建立鞏固拓展殘疾人脫貧攻堅成果長效機制

程凱

“十三五”時期，我國貧困殘疾人脫貧攻堅取得了歷史性成就，710萬建檔立卡殘疾人全部脫貧。2021年，中國全面建成小康社會，歷史性地解決了絕對貧困問題，殘疾人脫貧同樣創造了人類減貧史上的奇跡，為實現全面小康做出特殊貢獻。同時，要清醒認識到“因殘致貧”的長期性和復雜性，探索建立鞏固拓展殘疾人脫貧攻堅成果的長效機制，防止規模性返貧的發生。

殘疾人脫貧攻堅取得歷史性成就

習近平總書記對殘疾人有著特別深厚的感情，始終把殘疾人這一困難群體的冷暖疾苦放在心上，處處為殘疾人脫貧奔小康撐腰鼓勁，要求將貧困殘疾人作為精準扶貧精準脫貧群體攻堅的重點，精準做好殘疾人脫貧工作，為解決“因殘致貧”難題提出了中國方案。在黨中央、國務院的高度重視、地方各級黨委、政府的大力推動下，通過社會各界、殘疾人組織和廣大貧困殘疾人及其親屬共同努力，在取得貧困殘疾人脫貧攻堅歷史性成就的同時，也探索形成了殘疾人脫貧攻堅的中國經驗。

將殘疾人作為群體脫貧攻堅重點，農村貧困殘疾人“兩不愁、三保障”問題得到根本解決。“十三五”時期，建檔立卡農村貧困殘疾人全部脫貧。貧困殘疾人家庭收入由2015年的2824.9元增長到2020年的10384.8元。1076.8萬殘疾人納入城鄉最低生活保障。90%以上城鄉殘疾人參加醫療、養老保險，殘疾兒童義務教育入學率超過95%，資助8萬多名家庭經濟困難的殘疾兒童接受普惠性學前教育。貧困殘疾人全部納入基本醫療保險、大病保險，54.7萬貧困殘疾人得到醫療救助。

“因殘致貧”問題受到普遍關注，貧困殘疾人特殊需求得到更好保障。中央和地方針對解決“因殘致貧”問題出臺了一系列特殊扶持政策和措施。國務院建立困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度、殘疾兒童康復救助制度，民政部、財政部、中國殘聯等部門聯合出臺在脫貧攻堅中做好貧困重度殘疾人照護服務工作的政策措施，各地以多種方式開展貧困重度殘疾人照護服務，創新實踐取得了顯著成效。國家脫貧攻堅普查公報顯示，普查所及1563萬建檔立卡戶中，有家庭成員享受過殘疾人幫扶政策的建檔立卡戶338.3萬戶。其中，困難殘疾人生活補貼覆蓋261萬戶，重度殘疾人護理補貼覆蓋171.3萬戶，其他殘疾人補貼覆蓋82萬戶，貧困重度殘疾人照護服務覆蓋46.1萬戶，貧困殘疾人基本康復服務覆蓋210.5萬戶，貧困重度殘疾人家庭無障礙改造覆蓋32.1萬戶。

貧困殘疾人自強脫貧意識不斷提高，自我發展能力明顯增強。“十三五”期間，616.4萬殘疾人得到產業扶持，684.5萬殘疾人獲得扶貧資產收益，88萬殘疾人獲得扶貧小額信貸支持，58.1萬殘疾人享受扶貧公益崗位，69.2萬殘疾人享受易地搬遷政策。

助殘脫貧蔚然成風，扶殘助殘的社會氛圍日益濃厚。社會各界通過各種方式參與支持貧困殘疾人脫貧攻堅。中央各部門各單位在開展定點扶貧過程中，將殘疾人家庭作為重點扶持對象，優先獲得幫扶救助和項目資金扶持。實施東西部殘疾人扶貧協作，將幫扶貧困殘疾人納入東西部扶貧協作范圍，中西部農村23.29萬貧困殘疾人受益。實施青年志愿者陽光助殘扶貧行動，為貧困殘疾人家庭提供幫助和服務。

探索出破解“因殘致貧”問題的中國方案。幫扶措施到戶到人的精準扶貧精準脫貧方略是破解“因殘致貧”難題的關鍵一招。“基層黨組織助殘扶貧行動”，讓貧困殘疾人及其家庭的扶貧脫貧不光有了主心骨，更有了力量和信心。“康復扶貧”和“居家無障礙改造扶貧”，減少減輕“因殘”對個人及家庭帶來的不利影響和致貧風險。開展“貧困重度殘疾人托養照護服務”，創新“服務型社會救助”的有效方式，實現了“托養一人、解放一家、幸福一片”的社會保障扶貧成效。經常開展的“殘疾人自強脫貧示范帶動”，涌現出越來越多的殘疾人自強脫貧典型，成為破解“因殘致貧”問題不可缺少的強大內生力量。

