)系，群防群策凝聚群眾智慧，更深層次參與全球衛(wèi)生治理，化疫情不確定性為契機(jī)。

【關(guān)鍵詞】公共衛(wèi)生治理；醫(yī)療產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新；基層治理；制度邏輯

【中圖分類號(hào)】R197.1

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（簡(jiǎn)稱《建議》）指出，應(yīng)當(dāng)“建立穩(wěn)定的公共衛(wèi)生事業(yè)投入機(jī)制，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)……，強(qiáng)化基層公共衛(wèi)生體系”，還應(yīng)“推進(jìn)公共衛(wèi)生應(yīng)急保障重大項(xiàng)目的建設(shè)”，拓展投資空間?？梢娦鹿诜窝滓咔橄?，公共衛(wèi)生治理被提升到新的高度。創(chuàng)新在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)全局中處于核心地位。《建議》首次強(qiáng)調(diào)，除了面向世界科技前沿、經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場(chǎng)、國(guó)家重大需求之外，創(chuàng)新還要“面向人民生命健康”。從“健康中國(guó)”的提出，到人民健康納入科技創(chuàng)新“四個(gè)面向”的戰(zhàn)略部署，創(chuàng)新正逐漸踏上中國(guó)公共衛(wèi)生治理體系的高地。

隨著新冠肺炎疫情的全球流行，無論是病毒變異本身，還是整個(gè)世界經(jīng)濟(jì)，都面臨較大挑戰(zhàn)。科魯夫等在《知識(shí)創(chuàng)新 價(jià)值的源泉》中曾經(jīng)提出，混亂是創(chuàng)造力的驅(qū)動(dòng)器。在面臨巨大困難時(shí)，危機(jī)可以表現(xiàn)出發(fā)展機(jī)會(huì)，以釋放存在于所有組織和個(gè)人的內(nèi)部能量，為未來的成功構(gòu)建出一個(gè)堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。近幾十年來，我國(guó)公共衛(wèi)生治理存在投入不足、自主創(chuàng)新薄弱等問題。在生物制藥產(chǎn)業(yè)，我國(guó)生物科技成果轉(zhuǎn)化率普遍不到15%，經(jīng)濟(jì)效率的缺乏制約了我國(guó)公共衛(wèi)生治理的發(fā)展。在醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)，我國(guó)臨床絕大部分高端醫(yī)療和高值醫(yī)用耗材都依賴進(jìn)口，昂貴的進(jìn)口醫(yī)療器械很大程度提升了我國(guó)醫(yī)療費(fèi)用。

為此，本文試圖從國(guó)內(nèi)外公共衛(wèi)生治理的不同制度邏輯和創(chuàng)新模式出發(fā)，結(jié)合基層治理與我國(guó)公共衛(wèi)生治理模式，從我國(guó)面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)和艱巨繁重的國(guó)內(nèi)任務(wù)視角切入，分析我國(guó)公共衛(wèi)生治理的國(guó)內(nèi)外優(yōu)勢(shì)和挑戰(zhàn)，為疫情沖擊下如何促進(jìn)公共衛(wèi)生治理創(chuàng)新提供建議。

一、國(guó)內(nèi)外公共衛(wèi)生治理的制度邏輯

（一）國(guó)際公共衛(wèi)生治理制度背景

現(xiàn)有文獻(xiàn)大多將中國(guó)公共衛(wèi)生治理與美國(guó)、歐洲和日本進(jìn)行對(duì)比。美國(guó)公共衛(wèi)生推行的是市場(chǎng)模式，由市場(chǎng)機(jī)制決定公共衛(wèi)生服務(wù)的定價(jià)，政府只負(fù)責(zé)維護(hù)良好的市場(chǎng)環(huán)境。在企業(yè)擁有完備專利的條件下，允許企業(yè)自由決定藥品價(jià)格。如果醫(yī)藥公司想要取得成功，就必須嚴(yán)格把控產(chǎn)品質(zhì)量，同時(shí)采用合理的定價(jià)。在高利潤(rùn)回報(bào)的驅(qū)使下，企業(yè)積極增加科研投入進(jìn)行新藥研發(fā)，也有部分企業(yè)在專利權(quán)陸續(xù)到期的背景下從事仿制藥的生產(chǎn)。

歐洲公共衛(wèi)生治理形成了以科研機(jī)構(gòu)、高校、藥品生產(chǎn)企業(yè)相互作用、相互影響的協(xié)同體系，其醫(yī)療產(chǎn)業(yè)具有集群化發(fā)展特征。然而，隨著亞洲國(guó)家新興市場(chǎng)的飛速發(fā)展，以及以英國(guó)脫歐為代表的歐洲成員國(guó)內(nèi)部矛盾激化，大量制藥企業(yè)正逐漸將科研活動(dòng)和公司生產(chǎn)搬離歐洲。盡管如此，歐洲醫(yī)療產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值仍占全球藥品市場(chǎng)的20%以上，是歐洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要一環(huán)。

