城市與自然共生的新理念
——倫敦國家公園城市建設的啟示

鐘 樂，章 政，張婧雅

(1. 華中農業大學園藝林學學院；2. 江西省旅游規劃研究院；3. 農業農村部華中都市農業重點實驗室)

英國是現代城市規劃的誕生地[1]，而大倫敦環城綠帶也是城市生態空間規劃管控的典范。2019年7月22日，倫敦宣布成為世界上首個國家公園城市（national park city）。國家公園城市——這項由社會活動家丹尼爾·拉文—埃里森（Daniel Raven-Ellison）首先提出的活動，歷經短短6年便有數百萬人共同參與，創造出一條實現人與自然共生的新路徑。在城市與自然關系的處理上，倫敦的成功經驗值得借鑒。

“國家公園城市”這一名詞有兩種迥異的解釋：其一是“國家公園·城市”，即“國家公園”的城市；其二是“國家·公園城市”，即國家的“公園城市”。前者強調“國家公園”，后者強調“公園城市”，而“國家公園”“公園城市”又分別對應當下中國的自然保護地改革和城鄉空間規劃建設。黨的十八屆三中全會以來，生態文明建設成為最重要的國家戰略之一。2019年由中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》等文件都反復強調劃定“生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界”三條控制線，充分凸顯了生態空間的重要性，表明中國正處于重新建構人與自然、城市與自然關系的關鍵性轉折點。系統梳理國家公園城市的發展歷程和倫敦的實踐，辨析國家公園城市與國家公園、公園城市的關系顯得尤為重要。本研究即回答下述問題：什么是國家公園城市？是將城市設立為新的自然保護地類型，還是國家推動開展的公園城市建設，又或是全新的人地關系設計？倫敦如何開展國家公園城市建設，其中有哪些寶貴經驗值得借鑒？

一、國家公園城市的基本內涵

國家公園城市——運動的發起者是2017年在英國注冊的慈善機構 國家公園城市基金會（The National Park City Foundation，以下簡稱基金會），其使命包含：“提供指導，協調和發展愿景，推動倫敦國家公園城市運動，發展伙伴關系，組織鼓舞人心的活動，支持有助于實現國家公園城市目標的活動、籌款，為受該模式啟發的其他團體和城市提供建議。”[2]目前，基金會的受托人由在英國自然保護領域高度活躍并有著豐富經驗的專家和從業者組成。顧問委員會成員則來自重要的管理部門、高校、研究機構、行業協會、企業等。截至2019年底，共有230個團體和組織與基金會建立了合作伙伴關系。

根據基金會于2017年成立時所發布Universal Charter for National Park Cities（《國家公園城市通用憲章》），國家公園城市是“一處場所、一種愿景、一個涵蓋城市全部范圍的社區，人們共同努力讓人類生活、野生動物棲息和自然環境都變得更加美好，其顯著特征是居民、游客和決策者普遍承諾并采取行動，通過人類、文化和自然的共同努力為生活提供更好的基礎”[3]。它的內核是文化的選擇和生活方式的承諾。

基金會將國家公園城市定位為一種新型的、包含整個城市在內的國家公園，其理由如下：①城市具有獨特的城市景觀、歷史景觀、自然和文化遺產，能提供大量的戶外游憩機會，天然契合國家公園的多數要求；②城市吸引了大多數人棲居生活，是“吸引人們心靈、思想的鼓舞人心的地方”，契合國家公園的精神特質；③城市是至關重要且充滿潛力的棲息地，其生物多樣性不容忽視；④城市并不符合傳統意義上國家公園所要求的鄉村或荒野特征，因此應成為一種全新的國家公園類型。

基金會目標設定為2個層次：①全球國家公園城市運動的總體布局，即在2025年建成25個國家公園城市，目前已明確表達出建設意愿的有蘇格蘭的格拉斯哥、澳大利亞的阿德萊德、愛爾蘭的戈爾韋，進行咨詢的還包括中國、南美和歐洲一些國家的城市[4]。②個體國家公園城市建設的關鍵性目標是促成更好的“人與自然”，具體而言，針對人類設計的目標包含“戶外活動、生命、健康、幸福、決策、分享、學習、合作等”，針對生物則是“場所、棲息地、福祉”等，針對自然則有“空氣、水、海洋、陸地”等，在此基礎上，強調人類、生物、自然3個目標共融，以實現人們彼此之間以及人類與自然的和諧關系。

