行政法視野下的從業(yè)限制制度問題探討

周超

摘 要：隨著修訂版《行政處罰法》在2021年7月15日的正式實施，真正確立了從業(yè)限制制度的行政處罰手段。從行政法的視角分析，從業(yè)限制制度具有適用范圍廣、處罰期限跨度大以及以違反職業(yè)規(guī)范為前提等特點，基于此，筆者從從業(yè)限制制度適用范圍、法律位階層面以及救濟程序等方面闡述當前從業(yè)限制制度存在的一些問題，并據(jù)此提出完善建議。

關(guān)鍵詞：行政法;從業(yè)限制;適用范圍;程序設(shè)置

一、行政法視野下從業(yè)限制的特點

（一）適用范圍廣

從業(yè)限制制度的適用范圍涉及藥品、食品、內(nèi)河交通管理條例、反興奮劑條例等多部行政法規(guī)，同時還包括了多部部門規(guī)章以及地方性法規(guī)等。這充分體現(xiàn)了從業(yè)限制的適用法律規(guī)范之多，也從側(cè)面反映出其適用的范圍也十分廣泛，已經(jīng)幾乎遍及我國目前已知的所有行業(yè)領(lǐng)域[1]。

（二）處罰期限跨度大

在行政法規(guī)范領(lǐng)域內(nèi)，對行政相對人的從業(yè)限制處罰期限基于各自違法情節(jié)的差異性而有所不同。從業(yè)限制制度的處罰時間短則在一年以內(nèi)，長則至終身禁止不得從事該行業(yè)，由此可見從業(yè)限制制度的處罰期限跨度十分巨大。

（三）以違反職業(yè)規(guī)范為前提

不同職業(yè)由于對于行業(yè)的義務(wù)要求不同，只有當行政相對人違反了其中該行業(yè)的職業(yè)規(guī)范、相應(yīng)的義務(wù)而達到行政處罰的要求時，從業(yè)限制處罰才能依據(jù)相關(guān)的規(guī)定做出處罰。除了在法律中做出特別義務(wù)規(guī)定的職業(yè)以外，對法律沒有規(guī)定特定義務(wù)要求的行業(yè)，行政機關(guān)一般是針對該行業(yè)存在的實際情況，依據(jù)行政相對人的具體行為，結(jié)合本行業(yè)內(nèi)存在的普遍行業(yè)準則和職業(yè)道德，對行政相對人做出一定期限的從業(yè)限制處罰。

二、從業(yè)限制制度存在的主要問題

（一）從業(yè)限制制度適用范圍不完善

從業(yè)限制制度具有適用范圍廣的特點，基于此，從業(yè)限制制度很難在適用范圍上做到面面俱到，反而從業(yè)限制制度的適用范圍被行政機關(guān)刻意的隱去說明。而沒有明確從業(yè)限制制度的處罰范圍，這就導(dǎo)致在實踐中行為人在被行政機關(guān)進行處罰時，行政機關(guān)也很難相應(yīng)的把握從業(yè)限制處罰的懲戒力度，容易造成小事嚴懲，而大事卻不了了之的情況。在從業(yè)限制領(lǐng)域，根據(jù)《行政處罰法》從業(yè)限制制度的相關(guān)法條分析來看，其往往一般只針對公民進行相應(yīng)的從業(yè)限制處罰，對于法人和其他組織的違法行為其實并不適用從業(yè)限制的相關(guān)處罰。這無疑使得從業(yè)限制制度在適用范圍上有所限制，很難對企業(yè)或其他組織的某些性質(zhì)影響十分惡劣的行為進行從業(yè)限制處罰，也就意味著法人或其他組織在從業(yè)限制方面的違法成本并不高昂。

（二）法律位階層面的沖突

新的《行政處罰法》中規(guī)定了從業(yè)限制是屬于行政處罰種類中的一種，雖然部分部門規(guī)章以及地方政府規(guī)章可以對從業(yè)限制制度的規(guī)定通過法律解釋的方式解決，但是目前仍有許多已經(jīng)生效的法律法規(guī)并未對從業(yè)限制制度有所規(guī)定，而其下的許多規(guī)章卻規(guī)定了從業(yè)限制制度，使得從業(yè)限制制度在法律位階層面的適用上仍存在著沖突。實踐中，從業(yè)限制制度作為一種重要的行政處罰制度卻被部分行政機關(guān)濫用，若長此以往，對我國從業(yè)限制制度乃至于行政處罰整個體系都會產(chǎn)生嚴重的沖擊，這對于從業(yè)限制制度達成運行良好、良法善治的效果來說也是十分不利的。

（三）救濟程序不足

隨著2021版《行政處罰法》的實施，行政機關(guān)對行政相對人做出從業(yè)限制處罰的程序規(guī)范內(nèi)容做出了一定的要求。但是這些在其他行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)以及地方政府規(guī)章中關(guān)于從業(yè)限制處罰的相關(guān)救濟程序并未及時做出修改，在這其中對于程序救濟其實仍有不少細節(jié)之處值得思考。除此之外，對于從業(yè)限制的后續(xù)監(jiān)管也未做規(guī)定是從業(yè)限制制度的另一大不足。法條只是規(guī)定行政機關(guān)可以做出從業(yè)限制處罰，而對在行政機關(guān)做出從業(yè)限制處罰的決定后，行政相對人在被限制從事某行業(yè)期間，行政相對人能否有機會通過自身的良好表現(xiàn)減少甚至于減除對自身從業(yè)限制處罰的期限并未進行說明;行政處罰本身具有處罰和教育的功能，能否通過動態(tài)的方式將處罰方式變得更為靈活;此外對行政相對人在違反從業(yè)限制處罰后，如何進行相應(yīng)的處罰目前的法律也并未做出規(guī)定，從這些內(nèi)容中都可以看作是從業(yè)限制制度中對行政相對人在救濟程序上的缺失。