日本公共衛(wèi)生服務(wù)體系以銀行間持股為代表的發(fā)達(dá)金融市場(chǎng)作支撐，這一市場(chǎng)以政府為主導(dǎo)。當(dāng)借款企業(yè)經(jīng)營(yíng)惡化時(shí)，主銀行負(fù)責(zé)對(duì)其進(jìn)行救助。銀行為醫(yī)療產(chǎn)品研發(fā)、生產(chǎn)、推廣等活動(dòng)提供資金來源。自20世紀(jì)90年代以來，日本政府優(yōu)化了一系列國(guó)家產(chǎn)業(yè)、科技和金融政策，并制定了科技興國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)，為進(jìn)一步提升公共衛(wèi)生治理能力創(chuàng)造了條件。

（二）我國(guó)公共衛(wèi)生治理體系的制度背景差異

在歐美等分權(quán)制國(guó)家，公共衛(wèi)生更多成為一種私有產(chǎn)品，聯(lián)邦政府具有制定宏觀政策的權(quán)力，而地方政府享有決定政策如何實(shí)施的權(quán)力。一方面，相對(duì)抗衡的國(guó)家治理體系拉長(zhǎng)了防治政策的響應(yīng)時(shí)間，容易使國(guó)家錯(cuò)過抑制病毒傳播的黃金期。以美國(guó)政府為例，各項(xiàng)決議通過前小政府、州政府和中央政府需要進(jìn)行辯論，民主黨和共和黨經(jīng)常出現(xiàn)意見分歧。另一方面，歐美等國(guó)家的公共衛(wèi)生規(guī)制在一定程度上忽略了社會(huì)大眾的需求，各級(jí)機(jī)構(gòu)為了獲得衛(wèi)生撥款而過分迎合“金主”，這將導(dǎo)致財(cái)政資金效率使用低下，各級(jí)機(jī)構(gòu)將財(cái)政資金收入囊中。此外，美國(guó)等西方國(guó)家存在未曾購買醫(yī)療保險(xiǎn)的居民，在新冠肺炎疫情的防治過程中，這些居民需要個(gè)人承擔(dān)治療費(fèi)用。這種“私有化”的“公共衛(wèi)生”機(jī)制使部分患者出現(xiàn)無力或無意愿支付的情況，進(jìn)一步加速了新冠肺炎疫情的傳播。

與美國(guó)、歐洲和日本不同，中國(guó)將公共衛(wèi)生看作是一種公共物品，政府發(fā)揮宏觀調(diào)控的職能。在這種模式下，國(guó)有醫(yī)藥企業(yè)為口罩、藥物、疫苗等防疫物資的生產(chǎn)和研發(fā)提供很大幫助。這一政府主導(dǎo)的公共衛(wèi)生體系有利于醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間充分共享知識(shí)，保持目標(biāo)一致的向心力。在我國(guó)，人民代表大會(huì)具有醫(yī)療的最高立法權(quán)，中央和地方政府機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)頒布與醫(yī)療法律相關(guān)的醫(yī)療政策。其背后凸顯了中國(guó)人民的集體主義價(jià)值觀，即大政府服務(wù)大社會(huì)的價(jià)值理念。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，這種“大政府服務(wù)大社會(huì)”的醫(yī)療產(chǎn)業(yè)模式有利于實(shí)現(xiàn)新冠肺炎患者治療的全覆蓋。通過政府統(tǒng)一分配疫情防控資金的形式，地方政府部門和醫(yī)療機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)成本降低，醫(yī)療資源使用效率大大提升，能夠減少市場(chǎng)無效帶來的危害。

二、國(guó)內(nèi)外公共衛(wèi)生治理模式差異在新冠肺炎醫(yī)療產(chǎn)品創(chuàng)新中的體現(xiàn)

（一）創(chuàng)新主體差異顯著

中國(guó)公共衛(wèi)生治理的政府特征決定了創(chuàng)新主體的國(guó)有性。在新冠肺炎疫情的侵襲下，美國(guó)等市場(chǎng)主導(dǎo)型國(guó)家將主要疫苗研發(fā)任務(wù)交給個(gè)體企業(yè)，企業(yè)通過推動(dòng)治療藥物的上市獲取回報(bào)。在中國(guó)，承擔(dān)新冠肺炎疫苗生產(chǎn)研發(fā)任務(wù)的是國(guó)藥集團(tuán)等國(guó)有企業(yè)。與普通個(gè)體企業(yè)不同，國(guó)有企業(yè)疫苗的研發(fā)生產(chǎn)不僅是為了獲取回報(bào)，更是社會(huì)責(zé)任的體現(xiàn)1。在重大公共衛(wèi)生事件中，國(guó)有企業(yè)可以不計(jì)成本地研發(fā)、生產(chǎn)，能夠突破成本效益原則在市場(chǎng)調(diào)控中的局限性。