二、國家公園城市的本質

國家公園城市與國家公園、公園城市的本質區別在于是否屬于政府行為。國家公園、公園城市都是由政府強力推動、強制約束，但國家公園城市則是徹底的民間自發、自覺行為。

（一）國家公園城市與國家公園的比較

雖然基金會將國家公園城市認定為新的國家公園類型，并致力于在IUCN（即世界自然保護聯盟，International Union for Conservation of Nature，簡稱IUCN）的自然保護地管理分類中增添新的類型，也反復強調在國家公園城市建設中貫徹國家公園保護原則。但實質上，兩者具有本質區別：①出發點不同，國家公園多以大面積生態系統、大尺度生態過程、珍稀瀕危物種等為主要保護對象，強調嚴格保護，僅提供作為國民福利的游憩機會；而國家公園城市則立足城市生活，保護城市自然，并不限制人類活動。②推動方式不同，國家公園均由政府主導并強力推動，有法律體系、管理體制、資金機制等作為堅實保障，但國家公園城市運動則是通過全民參與實現，對政府的依賴程度較低，缺少約束手段。

（二）“國家公園城市”與“公園城市”的比較

國家公園城市與公園城市的顯著差異在于：①國家公園城市以野性自然與野生動物福祉為中心，Universal Charter for National Park Cities中反復強調“野生動物棲息”“自然環境”“生物多樣性”“自然綠化”等詞匯；而公園城市的“建設載體在園，核心在人，既是城市環境工程，更是民生幸福工程”，其核心本質是“以人民為中心”[5]。②國家公園城市對政府治理的依賴程度極低，而公園城市則相反。以我國四川省成都市的公園城市建設為例，無論是組建公園城市建設管理局、成立天府公園城市研究院，還是將“公園城市”理念寫入《成都市城市總體規劃（2016—2035）》等，都體現了政府意志的強力參與。③國家公園城市本質上是公眾參與活動，在嚴格意義上并無獨立的管理機構、法律體系等，不納入政府治理體系；公園城市建設則被納入政府治理體系中，有獨立的管理機構、規劃事權，也建設了對應的立法保障。筆者依據2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》、10個國家公園體制試點的實踐經驗，以及成都公園城市的建設情況編制表1。

表1 國家公園、公園城市、國家公園城市的比較

三、倫敦國家公園城市建設實踐

英國目前已建有15個國家公園，發揮著支撐當地經濟、創造就業機會、提供游憩機會、改善健康和福祉的重要作用。與此同時，英國已有80%以上的人口居住在占國土面積7%的城鎮地區，城市已經成為英國國民最重要的棲息地。但國家公園與城市存在地理上的空間“隔絕”，這也為居民與自然的親近造成很多不便。2013年，社會活動家丹尼爾·拉文—埃里森在走遍全英所有的國家公園和城市后，認為國家公園與城市的本質同源，與國家公園相比，城市中綠地、河湖、自然保護地等能提供同樣功能卻更易接近的戶外游憩機會，城市也能變得比大多數鄉野更有價值、更野性。因此，他開創性地倡議將國家公園的原則應用于倫敦，并將其建成國家公園城市。

（一）建設條件

倫敦國家公園城市建設的可能性在于：①倫敦生態稟賦出眾，47%的大倫敦區域都被綠色覆蓋，共有4處世界遺產、142處自然保護區、1 400個自然保育點、3 000個公園、360萬個花園以及長達850 km以上的小溪、河流和運河，是1.3萬種野生動物、830萬棵樹和860萬人的家園[6]；②倫敦自然資本豐厚，大倫敦生態空間提供了至少價值1.95億英鎊的空氣過濾服務、19億英鎊的氣候調節服務以及無法估量的其他類型的生態系統服務[6]；③倫敦有悠久且優秀的自然保護傳統，皇室、議會、政府部門、開發商、規劃師、慈善機構、環保主義者以及社會各界人士都曾在倫敦自然保護事業上共同努力，并取得了成就。