三、從業(yè)限制制度的完善建議

（一）完善從業(yè)限制的適用范圍

關(guān)于從業(yè)限制的職業(yè)范圍設(shè)置。對于社會屬性、公共利益屬性較高的行業(yè)領(lǐng)域，從業(yè)限制的適用范圍應(yīng)當進行適當?shù)臄U大，除了對行業(yè)內(nèi)的主要職業(yè)進行規(guī)范以外，還應(yīng)該行業(yè)內(nèi)的所有職業(yè)和從業(yè)人員，處罰的程度也應(yīng)根據(jù)實際情況做出調(diào)整，只有這樣的設(shè)定才符合從業(yè)限制處罰設(shè)立的目的，合乎比例原則的要求。

關(guān)于從業(yè)限制的期限范圍設(shè)置。對于從業(yè)限制制度的時間限制應(yīng)當依據(jù)比例原則制定，在三年以內(nèi)的從業(yè)限制制度可以依照相關(guān)的法律法規(guī)進行規(guī)定，而三年至五年內(nèi)的處罰期限需要與刑法職業(yè)禁止制度做到盡量銜接，而對于五年以上的從業(yè)限制處罰應(yīng)當謹慎，至于終身禁入的規(guī)定更是應(yīng)當慎之又慎，盡量減少行政機關(guān)的適用情形。

關(guān)于從業(yè)限制的主體范圍設(shè)置。可以將單位納入到從業(yè)限制制度中，這樣具有威懾單位管理層的作用，因為單位的直接責任人大多為單位的管理層。這在適用的范圍上也能夠最大限度上達到從業(yè)限制制度所預(yù)期的治理效果。

（二）明確從業(yè)限制制度的處罰設(shè)定權(quán)

相對而言，法律的制定程序更為嚴格，考量的利益范圍更廣泛，規(guī)定的程序更為嚴格，加之從業(yè)限制制度調(diào)節(jié)的范圍是整個行業(yè)秩序和行業(yè)利益，而相比于其他位階的法律法規(guī)，從法律層面設(shè)立從業(yè)限制的相關(guān)規(guī)定更有助于理清行業(yè)秩序、維護行業(yè)道德與規(guī)范，也能夠減少各部門之間在從業(yè)限制處罰時的利益沖突。因此，在法律可以設(shè)定從業(yè)限制制度的處罰權(quán)的情況下，應(yīng)當優(yōu)先適用法律設(shè)定[2]。

行政法規(guī)雖然相較于法律的重要性有所降低，但是行政法規(guī)的制定主體是國務(wù)院，其制定的嚴格程度、相關(guān)法益的考量仍舊高于部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。因此，筆者認為對于從業(yè)限制制度的處罰權(quán)規(guī)定，能夠設(shè)立法律規(guī)定的法律優(yōu)先設(shè)立處罰規(guī)定;在沒有法律規(guī)定時，以設(shè)立行政法規(guī)層面的從業(yè)限制制度為先。關(guān)于地方性法規(guī)只有在某些地區(qū)具有區(qū)域特色的行業(yè)內(nèi)，且并沒有法律、行政法規(guī)的規(guī)定時才可以設(shè)定從業(yè)限制制度，其余不建議地方性法規(guī)單獨設(shè)立從業(yè)限制。

（三）設(shè)置從業(yè)限制制度的程序性規(guī)范

首先，從業(yè)限制制度引入聽證程序。2021年修訂的《行政處罰法》中增加了行為人在被采取從業(yè)限制處罰后，可以向行政機關(guān)申請聽證，并且行政機關(guān)應(yīng)當召開聽證會的規(guī)定。筆者認為，在此基礎(chǔ)上應(yīng)規(guī)定在做出從業(yè)限制處罰決定之前，首先要向當事人送達從業(yè)限制處罰的預(yù)先通知書，告知擬對當事人作出的從業(yè)限制處罰決定內(nèi)容，列明處罰依據(jù)、救濟途徑，同時給予行為人適當條件下的陳述和申辯的權(quán)利[3]。

其次，設(shè)立從業(yè)限制制度監(jiān)管的動態(tài)處罰機制。即對受到從業(yè)限制處罰的相關(guān)行政相對人進行考察，由相關(guān)執(zhí)法部門針對行政相對人的目前危害程度、悔過表現(xiàn)等進行綜合評定，針對那些在處罰期間表現(xiàn)良好、對實際影響較小的行政相對人，在達到一定的條件下，將其從業(yè)限制期限減少甚至提前免除剩余的從業(yè)限制期限。這樣通過對處罰期限的動態(tài)設(shè)置，不僅能夠降低行政機關(guān)處罰之后的監(jiān)管執(zhí)法成本，還在于樹立一種動態(tài)的“守法激勵機制”以此來對被處罰主體進行一定的激勵，達到處罰與教育相結(jié)合的目的。

參考文獻：

[1]李準. 從業(yè)限制的行政法分析[D].天津師范大學(xué)，2021.

[2]袁金. 競業(yè)限制立法研究[D].上海師范大學(xué)，2021.

[3]陳國棟.《行政處罰法》中限制從業(yè)罰的解釋與適用[J].南大法學(xué)，2021（04）：98-115.