國(guó)有企業(yè)作為醫(yī)療產(chǎn)品創(chuàng)新主體有利于承擔(dān)研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，降低市場(chǎng)無效性帶來的危害。疫情下的醫(yī)療產(chǎn)品研發(fā)屬于自主創(chuàng)新的范疇，這決定了研發(fā)過程的高投入和高風(fēng)險(xiǎn)性。因?yàn)?，新冠肺炎基礎(chǔ)研究及藥物開發(fā)的成本均需要由自主創(chuàng)新企業(yè)承擔(dān)，且企業(yè)一般難以在社會(huì)上直接招聘到現(xiàn)成的團(tuán)隊(duì)。這意味著，開展研發(fā)工作的企業(yè)需要具備一定數(shù)量規(guī)模，而國(guó)有企業(yè)這方面優(yōu)勢(shì)得天獨(dú)厚。在不確定的環(huán)境下，國(guó)有企業(yè)更有利于抵御醫(yī)療產(chǎn)品創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，集眾人所長(zhǎng)，更好地投入研發(fā)過程。

（二）創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力來源不同

中國(guó)公共衛(wèi)生的政府治理模式?jīng)Q定了醫(yī)療產(chǎn)品創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力大部分來源于政府支持，而非完全的市場(chǎng)機(jī)制。在我國(guó)，國(guó)家衛(wèi)健委負(fù)責(zé)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處置與醫(yī)療資金配置，有權(quán)影響重大課題的立項(xiàng)，制定企業(yè)研發(fā)補(bǔ)助方案，調(diào)控公有醫(yī)院的運(yùn)行。為此，醫(yī)療企業(yè)需要及時(shí)根據(jù)國(guó)家衛(wèi)健委政策調(diào)整創(chuàng)新策略，以獲得政府的研發(fā)資金支持，爭(zhēng)取龐大的公有醫(yī)院市場(chǎng)。從社會(huì)總體福利的角度來看，這種集體與市場(chǎng)結(jié)合的醫(yī)療產(chǎn)品創(chuàng)新模式大大提升了資源的使用效率。特別對(duì)國(guó)有企業(yè)而言，緊跟國(guó)家衛(wèi)健委引導(dǎo)的創(chuàng)新方向有利于借助規(guī)模優(yōu)勢(shì)提升創(chuàng)新水平，促進(jìn)社會(huì)治理效能的實(shí)現(xiàn)。

政府與市場(chǎng)的角色扮演可根植于國(guó)家和民族的價(jià)值體系。在西方資本主義國(guó)家，公民強(qiáng)調(diào)個(gè)人意愿的滿足，而個(gè)人意愿源于自身的效用函數(shù)，效用函數(shù)受到期望市場(chǎng)收益的影響。如果藥物研發(fā)上市的概率越大，預(yù)計(jì)市場(chǎng)超額回報(bào)越高，則企業(yè)越有可能開展研發(fā)工作。在疫情傳播的初期，企業(yè)對(duì)新冠肺炎的傳播速度與傳播范圍理解常常有限。如果新冠肺炎藥物研發(fā)初期需要大量的基礎(chǔ)研究投入，且研制成功的概率較低，即使研制成功能帶來巨大市場(chǎng)收益，大部分醫(yī)藥企業(yè)仍不敢貿(mào)然開展研發(fā)工作。因此，市場(chǎng)導(dǎo)向的公共衛(wèi)生治理模式極可能引發(fā)市場(chǎng)機(jī)制失靈，耽誤醫(yī)療產(chǎn)品創(chuàng)新的開展。

（三）我國(guó)醫(yī)療產(chǎn)品創(chuàng)新更顯民族特色

中國(guó)公共衛(wèi)生治理同時(shí)汲取了中西醫(yī)文化，醫(yī)療產(chǎn)品創(chuàng)新更重視傳統(tǒng)文化的傳承。作為我國(guó)民族醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)，中藥長(zhǎng)期以來都是醫(yī)藥政策扶持的重要領(lǐng)域，我國(guó)傳統(tǒng)中藥資源總數(shù)多達(dá)1.3萬種。堅(jiān)持中西醫(yī)并重，大力發(fā)展中醫(yī)藥事業(yè)，被寫入健康中國(guó)戰(zhàn)略的長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃。自2012年我國(guó)頒布《中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》以來，我國(guó)中藥材種植格局和年產(chǎn)量分布格局不斷體系化，中草藥及中成藥類成交額穩(wěn)步提升（如圖1所示），并逐漸走向國(guó)際市場(chǎng)。在新冠肺炎疫情的防治過程中，中醫(yī)藥發(fā)揮了重要作用2，中西結(jié)合醫(yī)院的中藥治療占全部治療方案的半壁江山，“三藥三方”臨床療效顯著。與其他國(guó)家相比，中醫(yī)藥事業(yè)既是我國(guó)醫(yī)療產(chǎn)品創(chuàng)新的比較優(yōu)勢(shì)，也是公共衛(wèi)生事件預(yù)防的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

三、基層治理效能與我國(guó)公共衛(wèi)生治理模式

我國(guó)公共衛(wèi)生治理藍(lán)圖的有效實(shí)施得益于基層黨組織的示范和帶動(dòng)，離不開其他基層組織的全力配合。在我國(guó)，基層群眾自治制度是國(guó)家基本政治制度，國(guó)家賦予了基層群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下自主管理的權(quán)力。作為國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，基層治理現(xiàn)代化能夠保證公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的事前預(yù)防和事中應(yīng)對(duì)，有利于克服特大城市中公共安全風(fēng)險(xiǎn)高、管控難、系統(tǒng)治理復(fù)雜度高等問題。與西方國(guó)家采用地方政府、法院、警察等硬約束治理方式相比，我國(guó)公共衛(wèi)生的基層治理模式更有利于加快應(yīng)急反應(yīng)速度，實(shí)現(xiàn)人文關(guān)懷。

