基于赤水河流域生態補償的政府和社會資本合作項目風險識別與分擔

張叢林,黃 洲,鄭詩豪,陳劭鋒,4,董磊華,喬海娟

1 中國科學院科技戰略咨詢研究院,北京 100190 2 湖州交通技師學院,湖州 313000 3 中水北方勘測設計研究有限責任公司,天津 300222 4 中國科學院大學公共政策與管理學院,北京 100049 5 中國電建集團北京勘測設計研究院有限公司,北京 100024 6 水利部農村電氣化研究所,杭州 310012 7 南京水利科學研究院水文水資源與水利工程科學國家重點實驗室,南京 210029

赤水河是長江上游南岸較大的一級支流,發源于云南省鎮雄縣,沿川黔邊界流至貴州茅臺鎮后,納桐梓河、古藺河至赤水市,至四川省合江縣與習水河匯合后注入長江。河源至茅臺為上游,茅臺至赤水市為中游,赤水市至河口為下游。因其優美的自然環境、豐富的生物多樣性以及悠久的歷史文化,赤水河被譽為生態河、美酒河、美景河、英雄河。

赤水河流域為生態脆弱區,流域上中下游保護與發展矛盾較為突出。赤水河流域上游所處之地生態環境普遍脆弱,森林覆蓋率相對偏低,經濟發展主要以種植業、養殖業和煤電行業為主,是我國南方貧困人口比較集中、貧困面較大的地區之一[1-2]。而中下游經濟發展以釀酒業和生態旅游業為主,對水質要求較高。為保護流域中下游水質,上游地區發展權受到限制。近年來,上游地區人口增長較快,城鎮化率迅速提高,但由于資金不足,當地基礎設施歷史欠賬較多,特色生態產業發展緩慢,給流域生態環境保護帶來較大風險[3- 5]。

因此,有必要建立流域生態補償機制,協調相關主體間的利益分配格局,促進流域上中下游經濟社會發展與生態環境保護相協調。目前,國家、跨省級和貴州省層面已出臺了一系列與流域生態補償相關的政策措施[6- 10],但仍存在若干問題,主要表現為:補償資金來源單一、總量不足且持續性較差、補償方式較為單一等。引導社會資本積極參與赤水河流域生態補償以促進上述問題的解決,顯得尤為重要。

政府和社會資本合作(Public-Private Partnership,PPP)模式是公共服務領域的一種項目運作模式,對轉變政府職能、推動經濟增長具有重要作用[11]。將PPP模式與赤水河流域生態補償相結合,有助于拓寬補償資金來源、增加補償資金總量、豐富補償方式。在此背景下,有效識別風險因素、合理分擔風險因素,進而防范化解重大風險因素,關乎基于流域生態補償PPP項目的成敗。

1 文獻綜述

基于流域生態補償的PPP項目是指以保護生態環境、促進人與自然和諧、增強公共產品和服務的供給能力與效率為目標,由政府與社會資本共同支付生態補償資金,通過特許經營、購買服務、股權合作等方式建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。開展基于流域生態補償的PPP項目,是積極響應國家政策、提升流域綜合治理能力的重要舉措,且已經在撫河[12]、太湖[13]、遼河[14]、湘江[15]、永定河[16]等流域取得了積極的進展。

風險的有效識別和合理分類是進行PPP項目風險分擔的重要前提。在風險因素識別的基礎上,已有研究主要從不同角度、不同層級對PPP項目風險進行有效劃分。(1)按照項目風險的承擔主體,將項目風險劃分為政府、社會資本面臨的風險以及公私雙方共同承擔的風險[17-18]。(2)以PPP項目本身為主體[19- 28],綜合考慮各類影響因素,將項目風險劃分為政治、經濟、社會、生態、法律、市場、融資、建設、服務、運營、不可抗力風險等多級指標體系。(3)從不同層級劃分PPP項目風險,包括宏觀、中觀、微觀[29-30]和國家級、市場級與項目級[31]兩大類。

