共治視角下浙江寧波智慧居家養老服務模式分析

盧凌美

摘 要：為應對多層級養老需求與不充分、不均衡的養老供給資源之間的矛盾，寧波初步構建了覆蓋城鄉的“9055”智慧居家養老服務體系雛形，但仍存在政策體系不完善、多個參與主體間權責不清晰等問題。本文在共治視角下，提出構建強化政府“推進”頂層政策設計職能，突出社會組織“主導”提供服務供給功能，豐富非盈利組織“彌補”參與空缺功能，細化家庭社區“承載”需求分層功能的四主體協同共治的長效發展模式。

關鍵詞：共治視角;智慧養老;居家養老

中圖分類號：F27???? 文獻標識碼：A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.31.027

據聯合國的預測，到2035年，中國的老年人口將突破4億人，中國已經進入了“未富先老”的人口快速老齡化時期，養老也成為社會重點關注、急需解決的問題之一。居家養老作為一種既符合中國傳統家庭養老倫理觀念，又兼顧中國現階段發展社會福利養老整體規劃的養老模式，近年來得到了理論及實證的快速發展。但日益增長的養老需求與不充分、不均衡的養老供給資源之間的矛盾仍然凸顯，隨著“互聯網+”的不斷發展，將現代信息技術應用于社區居家養老中，提升養老服務的質量效率，打通服務主體間的共治障礙，實現1+1>2的效果，實現智慧居家養老成了未來養老服務發展的方向。智慧居家養老的內涵豐富、內容復雜，本文擬深入分析浙江寧波智慧居家養老服務發展的現狀。

1 智慧居家養老服務的概述

智慧居家養老（Smart home care）最早是由英國生命信托基金會提出的，其目的在于探索打破時間、空間限制，將“互聯網+”與社區居家養老服務融合的一種養老模式。2017年，國務院發布《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》，“呼吁實施‘互聯網+的養老模式，將信息技術、人工智能和互聯網思維與居家養老服務機制建設相融合，從而提升養老服務質量”。當前學界對于智慧居家養老的可行性、內涵概念、智能養老產品均進行了多方面的探討。

2 共治理論

共治源于全球治理委員會提出的治理是持續的過程，是組織處理事務方式的總和。庫伊曼（1993）認為將政府與社會之間的關系進行調整，重視非政府力量，形成國家、社會與市場多中心的協調機制是共治的核心。關于共治的理論闡述、表現形式均有不同方式，但在其基本表述上仍可統一為管理主體的多樣性、管理性質的服務性。養老服務是一種社會福利，以共治的理念激發參與養老的各責任主體，形成責任明確、資源互補的良性循環是建立適合現階段我國養老國情的必經之路。

3 寧波實證分析

浙江省是全國進入人口老齡化較早、速度較快、程度較高的省份，其中寧波市是典型的城市代表。寧波自1987年進入老齡社會以來，一直將發展居家養老服務擺在重要位置，2016年被選為國家居家養老服務改革首批試點地區，2018年發布了浙江省首部居家養老服務地方性法規《寧波市居家養老服務條例》，初步構建了覆蓋城鄉的“9055”居家養老服務體系（90%的老年人通過社會化服務實行家庭自助養老，5%的老年人通過政府購買服務等實行社區幫扶養老，5%的老年人入住養老機構實行照護養老）建設雛形。另一方面，依托2010年以來寧波智慧城市建設基礎，形成了諸如“家院互融”“互聯網+醫療”云端醫療、“甬城智慧養老服務平臺”等各區縣各具特色的創新居家養老模式。

本文認為的智慧居家養老服務應以互聯網、智能平臺、智慧城市等為基礎，以精準滿足老年人多層次需求為核心，將參與智慧居家養老服務的各主體組織起來，構建多主體共治的服務格局，切實解決實際發展過程中的資源信息“孤島”問題及長效發展機制問題。將參與居家養老的主體依據其權利運行邊界分成四類：一是以政府機構為代表的推進者，為智慧居家養老服務提供制度支撐、資金保障;二是以社會組織為代表的主導者，是為多層次養老需求提供服務的主體;三是以志愿慈善機構為代表的彌補者，以免費或無償的形式提供養老服務;四是以家庭社區為代表的承載者，提出養老需求，體驗并評價養老服務。在寧波智慧居家養老發展進程中，依然有因角色定位不清影響養老需求的精準配對。

3.1 政府部門“推進者”動力不強

居家養老是一項社會性的福利工作，它需要多個政府部門來共同進行管理，包括民政部、發改委、衛健委、應急管理部等。寧波依托居家養老及智慧城市建設的先行經驗，在頂層政策制定、養老服務標準劃定、養老需求信息數字化管理等方面進行了積極的探索，但作為居家養老服務的整體統籌“推進者”角色不強。

首先，在政策設計上缺乏協調性、統一性。現已出臺的政策均契合制定部門的工作職責界限，但在相互配合上缺乏統一性，呈現碎片化。其次，雖構建了養老機構等級劃分規范（DB3302/T1065-2014）將養老機構、居家養老服務中心進行層級化機構管理，但在服務內容、服務標準等核心要素上標準體系尚未完善。最后，通過對智能養老產品的大力開發與實踐，已初步完成多途徑獲取養老需求信息及服務供給信息的基礎模塊，如甬城智慧養老APP，但缺乏全域互通的大數據精準配對機制。

3.2 社會盈利組織“主導者”能力不強

我國的養老有著“未富先老”的特定時代背景，僅僅依靠政府來實現全員養老不符合我國的實際，因此以家庭為基礎，以城鄉社區為輻射，由政府、企業和社會組織提供服務，為居住在家的老年人提供的養老服務的居家養老成為我國養老的首選。在居家養老中，占據主導地位的應是為養老需求提供服務的社會盈利組織，包含有養老機構、智慧服務技術支撐企業、金融保險企業等。

截至2020年底，寧波全市共有養老機構262個，居家養老服務中心171個、居家養老服務站2822個，基本實現了服務從“供給不足”到“基本覆蓋”，但養老機構、居家養老服務中心或站點的運行過程中，所采用的資金運行方式基本是“政府補、社區貼”，未形成理想中由市場調節的運行模式，且與試點的其他“國家居家養老服務改革城市”相比有一定的差距。另一方面，截至2020年，寧波軟件園軟件和信息服務業收入達1025億元，同比增長25.2%，但以智慧養老服務軟件開發為主的軟件和信息服務企業占比依然較少;以社會商業保險為代表的養老金融保險企業也處于嘗試階段。