基層治理與我國(guó)公共衛(wèi)生治理體系的有效銜接源于中國(guó)特色社會(huì)主義這一制度優(yōu)勢(shì)。黨的十八大以來，基層社會(huì)治理被提升到新的高度。2020年7月23日習(xí)近平總書記在考察吉林時(shí)強(qiáng)調(diào)，一個(gè)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平很大程度上體現(xiàn)在基層。社區(qū)是我國(guó)社會(huì)治理的基本單元，也是社會(huì)治理體系中的基礎(chǔ)部分，是我國(guó)公共衛(wèi)生治理最終的落腳點(diǎn)。此次疫情中，460多萬個(gè)黨組織沖鋒陷陣，400多萬名社區(qū)工作者在全國(guó)65萬個(gè)城鄉(xiāng)社區(qū)日夜堅(jiān)守，體現(xiàn)了我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)下非凡的組織動(dòng)員能力。得益于基層組織的帶動(dòng)，我國(guó)國(guó)家治理能力穩(wěn)步提升。相反在美國(guó)等西方資本主義國(guó)家，較多社區(qū)人員缺乏集體主義意識(shí)，部分疫情防控工作人員動(dòng)力不足。

然而，在公共衛(wèi)生治理政策的落地層面，我國(guó)基層治理組織仍存在法律和技術(shù)上的局限性，尚需必要的授權(quán)和技術(shù)支持予以保障。在突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件中，盡管居委會(huì)、村委會(huì)等基層群眾性自治組織承擔(dān)了一些行政職能，但是它們并不是嚴(yán)格意義的行政執(zhí)法主體，其應(yīng)急管理職責(zé)缺乏明確、詳細(xì)的規(guī)定3。在技術(shù)層面，基層組織面臨公共衛(wèi)生資源的制約，社區(qū)醫(yī)院的技術(shù)能力和硬件設(shè)備比較落后，城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源分布不均。部分鄉(xiāng)村基層組織對(duì)疫情防控指令應(yīng)對(duì)簡(jiǎn)單粗暴，如挖斷公路、拆卸橋梁、借磚砌墻等，暴露出鄉(xiāng)村社會(huì)治理中疲于應(yīng)付的現(xiàn)實(shí)。

基層治理效能能否有效發(fā)揮決定了我國(guó)公共衛(wèi)生治理的上限。為了更好地發(fā)揮我國(guó)公共衛(wèi)生治理政策的基層治理優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)黨組織的凝聚力和領(lǐng)導(dǎo)力，保證中央、省、市、地方基層政府政策的連貫性，提升基層公共衛(wèi)生組織的技術(shù)能力，培育志愿者團(tuán)體。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，應(yīng)當(dāng)制定特殊預(yù)案，并對(duì)基層治理機(jī)構(gòu)充分授權(quán)。在基層動(dòng)員過程中，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧，避免“一刀切”式的封橋封路等做法，兼顧基層公共衛(wèi)生治理與其他治理職能的銜接。

四、我國(guó)公共衛(wèi)生治理在疫情下面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，應(yīng)當(dāng)完善重大疫情防控體制機(jī)制，健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系4。在新冠肺炎疫情防治的過程中，我國(guó)創(chuàng)造出一條集體主義的突發(fā)公共衛(wèi)生事件防治方案。在這一集體主義的制度邏輯下，衛(wèi)生事業(yè)為公共產(chǎn)品，國(guó)有企業(yè)為醫(yī)療產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的重要組成單元，中西醫(yī)互補(bǔ)，基層治理作用有效發(fā)揮，政府宏觀調(diào)控與市場(chǎng)需求有機(jī)結(jié)合。在疫情的“大考”下，我國(guó)公共衛(wèi)生治理能力顯著提升，基層治理效能空前增加，民族凝聚力正達(dá)到新的高度。

（一）疫情不確定性為我國(guó)公共衛(wèi)生治理帶來的機(jī)遇

全球疫情的不確定性為我國(guó)公共衛(wèi)生治理開創(chuàng)了先機(jī)，為國(guó)內(nèi)醫(yī)療企業(yè)帶來了龐大的世界市場(chǎng)。在國(guó)際社會(huì)方面，疫苗世界范圍的提供有利于打破以美國(guó)為主導(dǎo)的醫(yī)療壟斷，使更多發(fā)展中國(guó)家獲得技術(shù)支持。與疫情下的特朗普政府相比，中國(guó)具有更包容的全球視野，對(duì)新冠肺炎疫苗的全球合作持開放態(tài)度，積極支持本國(guó)企業(yè)與外國(guó)同行開展疫苗生產(chǎn)、開發(fā)等合作5。以此為契機(jī)，中國(guó)向全球分享了公共衛(wèi)生治理的經(jīng)驗(yàn)和成果，國(guó)際地位進(jìn)一步提升。中國(guó)對(duì)外提供的人道主義支援也得到世界衛(wèi)生組織等國(guó)際團(tuán)體的夸贊。在市場(chǎng)方面，通過研發(fā)并生產(chǎn)國(guó)際緊缺的醫(yī)療藥物需求，創(chuàng)新型企業(yè)能夠獲得更多國(guó)際市場(chǎng)份額，培育潛在國(guó)際合作伙伴，開辟國(guó)際化發(fā)展道路。

