基于PPP模式下的特色小鎮建設帶動鄉村振興的思考

孫帥 周文卿 李飛

摘 要：本文以蚌埠市懷遠縣為例，致力于通過分析PPP模式下懷遠縣旅游業如何形成以鄉村民俗體驗與高品質服務為核心的特色小鎮模式，以此助推懷遠縣第三產業發展，實現以一帶多的目標。基于懷遠縣特色小鎮建設發展路線，立足PPP模式融資較易、時間效率高的特點，探討PPP模式下懷遠民俗旅游產業轉型升級的路線策略，思考鄉村振興戰略中建設民俗類特色小鎮帶動產業振興的道路方向，以期為我國鄉村振興產業的發展提供新的思路。

關鍵詞：特色小鎮;PPP模式;鄉村振興

一、特色小鎮與PPP融資的背景

（一）PPP模式內涵詮釋

PPP模式是指政府與社會資本合作，以特許協議為前提，建立起一種利益共享，風險共擔的政企合營的融資模式，屬于公共基礎設施中的一種項目運營模式[1]。PPP融資模式主要根據項目的預期收益率、資產情況、政府支持力度來合理安排資金的籌集工作，它可以使民營資本全方位地參與到項目的融資、構建、運管中去，從而大大減輕政府在基礎設施建設領域、公共服務領域和產品開發領域的財政負擔，是一種以項目為主體的新型融資模式。

（二）特色小鎮發展概況

我國特色小鎮發展萌芽于浙江，并將其定位為浙江產業創新的重要載體，隨后出臺了一系列特色小鎮建設扶持推廣政策，并取得了良好的建設成就。據統計，2020年我國包括安徽、北京、山東等省市在內的31個省市已經規劃建設了2698個特色小鎮，三年內規劃特色小鎮投資合計達到67660億元[1]。

（三）特色小鎮PPP項目現狀

2019年3月，財政部發布《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》，提出“明確正負面清單，明確全生命周期管理要求，嚴格項目入庫”，這對推動PPP項目建設規范化具有重大意義。通過財政部政府和社會資本合作中心PPP項目庫查詢，截至2019年8月，中國特色小鎮PPP項目入庫數量為74個，其中尚未通過審核的項目一共25個，占入庫總量的比例為34%;處于準備階段、采購階段和執行階段的項目（已通過審核）49個，占入庫總量的比例為66%。從投資金額來看，共有39個項目投資金額高達10億元，占入庫總數量的53%;3～10億元（不包含10億元的項目）的投資項目28個，占入庫總數量的38%，數量最少的0～3億元（不包含3億元的項目）的投資項目數量共有7個，占入庫總數量的比例為9%。按照財政部所實行的標準來計算，特色小鎮PPP入庫項目落地率為36%，落地實施的比率偏低[2]。從項目類型來看，文旅類項目和城鎮綜合開發類項目最多，其數量分別為28個和29個，占項目總數的比例分別達到了38%和39%。

二、懷遠縣特色小鎮發展狀況

從對懷遠縣特色小鎮發展情況的調研來看，懷遠縣目前上谷農貿小鎮發展前景較為優越，并且已經入選中國特色小鎮50強列表，因此主要對其發展狀況進行分析。

上谷農貿小鎮已經在項目建設方面向固定資產投資合計33億元，通過資金的支持，上谷農貿小鎮重點項目建設有序推進，小鎮前期基本設施建設較為順利，建設核心區包括今三麥、亞太石榴等企業與其周邊配套形成產城融合綜合體和上谷農產品批發市場。小鎮配套服務設施及周邊公共服務設施不斷完善。在產業培育方面，小鎮共聚集230家特色產業主體（包括企業和個體工商戶），成功培育規模以上企業7家，主導產業主營業務年收入74億元，年均增長26%。在創新發展方面，小鎮范圍內重點企業擁有專利25項，入駐科技型中小企業4家，先后與安徽財經大學、安徽農業大學等院校合作，成立產學研基地。在規劃引領方面，規劃建設四大片區，強化品牌推廣培育，小鎮開通并運營微信公眾號，推動小鎮智慧化建設。

三、懷遠縣特色小鎮發展存在的問題

（一）PPP融資相關制度體系不健全

PPP融資項目運營管理涉及項目識別、模式選擇、運營管理等各個方面，需要對制度層面進行設計，才能更好為特色小鎮的建設發展提供持續的支持與服務。但我國PPP融資項目的運營管理仍處于探索階段，有關國家層面PPP融資模式的法律法規相對欠缺，一套完備的政策流程和規劃體系至今尚未形成。懷遠上谷農貿特色小鎮在其PPP融資方面存在制度體系不健全的問題，缺乏系統的法律法規政策、有力的稅收優惠政策、專業的金融支持政策等。這阻礙了特色小鎮PPP融資的發展進程。

（二）專業人才缺乏

PPP融資項目涉及農業、財務、法律、營銷等各個領域，對專業技術要求較高，需要多領域、全方位的專業技術人才進行支持，但是PPP融資模式在我國起步較晚，相應人才缺口較大，目前也并無專業單位進行PPP項目的對接，項目融資較為困難。從地理區位來看，懷遠縣坐落于安徽蚌埠，經濟發展較為一般，難以吸引人才集聚，加劇了當地小鎮建設發展過程中專業人才缺乏的壓力。