鞏固殘疾人脫貧攻堅成果面臨挑戰

應該看到，貧困殘疾人脫貧攻堅取得決定性成就的同時，“因殘致貧”的長期性和復雜性決定了殘疾人貧與困的特殊性。依據基層調研和全國殘疾人家庭收入調查數據，從因殘致貧的根源來看，殘疾人群體貧與困仍然面臨挑戰。

殘疾人的貧困仍是一個長期的、結構性問題。殘疾人個體生理、能力和發展狀況改善具有長期性，家庭對殘疾人的認識與支持狀況改善具有長期性，社會看待和對待殘疾人態度的轉變具有長期性，三個方面綜合影響決定了殘疾人貧與困的長期性特征。在脫貧攻堅政策支持不斷加大的情況下，全國殘疾人家庭人均年收入與全國居民收入水平差距仍有擴大趨勢。2016-2018年，全國殘疾人家庭人均年收入占全國居民人均可支配收入的比例，分別為57.8%、56.6%和57.1%，各年度數據雖有波動，但總體趨勢是收入差距進一步擴大。從殘疾類別和殘疾程度來看，精神、智力、重度肢體和多重殘疾人由于身體功能、社會適應能力和獲得收入能力相對較差，更容易返貧、致貧。

殘疾人的貧困問題在未來將更加突顯。一是殘疾人是貧中之貧、困中之困的狀況短期內難以改變，享受兜底保障的殘疾人數量依舊龐大。“十三五”時期，1076.8萬殘疾人納入城鄉最低生活保障，1212.6萬困難殘疾人和1473.8萬重度殘疾人享受困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼。2019年，全國殘疾人家庭收入狀況調查結果顯示，72.5%的殘疾人獲得過社會救濟和政策性生活補貼。二是家庭結構小型化、殘疾老齡化進程加快等趨勢明顯，近一半殘疾人獨居或與一位家庭成員同住，老年殘疾人成為殘疾人的主體，一戶多殘家庭比例高，傳統家庭照顧模式難以發揮作用，殘疾人家庭增收、照護和支持面臨更大挑戰。

殘疾人的貧困重點在“貧”，難點在“困”。殘疾人收入少、支出高，對康復訓練、輔助器具、護理用品等方面的剛性需求增加了額外支出，屬于典型的支出型貧困人群。根據2019年全國殘疾人家庭收入狀況調查，全國殘疾人家庭醫療保健支出達到人均消費性年支出的26.3%，是全國居民家庭人均醫療保健支出水平的1.6倍。同時，重度殘疾人托養照護、無障礙環境等方面的需求還沒有得到制度性保障，成為尚未解決的“困”。

導致殘疾人貧困問題的本質是發展問題。一是殘疾人受教育水平低、自我發展能力提升難。根據《全國教育事業發展統計公報》，約一半殘疾兒童、少年在特殊教育學校接受小學教育和初中教育，“送教上門”比例過大。近幾年，殘疾兒童進入普通學校的比例非但沒有增加，反而呈遞減趨勢。殘疾人義務教育階段的教育質量亟待提高，普通學校的教師缺乏特殊教育基本專業能力，新成立的農牧區特殊教育學校中，很多教師沒有特殊教育專業背景或培訓經歷。二是殘疾人就業率不高，就業層次低，就業增收難。根據2019年殘疾人事業發展統計公報，2019年，殘疾人就業率為45.8%，就業人數為855.2萬人，當年還有700多萬就業年齡段未就業城鄉殘疾人，殘疾人家庭工資性收入占比低，增收難。三是殘疾人社會參與水平不高。“十三五”末，經常參加社區文化體育活動的殘疾人僅為17.8%。根據2019年全國殘疾人家庭收入狀況調查，2018年，殘疾人家庭人均教育文化娛樂支出僅占全國居民家庭人均教育文化娛樂水平的25.4%，交通通信方面的支出也遠低于一般居民，反映了殘疾人平等參與和實現融合上的實際困難。

解決殘疾人貧困的難點重點仍然在農村。一是農村殘疾人城鎮化進程緩慢。“七普數據”顯示，我國常住人口城鎮化率為63.89%，但我國持證殘疾人非農戶籍占比僅為21%，呈現出與全國居民城鎮化發展趨勢截然相反的景象。二是農村殘疾人面臨固定收入低、公共服務不足的雙重困境。2019年，全國殘疾人家庭收入狀況調查結果顯示，2018年，城鎮殘疾人家庭人均年收入為22413.3元，農村為13364.9元，城鎮是農村的1.7倍。農村基本公共服務和設施明顯不足，農村殘疾人在康復、照護等方面面臨更多困難。三是重度殘疾人比例高。目前，持證的農村殘疾人中殘疾程度為一級和二級的重度殘疾人占到農村持證殘疾人總數的近一半，重度殘疾人更容易新發生貧困或返貧。

