遼寧省自貿試驗區營商環境評價與優化研究

岳 琴，王月龍

（大連工業大學管理學院，遼寧大連116034）

一、引言

作為決定區域經濟高質量發展的重要基礎和保障，營商環境越來越被各個國家和地區所重視。良好的營商環境可以增強區域發展的核心競爭力，進而推動經濟高質量和可持續發展。近年來，我國各級政府都十分重視營商環境的改善，并采取了一系列優化措施，同時也取得了一定的成效。2019年10月，國務院首次頒布了《優化營商環境條例》，這為各地區優化營商環境實踐提供了指導方向與制度保障。在世界銀行公布的《2020年營商環境報告》中，中國名列第31位，較上一年上升了15位。然而，在我國整體營商環境改善的背景下，營商環境便利度地區差異仍然較大，部分地區的營商環境便利度仍較低。其中，就包括我國東北地區的遼寧省，其營商環境不佳被認為是近年來經濟發展乏力的一個重要原因。

二、營商環境文獻綜述

世界銀行將營商環境定義為：企業活動從開辦到結束的各個環節中所面臨的外部環境狀況（World Bank，2020）。近年來，國內學者對于營商環境做了大量的研究，其中主要包括評價指標體系的構建、優化措施的提出及其對企業或經濟發展的影響等。

營商環境作為一種衡量地區經濟軟實力的評價方式，其合理的評價體系構成變得越來越重要。目前國際上采用較多的且具有一定影響力的營商環境評價體系主要包括：世界銀行連續17年所公布的《營商環境報告》、世界經濟論壇每年發布的《全球競爭力報告》以及經濟學人智庫（EIU）的營商環境評價指標體系等；而國內主要的評價指標體系則主要包括：中國分省份市場化指數報告（王小魯、樊綱等，2018）、粵港澳大灣區研究院發布的《2018年中國城市營商環境報告》、中國城市營商環境評價（李志軍，2019）以及中國省份營商環境評價指標體系（張三保等，2020）等。

同時也有研究表明，良好的營商環境可以促進企業技術創新（馮濤等，2020）、提高全要素生產率（薄文廣等，2019）、推動綠色經濟增長（趙德森等，2021）以及助力經濟實現高質量發展（賀大興等，2020）。結合我國近年來在營商環境領域內所取得的成就來看，營商環境的優化對于一個地區乃至整個國家的發展都會起到不可忽視的作用。在振興東北老工業基地背景下，也有越來越多的專家學者就遼寧省以及遼寧自貿區營商環境問題展開了廣泛的研究。如馮茹（2019）就遼寧省營商環境優化路徑、沈毅（2018）以大連市優化營商環境為例以及梁洪源（2018）對自貿區建立與遼寧優化營商環境制度建設展開研究等。

進入新時代新階段，從深入探究遼寧自貿區營商環境所存在的問題出發，為優化其營商環境提出建議措施，不僅可以為遼寧自貿區的發展奠定良好基礎，還將有助于釋放其發展引領作用，進一步推動遼寧省的經濟發展。

三、遼寧自貿區營商環境現狀及存在問題分析

（一）遼寧自貿區營商環境現狀分析

隨著全面深化改革的不斷深入，國務院為加快東北老工業基地全面振興，在2016年批準建立中國（遼寧）自由貿易試驗區（以下簡稱“遼寧自貿區”）。然而受新冠疫情、貿易摩擦和逆全球化思潮的影響，2020年遼寧的GDP增速僅為0.6%，除受疫情影響最為嚴重的湖北省外在31個省份中排名倒數第二。與我國其他地區相比，遼寧整體營商環境欠佳是遼寧經濟增長乏力的根本因素之一。根據王小魯（2018）等編制的中國分省份市場指數報告，可以發現遼寧省營商環境排名在逐年下降（如表1）。同時，參考張三保等（2020）對中國省份營商環境研究中的數據，可以發現遼寧省的政務和法律政策環境得分較低（如表2）。

表1 2008-2016年遼寧省市場化指數及排名

表2 遼寧省營商環境評價結果

由上述的研究數據可知，在全國范圍內遼寧省的整體營商環境欠佳，這也在一定程度上反映了遼寧自貿區的營商環境存在相應問題。作為推動遼寧省經濟發展、實現振興的“排頭兵”，遼寧自貿區雖然在近年來就營商環境問題也采取了機制改革、簡政放權、制度優化等一系列措施，促進營商環境有所改善，但與其他自貿區相比仍具有一定差距。