疫情不確定性為我國(guó)基層治理效能的提升帶來了機(jī)遇，增強(qiáng)了基層黨組織的內(nèi)外凝聚力，拉近了基層治理組織與人民的距離。盡管基層群眾自治制度是國(guó)家基本政治制度，隨著現(xiàn)代化小區(qū)的建設(shè)，人民對(duì)基層工作的理解卻明顯不足，對(duì)居委會(huì)等基層治理機(jī)構(gòu)的參與度不夠。經(jīng)過突發(fā)公共衛(wèi)生事件的大考，人民對(duì)基層治理機(jī)構(gòu)更加信賴，基層治理機(jī)構(gòu)得以不斷總結(jié)公共衛(wèi)生治理經(jīng)驗(yàn)，人員責(zé)任感和政策執(zhí)行力正逐步提升，涌現(xiàn)出一大批社區(qū)志愿工作者。盡管基層治理工作者中曾經(jīng)不乏消極懈怠、黨性不足人員，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件下，不正之風(fēng)被充分暴露，當(dāng)前基層工作氛圍更加風(fēng)清氣正，人員素質(zhì)和獲得感進(jìn)一步提升。

在公共衛(wèi)生治理藍(lán)圖和基層工作者的有機(jī)配合下，中國(guó)正逐步實(shí)現(xiàn)由一般參與向逐漸引領(lǐng)全球衛(wèi)生治理的跨越。全球公共衛(wèi)生治理的根本出發(fā)點(diǎn)是更有效、更公平地在全球范圍內(nèi)配置可以改善人類健康的資源，繼而從整體上提升世界健康水平。作為全球治理的重要組成部分，衛(wèi)生治理涉及衛(wèi)生發(fā)展、衛(wèi)生安全和衛(wèi)生合作等多方面，參與者不但包括全球的各個(gè)主權(quán)國(guó)家，還包括各類跨政府組織、公私合作關(guān)系和非國(guó)家行為體。面對(duì)疫情，在發(fā)揮基層治理作用抑制病毒傳播的同時(shí)，我國(guó)定期與世界衛(wèi)生組織交換確診信息與各項(xiàng)研究成果，鼓勵(lì)企業(yè)與不同科研機(jī)構(gòu)積極開展研發(fā)合作，推動(dòng)科研數(shù)據(jù)的智能共享。我國(guó)學(xué)者與海外學(xué)者合作發(fā)表多篇醫(yī)藥頂級(jí)刊物表明，中國(guó)正日益參與全球公共衛(wèi)生治理最前沿的研究。面對(duì)國(guó)際社會(huì)對(duì)有效疫情防治方案的呼聲，我國(guó)公共衛(wèi)生治理體系為全球治理貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧。

（二）疫情不確定性對(duì)我國(guó)公共衛(wèi)生治理的挑戰(zhàn)

盡管國(guó)內(nèi)公共衛(wèi)生治理環(huán)境和國(guó)際需求對(duì)中國(guó)有利，然而大國(guó)的崛起不會(huì)一帆風(fēng)順，中國(guó)公共衛(wèi)生治理前進(jìn)的步伐面臨一系列國(guó)際不確定因素的阻力，大國(guó)博弈正日趨激烈。從2015年以來反全球化浪潮的興起，到2018年中美貿(mào)易戰(zhàn)美國(guó)限制對(duì)中國(guó)的創(chuàng)新輸出，再到2020年英國(guó)正式脫歐、美國(guó)宣布退出世界衛(wèi)生組織，國(guó)際形勢(shì)風(fēng)云激蕩，共享創(chuàng)新過程的阻礙不斷增加，全球公共衛(wèi)生治理的難度加大。面對(duì)全球疫情傳播和防治的不確定性，自主創(chuàng)新對(duì)中國(guó)公共衛(wèi)生治理顯得更加必要。按照由內(nèi)而外的次序劃分，我國(guó)公共衛(wèi)生治理創(chuàng)新仍面臨產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新層面和制度層面的挑戰(zhàn)。