（二）發展歷程

雖然倫敦真正冠以“國家公園城市”之名的歷程最早于2013 年才開始，但大倫敦生態空間保護的悠久歷史卻可上溯至數百甚至數千年前，并可分為以下4個階段（見圖1）。

圖1 倫敦生態保護和國家公園城市發展時間線

1）1879年之前，自發保護階段。公元43年，羅馬人首次發現朗蒂尼亞姆（Londinium），即后來的倫敦，而倫敦現存最古老的紫杉樹誕生于公元45年，說明自發的自然保護伴隨著整個城市的歷史進程。雖然該階段成立了多個野生動物、開放空間保護協會，開展了一系列的開放空間保護活動，但主要以民間自發保護為特征，缺少組織、管理。

2）1879—1950年，有組織保護階段。標志性的開端是作為英國殖民地的澳大利亞在1879年設立了皇家國家公園（Royal National Park），國家公園理念開始影響宗主國—英國，并促使英國政府于1933年成立國家公園管理局。在這一階段，Town &Country Planning Act（《城鄉規劃法》）頒布，國民信托基金（National Trust founded）成立，自然保護區等相繼建立，自然保護呈現出有組織、有管理的特征。

3）1950—2013年，國家公園創設和發展階段。自1950年皮克區（The Peak District）被指定為首個國家公園，至2010年南部丘陵國家公園（South Downs National Park）建立，英國共建立了15個國家公園。在這一階段，倫敦在自然保護上所作的努力還包括建設環城綠帶、制定大倫敦生物多樣性戰略等。

4）2013年迄今，國家公園城市創設和發展階段。2013年丹尼爾·拉文—埃里森首次提出建設倫敦國家公園城市的暢想，其后該運動不斷聲勢壯大，逐漸影響了數百萬人口。2019年7月22日，倫敦正式宣告成為全球第一座國家公園城市，標志著國家公園城市運動階段性成功并開始邁向新的征程。

（三）目 標

根據London National Park City Charter（《倫敦國家公園城市憲章》）[7]，倫敦國家公園城市總體建設目標包含：①享受戶外活動，提高人類健康、福祉和社會凝聚力；②讓城市更綠色、更健康、更野性，創造更多優質的藍綠空間，至2050年使50%的國土面積實現自然綠化，為野生動物棲息和人類生活創造更有吸引力并可持續的環境；③將國家公園城市作為倫敦名片進行推廣，培養市民和游客的認同感并幫助其欣賞倫敦國家公園城市的價值和潛力，致力于將國家公園城市與國家公園、其他自然保護地建立聯系。

具體目標為：①確保100%的倫敦人能夠自由便捷地使用高質量綠色空間；②確保100%的倫敦兒童與自然建立緊密聯系；③讓倫敦大部分地區綠意盎然；④持續改善空氣和水質；⑤提高棲息地的豐富性、連通性和生物多樣性；⑥鼓勵建造綠色住宅；⑦激勵創新性商業活動；⑧推動倫敦成為綠色的世界城市；⑨培養倫敦人對國家公園城市的認同感。

（四）組織架構

倫敦國家公園城市實行靈活、松散的網絡化組織架構，以團結各方力量，共同實現愿景。基金會負責牽頭，下設執行團隊，并由執行團隊委托一名領導人負責與工作團隊、志愿者團隊、社區組織者和行動網絡的聯絡。基金會負責組建起由個人、團體和組織共同組成的國家公園城市伙伴關系，各類工作章程需由公眾協商確定，并由伙伴關系的初始成員投票后才能最終形成。所有組織和活動均受工作章程的約束與指導。執行團隊負責日常管理決策以及各類短期和長期計劃的執行，工作人員團隊負責具體管理和執行伙伴關系的任務、項目。社區組織者和行動網絡又包含了實踐社區和感興趣的社區，實踐社區是擁有獨立指導小組的專業化行動網絡，感興趣的社區則更加非正式，旨在彌補實踐社區的空缺（見圖2）。