（二）遼寧自貿區營商環境存在問題分析

2017年4月1日，遼寧自貿區正式掛牌成立。成立四年來，遼寧自貿區始終堅持“大膽試、大膽闖、自主改”的指導原則，不斷改革創新，取得了一定的成績。然而在進入新時代，遼寧自貿區營商環境的問題探析和持續優化一直是自貿區發展的重中之重。因此，本文借鑒王小魯等（2018）和張三保等（2020）對中國省份營商環境的評價方法，并以《遼寧省十四五規劃綱要》和《遼寧省優化營商環境條例》中的文件精神為主要參照，從市場環境、經濟環境、政務環境、法律政策環境及人文環境五個維度對自貿區營商環境所存在的問題展開分析，主要概括為以下幾點：

1.市場活力不足，缺乏以市場為導向的創新創業機制

與東南沿海城市相比，遼寧自貿區市場活力不足的原因主要包括幾點：一是遼寧曾是老工業基地，國有企業體量龐大。自貿區三個城市中國有經濟占比均較高，而民營、私企數量較少，導致市場自主力量薄弱、市場活力較低。二是因為遼寧長期受計劃經濟體制的影響，導致政府主導經濟發展的觀念依舊存在，使得遼寧自貿區長期以來缺乏以市場為導向的創新創業機制。

2.生產要素成本高、產業結構不合理，對外招商引資能力弱

水、電、人力等是企業進行生產經營活動的基本要素。通過調查研究發現，遼寧省工業用電的成本達到0.7元/KW·h，遠高于全國平均水平。另一方面，由于東北地區寒冷冬季漫長，導致企業支付的供暖成本高，由此看出自貿區企業的生產要素成本較高。此外，遼寧自貿區產業結構不合理，配套產業政策不健全，很難吸引企業前來投資。以大連片區為例，在其七大產業體系中，除了現代服務業和新能源外，其余產業均存在初始投資高、投資回報期長、審批門檻高等問題。

3.“放管服”改革落實不到位，制度性交易成本仍然較高

遼寧自貿區仍然存在關鍵領域和關鍵環節上“放管服”改革落實不到位的問題，各級政府部門尚未真正做到審批權力的“簡化”和“瘦身”，也沒有徹底完成從“審批型政府”或“管理型政府”向“服務型政府”的過渡。在一些領域中仍然存在“行政審批前置中介服務事項”，在招商引資、人才引進、稅收和技術創新等方面尚未完全按照《遼寧省優化營商環境條例》落實。這些都導致遼寧自貿區仍然存在制度性交易成本較高的問題。

4.政府透明度、司法文明水平較低，法治建設水平有待提高

根據中國社會科學院國家法治指數研究中心公布的《中國政府透明度指數報告（2019）》顯示，遼寧省在31個省級單位中排名第25位，遠低于全國平均水平。2020年10月，國家司法文明協同創新中心對外公布了《中國司法文明指數報告2019》，報告顯示遼寧司法文明指數僅為68.2，低于全國平均水平，在31個省級單位中排名第29位。上述兩個評價指標反映了遼寧省政府透明度以及司法文明水平均比較低，這也表明遼寧自貿區的法治環境建設仍然任重道遠。

5.人才流動的結構性矛盾突出，人才短缺問題仍然嚴峻

近年來，遼寧人才外流問題引起了廣泛關注。雖然沈陽和大連兩個片區高校云集，但是仍然出現了人才流動的結構性矛盾，高層次人才流失嚴重。有數據顯示，近十年來遼寧博士研究員出站流失比率在15%左右，這一流失率是比較高的。同時在高技能人才和頂尖的科學技術人才方面，遼寧自貿區均存在人才流失的現象。上述情況反映了遼寧自貿區的人才環境短板，因此這也是其營商環境優化的一個重要方面。