醫(yī)療產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新依賴于三個(gè)核心因素，分別是市場(chǎng)需求、研發(fā)能力和投資。市場(chǎng)需求源于消費(fèi)者對(duì)醫(yī)療產(chǎn)品的渴求程度。受限于我國(guó)早期醫(yī)藥行業(yè)較為依賴進(jìn)口藥物，部分國(guó)內(nèi)消費(fèi)者形成了購買進(jìn)口藥物的習(xí)慣，認(rèn)為進(jìn)口藥質(zhì)量?jī)?yōu)于國(guó)產(chǎn)藥。因此，使消費(fèi)者回歸對(duì)國(guó)產(chǎn)藥的信任仍然存在一個(gè)過程，需要真正意義上提升國(guó)產(chǎn)藥質(zhì)量。由于普通醫(yī)藥企業(yè)難以承擔(dān)研發(fā)失敗的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)研發(fā)活動(dòng)的投資嚴(yán)重缺乏，很多醫(yī)藥企業(yè)常年依靠生產(chǎn)仿制藥獲利。當(dāng)面臨全球性公共衛(wèi)生事件時(shí)，與積極開發(fā)防治藥物的企業(yè)相比，仿制藥生產(chǎn)企業(yè)較難獲得超額利潤(rùn)。對(duì)于大部分受到融資約束的醫(yī)藥企業(yè)，它們更擔(dān)憂短期生存問題，更無力進(jìn)行創(chuàng)新。

在研發(fā)能力層面，截至2018年底，我國(guó)企業(yè)平均設(shè)立研發(fā)機(jī)構(gòu)的數(shù)量不超過20%，醫(yī)藥研發(fā)人員占總從業(yè)人員的比重始終低于10%，研發(fā)支出占銷售收入的比例不到2%6。從圖2可以看出，在可觀察到數(shù)據(jù)的年份內(nèi)，盡管醫(yī)藥企業(yè)的研發(fā)投入有逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)，然而這一增長(zhǎng)與銷售收入增長(zhǎng)基本保持同步，醫(yī)藥企業(yè)并沒有額外投入增量研發(fā)支出。從圖3可以看出，雖然我國(guó)醫(yī)藥制造業(yè)企業(yè)設(shè)立的研發(fā)機(jī)構(gòu)總數(shù)逐漸增加，也有更多企業(yè)開設(shè)研發(fā)部門，但是這與世界發(fā)達(dá)國(guó)家水平相比差距仍然很大。

在制度層面，監(jiān)管部門對(duì)醫(yī)藥產(chǎn)品定價(jià)具有較大決定權(quán)，能夠引導(dǎo)我國(guó)醫(yī)療產(chǎn)品創(chuàng)新，統(tǒng)攬公共衛(wèi)生治理。盡管這有利于發(fā)揮調(diào)控醫(yī)療產(chǎn)品生產(chǎn)和研發(fā)的作用，克服市場(chǎng)本身的局限性，然而合理確定藥品價(jià)格具有較大難度，不合理的定價(jià)難以保證國(guó)產(chǎn)藥能夠與進(jìn)口藥公平競(jìng)爭(zhēng)，可能損害創(chuàng)新積極性。另有研究指出，藥品省級(jí)集中招標(biāo)采購制度加劇了全國(guó)藥品市場(chǎng)的地方保護(hù)和板塊分割，中標(biāo)的一般都是本地藥企，長(zhǎng)時(shí)間的臨床準(zhǔn)入審批和招標(biāo)不利于企業(yè)短期獲得創(chuàng)新收益，削弱了異省藥企的創(chuàng)新熱情。公共衛(wèi)生治理中，較多的組織層級(jí)可能導(dǎo)致信息傳遞失真，產(chǎn)生“一刀切”政策。

五、如何抓住公共衛(wèi)生治理發(fā)展契機(jī)

（一）分類制定創(chuàng)新型企業(yè)激勵(lì)措施，鼓勵(lì)中小型企業(yè)參與外包環(huán)節(jié)

中國(guó)公共衛(wèi)生治理迫切需要一大批創(chuàng)新型醫(yī)藥企業(yè)，保證突發(fā)公共衛(wèi)生事件下有充足的研發(fā)人員和研究團(tuán)隊(duì)，并維持醫(yī)療物資的供給?？死锼固股热嗽诤现摹秳?chuàng)新者的處方》中指出，制藥行業(yè)正在逐漸分散化，藥品開發(fā)過程的非重要環(huán)節(jié)已被外包出去，專業(yè)化生產(chǎn)和營(yíng)銷組織也已經(jīng)出現(xiàn)。這使得新進(jìn)入者可以“自由”選擇制藥公司的商業(yè)模式。在全面外包的背景下，主要部門和核心產(chǎn)品正成為醫(yī)療制造業(yè)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的核心因素，創(chuàng)新是創(chuàng)造核心產(chǎn)品的動(dòng)力源泉。

我國(guó)醫(yī)療產(chǎn)業(yè)內(nèi)的企業(yè)呈現(xiàn)較為明顯的兩極化特征，國(guó)企醫(yī)藥企業(yè)巨頭的研發(fā)投入遠(yuǎn)超過一般醫(yī)療制造業(yè)企業(yè)。在新冠肺炎疫情的沖擊下，國(guó)有醫(yī)藥企業(yè)承擔(dān)了主要的創(chuàng)新角色，完成疫苗和主要治療藥物的研發(fā)工作。相反，大量制藥企業(yè)單體規(guī)模較小，并無能力與國(guó)際制藥企業(yè)抗衡，也缺乏啟動(dòng)研發(fā)的資金和人力資源，難以形成創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)力。除了生產(chǎn)口罩、消毒水等常見的醫(yī)療物資，這些企業(yè)較難利用疫情帶來的市場(chǎng)機(jī)遇取得長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