（三）建設資金缺乏，社會資本投資意愿低

懷遠上谷農貿小鎮自2017年入選安徽省首批特色小鎮以來，如今仍處于發展的初期階段，其后續建設發展面臨資金投入大、建設周期長、收益低等各種問題。作為一個經濟欠發達的縣城，政府財政收入的分配使用十分緊湊，無法將大規模資金投入到特色小鎮的建設中來，如果農貿小鎮的后續建設資金僅依靠縣政府，龐大的資金壓力會導致縣政府財政緊張，給縣域內其他領域的發展帶來不利影響。

因此，就存在引入社會資本進行投資的必要性。但通過各省市特色小鎮的建設經驗，能夠知道特色小鎮的建設項目通常具有投資數量高、設施建設周期長、成本收益比較高等特點，這對社會資本的實力提出了較高的要求。并且上谷農貿特色小鎮在引入社會資本方面，存在投資方數量單一，社會資本參與度不高的問題。其原因之一是特色小鎮項目建設周期長，投資風險高。上谷農貿特色小鎮項目的融資數額巨大，融資期相對較短。這就導致其投融資存在償還期限錯配風險。并且社會資本出于風險和收益的考慮，更偏好那些投資周期短，能夠快速回收成本并創造收益的項目中去，降低了社會資本投入的積極性。

四、PPP模式下懷遠縣特色小鎮發展建議

（一）加強特色小鎮PPP融資相關制度體系建設

首先，出臺相關的政策文件，制定特色小鎮PPP融資相關法律法規，為上谷農貿特色小鎮PPP項目融資提供法律依據。其次，地方政府要加大相關政策引導，為小鎮PPP項目的融資提供相應的稅收優惠政策、專業的金融支持政策等，以此吸引企業參與項目建設。比如，金融支持方面，當地政府可以積極與商業銀行進行協商，加大銀行對懷遠縣內特色小鎮項目資金的支持力度，除此之外政府財政補貼資金可以用于彌補社會資本的貸款利息，減輕社會資本的資本成本。

（二）培養與引進特色小鎮PPP融資專門人才

人才數量的多少、人才質量的好壞直接決定了特色小鎮PPP融資項目建設和運營的發展。政府要重視人才的培養和引進。可以與PPP項目專業咨詢公司建立專門的培訓基地，向PPP項目相關政府公職人員和PPP融資項目一線從業人員開辦PPP融資模式的相關學習課程，幫助了解、熟悉PPP融資相關內涵、發展概況及具體操作規范，為鄉村居民和基層組織推廣和普及PPP融資政策。通過制定有效的激勵措施來提升現有PPP融資項目從業人員的業務能力、提高其工作積極性。

同時政府要完善人才引進政策，可以通過解決住房問題、提供住房補貼，解決子女上學問題等一系列相關政策解決他們后顧之憂，吸引專業人才參與到本縣特色小鎮PPP融資項目的整體規劃、設計、運營中，讓小鎮在人才充足的前提下得到長遠健康的發展。

（三）提高社會資本參與特色小鎮PPP融資的積極性

一方面要大力宣傳特色小鎮PPP融資模式，讓更多的企業特別是民營企業了解、參與上谷農貿特色小鎮PPP融資項目。同時地方政府對社會資本進入特色小鎮PPP融資項目給予更多的政策優惠財政補貼、信用擔保，降低社會資本的進入門檻，實行政企合營，給予社會資本更多的收益機會，降低利息負擔，吸引社會資本了解并參與特色小鎮的建設中。

（四）立足區位優勢，打造文旅型特色小鎮

懷遠縣豐富的飲食文化、悠久的歷史底蘊等對形成特色小鎮競爭優勢有很大的幫助。懷遠應當立足區位優勢、文化積淀、產業特色和地域特征，實行不同地區進行差異的小鎮建設，發揮小鎮的地域、產業優勢，尋找小鎮產業著力點，發展資源差異型特色產業。立足PPP模式的融資優勢，落實到具體發展，推的懷遠縣人居環境改善類、生態保護與修復類、鄉村特色文化類等PPP項目，建設以鄉村民俗體驗與高品質服務為核心的特色小鎮模式。利用懷遠自身的文旅優勢，吸引旅客留存，提高特色小鎮的存量[3]。

參考文獻：

[1] 李紅娟. 公用事業領域PPP模式適用、推廣及政府作用[J]. 發展研究，2015（8）：92-95. DOI：10.3969/j.issn.1003-0670.2015.08.019.

[2]耿冉冉.PPP模式在環巢湖特色小鎮建設中的應用研究——以三瓜公社特色小鎮為例[J].北京城市學院學報，2021（03）：19-24.

[3]莊欣艷.文旅特色小鎮PPP融資模式應用研究——以北京古北水鎮為例[J].河北旅游職業學院學報，2021，26（02）：44-47+52.