四、進一步優化遼寧自貿區營商環境的建議

（一）優化市場準入機制、鼓勵企業創新，營造富有活力的市場環境

面對市場活力不足，自貿區需要進一步放寬市場準入、不斷完善市場準入機制，并在全區內實行市場準入負面清單制度，從而打破各種形式的不合理限制和隱性壁壘。其次，自貿區應支持民營和小微企業發展，鼓勵企業創新、增強民營企業的創新能力，進一步釋放企業市場活力。同時，自貿區各級政府需要優化政府職能、平等對待一切市場主體，通過政策引導激發各類企業創新活力。此外，自貿區還應遵循社會主義市場經濟規律，借此協調好企業、政府和市場三者之間的關系，營造一個富有活力的市場環境。

（二）降低要素成本、推動產業轉型升級，培育高質量發展的經濟環境

首先，自貿區應該進一步推進能源領域的供給側結構性改革，進一步降低企業生產要素成本，打造成本洼地、投資高地。以企業用電成本為例，自貿區應該降低政府性基金及附加，在我國政府性基金及附加本質上就是一種附著在電價上、向電力用戶征收的稅。同時，自貿區也可以通過在供電側進行試點改革、優化電力市場資源配置，以降低企業的用電成本。此外，自貿區還應大力發展數字經濟來為產業轉型升級賦能，堅持“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念，吸引符合自貿區發展規劃的企業前來投資，堅定不移地走高質量發展之路。

（三）深化“放管服”改革、降低制度性成本，構建高效廉潔的政務環境

深化“放管服”改革，則需要自貿區政府不斷推進政府機構改革與職能轉變，依法明晰部門間權責關系，推動相對集中行政許可權改革，將分散的審批職權和審批事項向“一門、一窗、一網”集中靠攏。此外，自貿區政府還應抓住數字時代機遇，利用“互聯網+政務服務”，推動政務環境的網絡化、數據化、平臺化建設。另一方面，自貿區政府還需進一步落實好《遼寧省優化營商環境條例》，在一些突出問題上提高政務處理效率、降低制度性成本，從而營造一個高效廉潔的政務環境。

（四）提升政府透明度、司法文明水平，打造公正透明的法律政策環境

面對政府透明度較低的問題，自貿區應對法定主動公開內容進行整合，設置政府信息公開指南、政府信息公開制度、政府信息公開年報等欄目，并建設多元政府公開平臺，對一些重大決策、管理服務以及執行和結果及時公開。為了提升遼寧自貿區的司法文明水平，自貿區各級司法機關應更新司法觀念、強化對司法活動的監督、加強便民司法建設。此外，還可以借助大數據等科學技術，進一步提升司法協同效率。借此，使得自貿區在遼寧全省范圍內率先打造一個公正透明的法律政策環境，進而發揮引領作用。

（五）提升人才服務保障水平、留住人才，創造宜居宜業的人文環境

遼寧自貿區區域附近高校云集，尤其是沈陽和大連兩個片區。在應對高層次人才流失的問題上，自貿區政府應注重推進人才政策創新，為吸引不同類型和層次的人才制定不同的人才政策。并且應進一步提高福利待遇、提升人才服務保障水平，使得更多高層次、高技能人才流入自貿區。另一方面，自貿區還需注重人才的培養工作、制定完善具體的培養計劃并建立多渠道的激勵機制，為培養高層次人才提供制度保障，真正地為自貿區人才創造一個宜居宜業的人文環境。

五、結論

中國財政科學研究院武靖州先生曾說過，“振興東北應從優化營商環境做起”。而遼寧自貿區作為點燃遼寧省改革開放、實現振興的“新引擎”，則應更加重視營商環境的優化。為了實現遼寧自貿區營商環境評價指標與優化措施的精準匹配，本文借鑒國內幾個具有影響力的區域營商環境評價方法，并以《遼寧省十四五規劃綱要》和《遼寧省優化營商環境條例》為主要參照，從市場、經濟、政務、法律政策及人文環境五個維度分析了自貿區營商環境所存在的問題，即市場活力不足、要素成本高、“放改服”改革落實不到位、法治建設不完善以及高層次人才流失等問題。然而，自貿區可以通過優化市場準入機制、降低要素成本、深化“放改服”改革、加強法治環境建設以及提升人才服務保障水平等措施予以改善。此外，在“十四五”發展時期，遼寧自貿區還應進一步補齊營商環境的“短板”、強化其“長板”，協調推進構建新發展格局，進而推動自貿區乃至遼寧全省實現經濟高質量發展。