為此，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)中小型醫(yī)藥企業(yè)通過接收外包訂單等方式參與大型國(guó)有醫(yī)藥企業(yè)創(chuàng)新，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)為之單獨(dú)制定可行的創(chuàng)新激勵(lì)措施，提供與其創(chuàng)新能力相匹配的創(chuàng)新容錯(cuò)資金，同時(shí)保障資金用途的科學(xué)管控。對(duì)于規(guī)模較大的國(guó)有醫(yī)藥企業(yè)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研深度融合，將更多考核權(quán)重分配于基礎(chǔ)學(xué)科的創(chuàng)新，鼓勵(lì)重大突破性技術(shù)的研發(fā)。應(yīng)當(dāng)逐步嘗試將創(chuàng)新型中小醫(yī)藥企業(yè)納入國(guó)有醫(yī)藥企業(yè)巨頭的價(jià)值鏈環(huán)節(jié)，更好地搜集并幫助實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造性想法。

（二）合理把握公共衛(wèi)生領(lǐng)域政府與市場(chǎng)關(guān)系，兼顧創(chuàng)新的公共需求與市場(chǎng)需求

我國(guó)成功抗擊新冠肺炎疫情的經(jīng)驗(yàn)表明，政府主導(dǎo)的公共衛(wèi)生體系有利于合理配置社會(huì)資源，能夠?qū)崿F(xiàn)知識(shí)的共享并降低創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)。公共衛(wèi)生本身具有社會(huì)性，關(guān)系到人民群眾的福祉。如果對(duì)新冠肺炎的治療藥物采用市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制，為了補(bǔ)償藥物的初始研發(fā)成本，疫情初期的藥物必將價(jià)格高昂，導(dǎo)致公共需求與市場(chǎng)需求的不匹配。這不但無法使患者盡早得到救治，還會(huì)加速疫情的傳播，創(chuàng)新企業(yè)在這種情況下也難以收回成本。因此，對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件，完全依靠市場(chǎng)機(jī)制絕對(duì)不可取，這由公共衛(wèi)生本身的性質(zhì)決定。

然而，在一般的狀況下，政府對(duì)價(jià)格機(jī)制的過度干預(yù)不利于醫(yī)藥企業(yè)了解真實(shí)市場(chǎng)需求，可能出現(xiàn)對(duì)創(chuàng)新需求的錯(cuò)誤估計(jì)，也可能因?yàn)橹贫ㄟ^低的價(jià)格打擊創(chuàng)新主體積極性，使尋租行為有機(jī)可乘。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)醫(yī)療產(chǎn)品使用的緩急程度與功效，合理把握醫(yī)療產(chǎn)品定價(jià)中政府與市場(chǎng)的關(guān)系。對(duì)于傳染病藥物和大范圍使用的慢性病藥物，應(yīng)當(dāng)采用政府干預(yù)的定價(jià)方法，并由政府對(duì)研發(fā)、生產(chǎn)該類藥物的企業(yè)予以創(chuàng)新補(bǔ)償。對(duì)于日常用藥和保健型藥物，可采用市場(chǎng)價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制，由市場(chǎng)獎(jiǎng)賞創(chuàng)新型企業(yè)。從消費(fèi)過程看，藥品的使用者往往是被動(dòng)接受用藥，處在弱勢(shì)一方。為了防止消費(fèi)者權(quán)益的損害，理應(yīng)通過干預(yù)避免市場(chǎng)需求與公共需求的錯(cuò)配。通過政府補(bǔ)助，創(chuàng)新企業(yè)也能獲得應(yīng)有收益。

（三）充分發(fā)揮我國(guó)公共衛(wèi)生治理的基層優(yōu)勢(shì)，群防群策凝聚廣大群眾智慧

我國(guó)公共衛(wèi)生治理的基層智慧來源于基層群眾自治這項(xiàng)基本政治制度，根源于中國(guó)特色社會(huì)主義的偉大實(shí)踐。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義本質(zhì)特征7。在公共衛(wèi)生治理過程中，基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)能夠更“接地氣”，充分汲取廣大基層群眾的智慧，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其他部門工作的開展。與其他西方國(guó)家相比，基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)保證了公共治理政策的落實(shí)能夠?qū)嵤虑笫?。相比于警察、軍?duì)和法院等硬性約束，基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的社區(qū)工作更富有人情味和鄉(xiāng)土氣息，能夠避免政策執(zhí)行同質(zhì)單一。

因此，我國(guó)公共衛(wèi)生治理應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步發(fā)揮基層優(yōu)勢(shì)，充分考慮不同基層政策落實(shí)環(huán)境帶來的差異，凝聚群眾智慧。應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)更多人民群眾參與基層治理，提升基層工作者的獲得感和榮譽(yù)感，更好地發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，培育黨員志愿者團(tuán)體。在基層動(dòng)員過程中，應(yīng)當(dāng)兼顧基層公共衛(wèi)生治理與其他治理職能的銜接，保障基層基礎(chǔ)醫(yī)療設(shè)施配備齊全，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源差異。針對(duì)部分基層人員濫用職權(quán)的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)建立完善的舉報(bào)機(jī)制和保密機(jī)制，在合理范圍內(nèi)對(duì)基層公共衛(wèi)生治理機(jī)構(gòu)進(jìn)行授權(quán)。