在此基礎上,PPP項目風險分擔研究主要采用定性或定量的研究方法。在定性研究方面,主要以問卷調查[17]、案例文獻總結[32]、專家打分[33]等方式為主,劃定PPP項目不同風險的分擔主體,分析政府和私人投資者對市場風險的承擔偏好,并提出相應的政策建議；在定量研究方面,主要通過構建函數模型如效用函數[34-35]、測算模型[36]、博弈模型[37-38]、云模型[23,28]以及神經網絡[39]等,求解政府部門和私營方承擔風險比例的計算公式,并以實際工程為案例,進行驗證分析,為有效識別PPP項目風險、管理風險,從而降低風險提供依據。總體來看,上述研究已取得諸多成果,但仍有待進一步完善:(1)將流域生態補償與PPP模式相結合,進行風險分擔的研究相對較少；(2)尚未對基于流域生態補償的PPP項目運作關鍵環節中的風險因素進行有效識別；(3)在基于流域生態補償的PPP項目風險分擔方法方面,在風險分擔評價過程中,對基礎數據的全面性要求較高,且不易實現定性評價與定量數據間精確的相互轉化。本文擬將赤水河流域生態補償與PPP模式相結合開展研究,提出基于赤水河流域生態補償的PPP項目運作關鍵環節,識別各環節面臨的主要風險因素。在此基礎上,引入云理論,建立基于赤水河流域生態補償的PPP項目風險分擔模型,將有關風險因素在政府與社會資本間進行合理分擔。

2 研究方法

基于赤水河流域生態補償的PPP項目(新建項目為主)的關鍵環節可以分為三個階段(圖1):(1)項目準備階段:針對赤水河流域重大資源環境問題,識別問題的利益相關方；通過利益相關方協商確定補償目標,根據補償目標制定補償標準,而后由補償主體籌集補償資金；建立赤水河流域生態補償基金,所有補償資金都注入該基金。(2)項目實施階段:流域生態補償基金由具有投融資經驗的專業公司進行管理,資金由特定的托管銀行進行管理；該階段社會資本入駐,在基金管理公司的決策下,進行項目投資；社會資本開始參與項目設計和建設環節,該階段社會資本與各聯合單位簽訂貸款、設計、建設、保險、咨詢、管理等合同；而后,組織各相關單位進行項目建設；在此過程中,政府及相關部門對項目實施全過程進行監督。工程驗收、試運營合格以后,開發建設階段結束,項目進入運營環節,政府與社會資本方簽訂特許經營權協議,約定特許經營期限。在項目運營期間,社會資本方應按照協議要求對項目設施進行運營、維護；為確保按協定進行,各利益相關方均擁有對項目進行監督的權利。項目運營產生的經濟、社會和生態環境收益在補償主體、補償客體和基金管理公司等利益相關方間進行分配。(3)合同終結階段:待項目特許經營期滿后,私人資本需將項目的經營權(或所有權與經營權同時)向政府移交,合同效力終止。

圖1 基于赤水河流域生態補償的政府和社會資本合作(PPP)項目運作關鍵環節Fig.1 Key links in the operation of PPP projects based on ecological compensation in Chishui Watershed

在項目階段劃分的基礎上,研究方法主要包括兩個方面:(1)建立基于赤水河流域生態補償的PPP項目風險識別方法,識別PPP項目運行關鍵環節和對應的風險因素；(2)通過云理論建立基于赤水河流域生態補償的PPP項目風險分擔方法,將有關風險在政府和社會資本間進行合理分擔。

2.1 風險因素識別方法

本文將PPP模式引入赤水河流域生態補償機制,借鑒在美國運行數十年且取得成功經驗的州立循環基金的運作模式[40]。識別基于赤水河流域生態補償的PPP項目運作關鍵環節。

結合基于赤水河流域生態補償的PPP項目運作關鍵環節,本文采用文獻調研與考察調研相結合的方式識別相關風險因素。(1)廣泛查閱國內外PPP項目風險識別的相關文獻資料,梳理、總結主要風險因素。(2)赴赤水河流域內昭通、畢節等市實地調研流域內已開展的PPP項目,并召集政府和社會資本代表,了解項目運作過程中面臨的風險因素。(3)召開赤水河流域生態補償利益相關方座談會,就有關風險因素的甄別工作征求各方意見和建議。在此基礎上,識別項目運作關鍵環節中的主要風險因素,分析各風險因素對項目的影響和風險引致方。須指出的是,我國相關法律、法規已有規定的內容,不作為本文風險識別的重點。