建立鞏固拓展殘疾人脫貧攻堅成果長效機制

建立鞏固殘疾人脫貧攻堅成果長效機制，守住不發生規模性返貧的底線，促進殘疾人全面發展和共同富裕是“十四五”時期乃至更長一段時間的重要任務。

著力建立“三早”機制。落實中共中央、國務院對實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的重大決策部署，組織實施好《“十四五”殘疾人保障和發展規劃》，健全防止返貧監測和幫扶機制，真正做到早發現、早干預、早幫扶。將符合條件的殘疾人及時納入易返貧、致貧監測預警范圍，繼續精準識別并給予及時精準幫扶。持續做好基層黨組織助殘解困工作。做好易地搬遷殘疾人安置、社區融入和就業等后續幫扶工作，持續開展東西部殘疾人幫扶協作和社會力量參與殘疾人幫扶。扶持農村殘疾人共享集體經濟發展成果、參與富民鄉村產業，分享產業鏈增值收益。推動農村殘疾人工作在政策體系、工作機制和組織建設上全面融入鄉村振興戰略，借勢借力促進農村殘疾人事業加快發展。

著力建立健全民生兜底保障制度。認真落實《關于改革完善社會救助制度的意見》，配合有關部門完善殘疾人社會救助政策，推動建立“兩項補貼”動態調整機制并提標擴面，將低收入家庭中的重度殘疾人納入低保范圍，將一戶多殘、以老養殘等特殊困難家庭中，事實無人照料殘疾人納入特困人員救助供養范圍，積極推進“服務型社會救助”，保障困難殘疾人基本生活。提高醫療救助水平，強化醫療救助與基本醫療保險、大病保險的互補銜接，減輕困難殘疾人醫療費用負擔。加強臨時救助，做好重大疫情、災情等突發公共事件中困難殘疾人急難救助，避免殘疾人基本生活陷入困境。

著力健全可持續增收機制。一是促進殘疾人就業增收。完善殘疾人就業政策，健全殘疾人就業支持體系，提升就業服務能力，形成以按比例就業、集中就業、自主就業創業為主體，公益性崗位安置、輔助性就業為補充的就業機制，幫助更多殘疾人及其家庭就業增收。二是拓展多渠道增收機制，增加殘疾人財產性收入、經營性收入和轉移性收入。創新農村殘疾人收益分享模式，采用土地流轉等多種方式增加殘疾人集體收益。三是充分發揮好三次分配對殘疾人家庭收入的直接拉動作用，充分利用好國家為提高低收入群體收入水平制定的各項政策措施，積極發展殘疾人公益慈善事業，逐步建立殘疾人家庭持續增收的長效機制。

著力完善殘疾人公共服務體系。加強和改進農村殘疾人服務，健全城鄉一體化的公共服務體系，逐步提高農村殘疾人教育、就業、醫療康復、托養照護、養老等服務水平，讓更多農村殘疾人享受均等化的公共服務。為符合條件的重度殘疾人提供集中照護或日間照料、居家服務、鄰里互助等多種形式的社會化托養照護服務，減輕殘疾人家庭的生活和照護壓力及精神、經濟負擔。

著力健全能力建設和發展機制。一是及時總結全面脫貧與鄉村振興過程中涌現出的殘疾人自強脫貧致富和助殘脫貧增收的典型，培育和增強殘疾人自力更生實現脫貧致富的意識和能力。二是提高殘疾人康復質量，健全融合教育和特殊教育支持保障機制，提高殘疾人健康水平、受教育水平和自我發展能力。三是加大科技應用和輔助器具研發推廣力度，為促進殘疾人展現能力、參與社會提供技術和環境支持。四是持續有效宣傳以“平等、參與、共享”為核心理念的現代文明社會殘疾人觀，引導社會公眾積極看待殘疾人，正確認識殘疾人的能力、才華、特殊比較優勢及社會貢獻，持續營造扶殘助殘的新時代文明風尚。

著力健全社會支持體系。健全殘疾人事業法律法規體系，全面推進無障礙環境建設，強化對殘疾人的社會支持和社會保護，提升社區服務能力，開展殘疾人社會工作和家庭支持服務，加快培育助殘社會組織和企業，引導更多社會力量廣泛參與助殘扶貧。

著力加強完善基層殘疾人組織建設。落實黨的群團改革要求，持續加強各級殘聯黨組織建設，強“三性”，去“四化”，密切與殘疾人的血肉聯系，加強完善縣、鄉、村（居）三級殘疾人組織體系建設，精準監測掌握殘疾人動態和迫切訴求，精準對接并推動扶持政策措施到人到戶，加強對殘疾人的教育引導和激勵，堅持為殘疾人解難、為黨和政府分憂，真正發揮好黨和政府聯系服務殘疾人的橋梁紐帶作用，成為維護殘疾人合法權益的守護者。

（作者：中國殘聯副主席、殘疾人事業發展研究會會長）

責任編輯：肖景華