（四）利用全球疫情不確定的契機(jī)更深層次參與全球公共衛(wèi)生治理

2016年黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《健康中國(guó)2030》明確指出：“推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)……是積極參與全球健康治理、履行2030年可持續(xù)發(fā)展議程國(guó)際承諾的重大舉措?！蓖ㄟ^合作開展研究并積極分享公共衛(wèi)生治理方案，中國(guó)再一次為世界疫情防治工作貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧。中國(guó)積極參與國(guó)際醫(yī)療援助，向各國(guó)提供新冠肺炎疫苗，體現(xiàn)了大國(guó)擔(dān)當(dāng)，提升了國(guó)際地位。在抗擊疫情蔓延的過程中，我國(guó)基層公共衛(wèi)生治理經(jīng)驗(yàn)成為各國(guó)學(xué)習(xí)的典范。

然而，面對(duì)地方保護(hù)主義的抬頭，綜合考慮部分企業(yè)創(chuàng)新能力不足、制度執(zhí)行仍然存在缺陷等問題，中國(guó)對(duì)全球衛(wèi)生治理的引領(lǐng)仍然存在一定阻力。為此，在繼續(xù)參與國(guó)際衛(wèi)生合作、采用派遣醫(yī)療隊(duì)等方式支持全球公共衛(wèi)生治理的同時(shí)，中國(guó)還應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)本國(guó)醫(yī)療產(chǎn)品創(chuàng)新改革，充分發(fā)揮中醫(yī)與西醫(yī)的比較優(yōu)勢(shì)，切實(shí)培育醫(yī)藥制造類企業(yè)的自主創(chuàng)新能力和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。一方面，應(yīng)當(dāng)保證有效知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度的建立，使創(chuàng)新型醫(yī)療制造業(yè)企業(yè)依法享有創(chuàng)新成果帶來的回報(bào)，嚴(yán)厲打擊專利竊取或仿制行為。另一方面，應(yīng)當(dāng)完善新藥審批和注冊(cè)制度，縮短流程時(shí)間，保證創(chuàng)新企業(yè)能夠獲得早期市場(chǎng)收益。

楊肖光等（2017）將中國(guó)參與全球衛(wèi)生治理的思路歸類為“立足自身、順應(yīng)趨勢(shì)、有所作為”，提倡首先解決好國(guó)內(nèi)的問題，再順應(yīng)當(dāng)前全球化和衛(wèi)生治理的大趨勢(shì)，在此基礎(chǔ)上發(fā)揮主觀能動(dòng)性，貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。全球疫情的不確定性不但包括疫情傳播的迅速，還包括疫情下政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不確定性。盡管如此，在經(jīng)濟(jì)方面，中國(guó)已實(shí)現(xiàn)GDP2.3%的正增長(zhǎng)，各項(xiàng)生產(chǎn)活動(dòng)有序恢復(fù)。在社會(huì)方面，雖然疫情偶爾出現(xiàn)小幅反彈，但是人民日常生活保持不變，疫情防控張弛有度。與美國(guó)退出世界衛(wèi)生組織、每日確診人數(shù)激增、社會(huì)事件迭生相比，中國(guó)正逐漸引領(lǐng)全球公共衛(wèi)生治理的潮流，積極擁抱國(guó)際社會(huì)的種種不確定變化。在未來，中國(guó)將在推動(dòng)構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體的道路上，邁出更穩(wěn)健的步伐。

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★ 基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《基于信息不對(duì)稱的政府補(bǔ)助效率研究》階段性成果。項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：18BJY017

1 《新冠疫苗如何定價(jià)？國(guó)家衛(wèi)健委：疫苗屬公共產(chǎn)品 為全民免費(fèi)提供是大前提》，見新華網(wǎng)http：//www.xinhuanet.com/2020-12/31/ c_112693387

2 《國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制：中醫(yī)藥在抗擊新冠肺炎疫情中發(fā)揮了重要作用》，見新華網(wǎng)http：//www.xinhuanet.com/2020-04/14/c_1125855630. htm。

3 吳曉林：《使社區(qū)成為疫情防控的堅(jiān)強(qiáng)堡壘》，載《人民日?qǐng)?bào)》，2020年2月14日。

4 《習(xí)近平主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議強(qiáng)調(diào) 完善重大疫情防控體制機(jī)制 健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系》，見新華網(wǎng)http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-02/14/c_1125576323.htm。

5 《2021年1月4日外交部發(fā)言人華春瑩主持例行記者會(huì)》，見外交部https：//www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/jzhsl_673025/t1844312.shtml。

6 數(shù)據(jù)來源：歷年《中國(guó)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，該數(shù)據(jù)庫僅包含2016年以前的數(shù)據(jù)，故僅選取2013至2016年為研究區(qū)間。

7 習(xí)近平：《中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征》，載《求是》，2020年第14期。