2.2 風險分擔方法

本文運用云理論進行風險分擔研究,構建基于赤水河流域生態補償的PPP項目風險分擔模型。該理論以概率論和模糊數學為基礎,運用語言值實現某個定性概念與其定量表示之間的不確定性轉換[41]。根據云理論,本文分三步構建基于赤水河流域生態補償的PPP項目風險分擔模型:構建風險因素分擔參考云、構建風險因素分擔評價云、確定風險因素分擔方案(圖2)。

圖2 風險因素分擔模型構建思路Fig.2 Ideas for constructing risk factor sharing model

2.2.1風險分擔的基本原則

基于赤水河流域生態補償的PPP項目的相關風險主要在政府和社會資本間分擔,有關的社會資本主要包括:有經濟實力的非政府補償主體、其他愿意參與到PPP項目中的個人、企業或組織。其中,補償主體主要包括:赤水河流域中下游以酒類企業和旅游企業為代表的生態服務購買者、中下游政府。補償客體主要包括:赤水河流域上游地區的公眾、地方政府等生態服務維護者。

按照風險分擔優化、風險收益對等和風險可控等原則,將風險類型及分擔方式分為以下類型:(1)以政府資本為主承擔的風險應是政府擁有絕對資源優勢的風險,以項目外部風險為主,主要包括:法律、政策和最低需求等風險。(2)由社會資本為主承擔的風險應該是社會資本熟悉程度和控制能力遠高于政府的風險,主要為項目內部風險,如:項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險。(3)不可抗力等風險應由政府和社會資本合理共擔[42-43]。

2.2.2構建PPP項目風險因素分擔參考云

基于云理論的風險分擔模型由期望值Ex、熵En和超熵He等數字特征表征對定性概念的定量表達。期望值Ex代表云滴的中心位置,即定性概念的中心值；熵En用以衡量定性概念的模糊性,表征定量論域中可被定性概念接受的數值范圍,En越大,概念越模糊；超熵He是熵En不確定性的度量,反映云的離散程度,即所有云的最大厚度[44]。定性概念和定量描述間的相互轉換通過云發生器實現[45]。

風險因素分擔參考云通過專家咨詢法確定。因各風險因素評價值難以具體量化,選擇以定性語言進行描述[46]。按照七級語義劃分的風險因素分擔參考云包括:“政府方全擔”、“政府方分擔絕大部分”、“政府方分擔較大部分”、“公私雙方均擔”、“社會資本方分擔較大部分”、“社會資本方分擔絕大部分”和“社會資本方全擔”及其對應的數域,此處數域是指七級語義所對應的評價值區間。對于具有上限和下限的雙邊約束型評語,評價值數域的特征值為:

(1)

式中:Dmin和Dmax和是評價數域的端點,k為可以根據定性語義模糊程度調整的系數,本文采用黃金分割法確定,即以“公私雙方均擔”為評價論域中心,相鄰云圖的超熵He以1.618倍向兩側逐漸增大[47]。

2.2.3構建PPP項目風險因素分擔評價云

(1)專家評價

通過現場座談、線上咨詢等多種形式,共邀請來自政府、高校、科研單位、企業等單位在經濟、生態環境、工程管理、風險管理等相關領域的10名專家進行打分,每位專家均對基于赤水河流域生態補償的PPP項目的m個風險因素逐一進行風險分擔評價。參與評價的各位專家表示為(B1,B2,…,Bn),待評價的風險因素表示為(C1,C2,...Cm),U(Ci(Bj))表示第j位專家對于第i個風險因素的分擔評價值,其中(i=1,2,…m;j=1,2,…n)[48]。

(2)將U(Ci(Bj))輸入逆向云發生器

將各專家對各項風險因素的分擔評價值輸入逆向云發生器,獲取各風險因素和PPP項目整體風險因素的數字特征:

(2)

(3)將數字特征輸入正向云發生器

根據(2)的計算結果,將各風險因素的數字特征輸入正向云發生器求得PPP項目各風險因素的分擔評價云圖。

(3)

