關于幫扶寶山區生活困難農民的思考

徐乃文

（上海市寶山區農業技術推廣中心，上海 201999）

實施鄉村振興戰略是黨的十九大作出的重大決策部署，是新時代做好“三農”工作的總抓手。其中，深化農村綜合幫扶是上海市委、市政府深入貫徹落實習近平總書記重要講話精神、實施鄉村振興戰略的重大舉措，是上海建設具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市的必然要求，也是實現更高水平全面小康的內在要求。在此背景下，上海市寶山區按照市委、市政府的相關文件要求，以增強“造血”能力為重要抓手，加大了對生活困難農民的幫扶力度，扎實推進生活困難農民綜合幫扶工作，力爭通過本輪5年的綜合幫扶，切實改善寶山區生活困難農民的生產和生活條件，實現更高標準、更高水平的小康生活。因此，筆者擬在介紹2020年度寶山區生活困難農民綜合幫扶工作開展情況的基礎上，對寶山區生活困難農民的基本特點和寶山區開展生活困難農民綜合幫扶工作的難點進行總結，并依此提出有針對性的綜合幫扶措施，以期為寶山區下一階段進行生活困難農民幫扶工作建設提供有益參考。

1 2020年度寶山區生活困難農民綜合幫扶工作開展情況

1.1 幫扶項目情況

寶山區選擇寶山工業園區地塊出租收入作為“造血”幫扶項目，且自2019年起，每年從該地塊的出租收益中安排資金，用于生活困難農民的綜合幫扶。同時，寶山區對于綜合幫扶工作的開展，著力于制度化建設。例如，對幫扶涉及的項目管理、資金使用、人員界定等的制度進行了細化，并在完善農戶申請、村級評議、村委公示、鎮級審核等的制度的基礎上，委托市民政局信息中心進行負面清單核對，以確保生活困難農民的審核情況準確可靠。此外，寶山區還依托區級社會救助聯席會議來協調綜合幫扶工作，從而充分發揮各職能部門的作用，形成合力，且以滿足困難農民需要為導向，更好地開展幫扶工作。

1.2 被幫扶人員情況

2019年寶山區制定了寶山區農村生活困難農民的認定標準，即農村家庭（以戶籍家庭為準）人均可支配年收入低于當年本市同期低保標準2倍的農民確定為生活困難農民（2020年仍按2019年標準執行）。據此標準進行統計，2020年寶山區生活困難農戶共有369戶（占全市58 213戶的0.63%）、困難農民人數共計699人（占全市93 168人的0.75%），其中，為本市戶籍的農民有618人（占88.41%）、非本市戶籍的農民有81人（占11.59%）。從總體情況看，寶山區屬于近郊，相對其他遠郊地區有一定的區位優勢。近年來，隨著城市化進程的加快，寶山區南部地區（大場鎮、廟行鎮、淞南鎮、高境鎮）基本已進入城市化，北部地區中的顧村鎮和楊行鎮也逐步進入城市化，故寶山區生活困難農民人數在全市的整體占比不高。

2 2020年寶山區生活困難農民的基本特點

2.1 從區域分布來看，主要集中在北部地區

由圖1可知，2020年寶山區生活困難農民主要分布在北部的5個鎮，其中，月浦鎮有221人（占比為31.62%）、羅店鎮有204人（占比為29.18%）、羅涇鎮有183人（占比為26.18%），以上三鎮共計608人（占比為86.98%），顧村鎮和楊行鎮的生活困難農民較少，共計91人（占比為13.02%）。

圖1 寶山區2020年生活困難農民區域分布情況

2.2 從年齡結構來看，以老年農民為主

由圖2可知，2020年寶山區生活困難農民主要是61歲及以上的老年農民，共有296人（占比為42.35%，低于全市71.8%的水平），其中61～70歲的生活困難農民人數最多，有128人（占比為18.31%），20～60歲的生活困難農民人數為322人（占比為46.07%）。

圖2 寶山區2020年生活困難農民各年齡層分布情況

2.3 從致困原因來看，因病致困的占比較大

由圖3可知，寶山區生活困難農民的致困原因不同，主要有因殘、因病、低保低收入、無業、其他五類。其中，因殘致困的人數較多，達183人（占比為26.18%），因病致困的人數也較多，為119人（占比為17.02%），低保低收入致困的人數有95人（占比為 13.59%）。