圖2 倫敦國家公園城市組織架構圖

（五）實施路徑

基金會通過以下工作具體實施倫敦國家公園城市的建設[7]：①領導能夠對良好實踐產生需求的活動；②通過建立共同愿景來團結所有力量；③催生有助于實現目標的活動；④發動全體市民參與建設活動；⑤加大對國家公園城市相關活動的投入；⑥促進實踐經驗和知識的共享，豐富現有活動，擴大效益。倫敦“國家公園城市節”期間會組織5項旗艦性慶?；顒?，以及47項其他各類慶?；顒覽8]，如“國家公園城市舞臺”與國家劇院合作在“河岸節”匯演上推出的免費露天演出；“國家公園城市屋頂”與“開放房屋”合作，市民免費進入倫敦最具活力、最美麗的屋頂花園參觀；“國家公園城市森林”與倫敦文化區合作，市民可通過隱藏在整個埃平森林的揚聲器網絡聆聽美妙的音樂等活動，都充分表明了基金會是如何通過許多日常、微小的舉措以實現宏大目標的，真正做到了以“一個愿景激發百萬項目”[7]。

四、倫敦國家公園城市建設對我國城市規劃與建設管理的啟示

我國正處于國土空間規劃變革的關鍵時期，規劃思想、管理理念的大變革和規劃事權部門的更迭都給城市規劃與建設管理帶來了前所未有的挑戰。2021年自然資源部發布了《國土空間規劃城市設計指南》（以下簡稱指南）、《國土空間規劃城市體檢評估規程》（以下簡稱規程）。從這兩部與城市規劃、建設管理緊密相關的行業標準中可窺得城市發展對自然保護的日漸重視。指南指出“生態系統優化”是城市設計首要的基本原則，工作對象由“原有的城鎮發展區范圍”拓展至各類“生態保護與控制區、農田保護區、鄉村發展區等”。規程指出要“堅持底線思維，嚴守國土安全”“反映各城市在保護生物多樣性方面的工作”，因此將反映生物多樣性的“本地指示性物種”作為重要的評估指標之一。顯然，在高舉“人與自然命運共同體”大旗、全方面開展生態文明建設的當下，城市規劃與建設管理工作必將越來越重視自然生態環境和生物多樣性的保護。

在這樣的背景下，借鑒吸收倫敦國家公園城市建設的經驗對我國的城市規劃與建設管理有重要的意義。這些經驗包含了以下4個維度的啟示。

（一）價值觀念：多方路徑激發全民自然保護價值觀

與由國家意志、政府意志推動的保護運動有著本質不同，倫敦國家公園城市建設實質上是一場由數百萬市民參與的社區基層運動，其核心在于激發全民的自然保護價值觀念。為實現這一目標，倫敦國家公園城市運動從以下3個方面開展：①明確自身使命為啟發民智，因此通過各種“有效手段”來激勵、支持、組織公民開展學習（啟發民智，激發他們的自然價值觀，學習生物多樣性保護知識等）和行動，全部工作都圍繞著激勵民眾學習而展開。②從活動策劃、科教宣傳、人員保障等方面奠定全民學習的堅實基礎，包含學校教學活動、游客體驗策劃和通過媒體傳播、社交口碑宣介、網絡平臺推廣等方式宣傳國家公園城市品牌，并組建由全職工作人員和志愿者所組成的城市護林員團隊、城市論壇團隊、溝通團隊等。③推出交叉主題的工作項目激發民眾共同學習的興趣，設計的行動清單對能力的要求不等，確保對全體市民和游客的覆蓋，因此使得每項行動都成為不同人群間聯系、學習、行動的紐帶，使得倫敦國家公園城市運動實質上成為了城市社會生活的平臺，由此廣泛調動全民積極性。

（二）定位目標：強調實現野生動物福祉和野性自然環境

國家公園城市運動的關鍵性目標是實現野生動物福祉和野性自然環境。在倫敦國家公園城市的具體建設中所采取的行動包含：①在Universal Charter for National Park Cities、London National Park City Charter的國家公園城市定義、目標等內容中重復強調自然、野趣和野生動物福祉。②開展與恢復自然、再野化城市相關的活動，如通過野花種植致力于“扭轉自20世紀40年代以來野花棲息地下降97%的趨勢”[9]，并改善蜜蜂、蝴蝶數量減少的現狀。而該活動直接催生了“種子銀行”，形成了城市再野化的長效機制。③開展與野生動物保護相關的活動，如針對兒童的“野生動物生物快閃”活動，面向全體市民的“兩周拍攝倫敦狐貍”活動，以及在伍德貝里濕地開展的“野生動物周末”等活動[10-11]。④維護作為生物多樣性熱點區域的“城市文化景觀”，創建并管理“鑲嵌城市生態系統”（mosaic urban ecosystem）[12]，使倫敦成為世界上最為綠色的城市，實現城市再野化目的[13]。