圖3 寶山區2020年生活困難農民致貧原因分析

3 寶山區開展生活困難農民綜合幫扶工作的難點

3.1 法定勞動年齡段群體的整體年齡偏大，就業意愿不強

由圖2可知，2020年寶山區生活困難農民的法定勞動年齡段群體的整體年齡偏大（例如，41～50歲的有100人、51～60歲的有109人），且其文化程度相對較低、就業意愿不強，故對其進行就業幫扶存在一定難度。主要體現在：（1）假就業意愿。部分人員滿足于依賴政府、吃低保，實際上無就業意愿，但為了能繼續享受低保政策，故意表現出積極求職的假象。（2）薪酬期望過高。部分人員盲目提出超過自身勞動力價值的薪酬待遇、工作環境要求等。（3）隱性就業。部分人員實際上在從事代駕、快遞、外賣、家庭農場季節性打工、線上電商銷售和小作坊打零工等工作，但由于未繳納社會保險，表現為生活困難。（4）有就業返貧的顧慮。上海市目前的低保政策與就業政策相比，待遇優厚，形成了收益倒掛的現象，這就使部分人員顧慮到一旦就業就可能導致無法被認定為低保家庭，從而收入更低，進而產生了“干活不如吃低保”“就業返貧”等思想。

3.2 老年農民群體大，對其幫扶措施相對單一

老年農民是生活困難農民弱勢群體中的“脆弱群體”，采取相關措施為其提供幫扶服務，既是鄉村振興新時代的要求，也是聚焦幫扶制度的難點。目前，寶山區61歲及以上的生活困難農民有296人，占比較大，而現行的幫扶措施基本上是普惠性的托底保障，針對老年農民群體的幫扶措施相對單一。

4 寶山區進一步推進生活困難農民綜合幫扶工作的措施和建議

4.1 引入幫扶保險作為綜合幫扶工作的創新舉措

為從根本上改善寶山區生活困難農民因病致困、因殘致困的現狀，降低因市場價格波動對生活困難農戶生活質量的影響，寶山區可積極引入保險幫扶這一創新舉措。同時，要明確幫扶保險的公益屬性，以解決生活困難農民特別是老年農民的后顧之憂。幫扶保險內容包括人身保險和物價指數保險等，其中，人身保險涵蓋意外殘疾（按殘疾等級比例給付，每人最高賠付25萬元；同時，對初次確診重大疾病的農民，定額給付每人3萬元）；物價指數保險則是價格指數月度漲幅超過約定標準時，由保險公司進行賠償，基本保障年賠付額超過當年保費。

4.2 以鄉村振興示范村建設帶動困難農民就業

以鄉村振興示范村（示范片區）建設為主陣地，加大農業農村的招商引資力度，將示范村及其周邊有就業意愿的農民吸收到鄉村振興產業中來，尤其是要將法定勞動年齡段、生活困難的農民引入到村集體經濟發展建設中，幫助這部分農民轉變“干活不如吃低保”“就業返貧”的思想。

4.3 創新宅基地利用方式

依托美麗鄉村建設，做強鄉村服務城市的社會功能，發展鄉村民宿，創新宅基地利用方式，統籌利用農房，為周邊產業工人提供安居之地。尤其是針對高齡、特困留守老人，要將其作為重點幫扶對象，按照“因村制宜、量力而行、形式多樣、注重實效”的原則，加強與各相關單位的溝通，并出臺相關政策，以優先鼓勵幫助高齡、特困留守老人出租農宅，從而提高其整體收入。

4.4 確定幫扶工作的服務重點

加快推進寶山區農村困難老年農民關愛幫扶制度建設，完善農村基層基礎工作，把高齡、特困、低保的困難老年農民作為幫扶工作的服務重點，其他老年人按照個人自愿的原則，也可納入重點關愛服務對象。

4.5 組建區級社會救助平臺

由區民政局牽頭，區醫保局、人社局、財政局等共同參與組建區級社會救助平臺，上下聯動、條塊結合、形成合力，充分發揮各職能部門的作用，聚焦生活困難農民的急難問題，拓展各項幫扶需求。