（三）治理體系：自下而上發動全民參與

在法律、政策保障和政府資金等缺位的前提下，倫敦國家公園城市運動得以最終實現的根本原因是發動了自下而上的全民參與。在這項運動中所采取的舉措如下：①設定宏大愿景，分解為微小舉措，并高度強調自愿參與，以降低參與難度并避免民眾抵觸。如雖設定了將50%的倫敦土地進行自然綠化等宏偉目標，但并未推行強制性的實施項目、管制措施等，而是將自愿參與的騎行、健步走、戶外游憩等也視為舉措之一。②凝聚一切力量并爭取政府支持，多方合力加速推動目標實現。堅持以“草根路線”為主要路徑，通過民眾的呼吁進而對精英階層產生影響，最終得到保守黨、綠黨、自由民主黨、工黨以及4個倫敦地方議會的支持。③銳意改變現狀但接受既有體制，最大化降低改革成本。倫敦雖已宣布成為國家公園城市，但一切舉措都完全依靠全民乃至政府的自發、自覺參與，無需政府專門立法、設立機構、投入資金，也不主張規劃事權和管理權。④高度重視宣傳并強調身份認同，樹立起倫敦民眾的主人翁思想。基金會開展了建立網站、發表演講、組織集會、眾籌、慶典等推廣活動，極力強調歸屬與認同。

（四）活動策劃：創造人與自然聯結的機會

以“創造讓人、場所和自然實現更好聯結的城市”（London National Park City Charter）為愿景，讓人類更多地感受、體驗自然是國家公園城市建設的要旨之一。倫敦國家公園城市的建設采取了如下途徑：①鼓勵戶外活動，明確提出確保所有倫敦人便捷使用高質量綠地，倫敦所有的兒童與自然建立聯系的目標，并將徒步、騎行、皮劃艇、學校的戶外課堂等戶外活動納入定期發布的State of the National Park City Report（《國家公園城市狀況報告》）中。②設計、策劃并直接引領具有共同愿景、引起廣泛關注的全民戶外活動，如分別于2018年、2019年開展的“900萬朵野花”“100萬棵樹”的種植活動，以及鼓勵國民探索倫敦戶外開放空間的“國家公園城市周”（National Park City Week）系列活動[14]。③創造社區戶外活動機會，創建更多的與社區居民的生活、工作、游憩相聯系的社區綠地，并依托社區團體和企業等開展更多樣化的戶外體驗活動。④促進知識共享和實踐分享，吸引利益相關者共同開發、拓展、維護綠色開放空間，設立供伙伴成員分享最佳實踐和靈感的“創意銀行”（Bank of Good Ideas），并成為國家公園城市建設工具包。⑤發行未標示任何建筑物的國家公園城市地圖以鼓勵人們享受戶外活動，該地圖包含了整個大倫敦范圍內所有的藍綠空間、最具標志性的步行路線及開展戶外游泳、爬山、搭帳篷或劃皮劃艇的最佳地點。

五、結 語

國家公園城市運動的興起及倫敦的成功實踐，不僅創造了城市與自然共生的新型棲居模式，也開創了全民參與保護生態空間的先河，它充分展示出民眾力量在生態保護中發揮的巨大作用。在我國自上而下強力推進國家公園建設、公園城市建設的當下，充分吸取國家公園城市建設的經驗，實現“上”與“下”合力，將加速推動生態空間的建設。

本文是對國家公園城市建設經驗的引介和初步探討，期望拋磚引玉，引起更多學者的關注研究。就國家公園城市這一研究議題而言，還有諸多問題亟需明晰，比如：國家公園城市是否能夠像其宣稱的那樣，與IUCN的自然保護地管理分類相銜接，成為一類新的保護地類型？國家公園城市所強調的自下而上式的全民參與，在中國實現的可能性有多大？如何實現？國家公園城市所重視的扭轉價值觀念和野生動物福祉，在中國目前所處的經濟、社會發展階段而言是否能夠實現？如何落實？國家公園城市所強調并踐行的城市再野化，在處于城鎮化高速進程中的中國，是否有存在價值和借鑒意義？又該如何具體操作？