此后,重復上述過程,直到產生N個云滴為止。若由這些云滴組成的云圖厚度過大(He>1)或云滴嚴重發散(En>10)甚至呈霧狀分布,說明專家組對風險因素Cm的分擔評價觀點不一致,存在較大分歧[49]。

為了解決“持少數意見專家的觀點往往會被其他意見相近專家的評價結果所掩蓋”這一問題,本文在云厚度過大或云滴嚴重發散時,會將有關評價云圖對應的風險因素反饋給專家組討論并進行新一輪評價,重復此過程直到云圖具有較理想的厚度和云滴離散度為止。

2.2.4確定風險因素分擔方案

基于云理論建立基于赤水河流域生態補償的PPP項目風險因素分擔模型,將得到的最終風險因素評價云圖作為風險因素分擔評價云,與風險因素分擔參考云的數域所對應的七個論域范圍做比較,甄別其對應的風險分擔資本方,確定各風險因素的分擔方式和雙方資本風險的分擔比例,最后得到基于赤水河流域生態補償的PPP項目風險分擔的最優方案。

3 研究結果

3.1 風險因素識別結果

根據PPP項目運作流程中的11個關鍵環節,識別出各環節面臨的主要風險因素共26個,進一步分析了各風險因素對流域生態補償機制或PPP項目的影響和風險引致方(表1)。

3.2 風險分擔結果

3.2.1各風險因素分擔評價

對各風險因素的分擔情況進行評價,以風險因素J2為例,各專家三輪評價結果如圖3依次所示。其中,各專家的首輪評價為:(80,55,78,65,50,50,65,90,46,65),J2的數字特征(Ex,En,He)為(64.4,14.19,3.57)。通過觀察可知,云厚度過大、云滴離散度較強(En=14.19,He=3.57),說明有關專家對于風險分擔情況的認知存在較大差異,評價云無法準確反映風險因素J2的分擔信息,失去評價意義,需將本次評價結果及云圖反饋給專家組,待商討后重新評價。而后進行第2輪評價,獲得風險分擔評價云,通過觀察可知,云圖的厚度得到顯著改善,云滴離散度減弱,說明專家組意見已趨向一致(En=5.81,He=1.30)。在此基礎上進行第3輪評價,逐漸縮小專家間分歧,提高評價質量(En=5.14,He=0.63),獲得滿意云圖。

表1 各關鍵環節主要風險因素

圖3 風險因素J2的評價云Fig.3 Risk factor J2 evaluation cloud

通過風險分擔模型可得PPP項目各風險因素評價云的數字特征。各風險因素熵En<10、超熵He<1,均在許可范圍內,云滴離散度較小,專家意見較為集中,評價極差較小(表2)。主要由政府資本承擔的風險因素包括:A、B、C、D、E環節的相關風險因素,F3、G1等風險因素；主要由社會資本承擔的風險因素包括:H、I、J等環節的所有風險因素,F2、G2、K1等風險因素；由政府資本和社會資本均擔的風險因素包括:F1、K2等風險因素(圖4)。

3.2.2項目風險分擔及風險轉移評價

在對各風險因素進行分擔的基礎上,對PPP項目的整體風險分擔結果進行評價。總體來看,將10位專家對26個風險因素的評價結果取均值,得到整個PPP項目風險分擔模型的數字特征為(52.12,1.33,0.89)。從PPP項目層面來看,其風險總體上應由公私雙方均擔。在此基礎上,進一步分析PPP項目不同階段雙方風險分擔的總體情況:

表2 各風險因素評價云的數字特征

圖4 政府和社會資本的風險分擔比例Fig.4 Risk sharing ratio of government and social capital

在項目準備階段,從風險因素數量來看,由政府資本承擔的比例為100%。該階段工作主要由地方政府牽頭實施,其擁有絕對的資源優勢。因此政府在項目準備階段承擔項目的主要風險。

在項目實施階段,從風險因素數量來看,項目風險主要由社會資本承擔,承擔比例為80.00%,政府資本承擔僅占13.33%,其余為雙方均擔。該階段社會資本介入,生態補償基金建立后,進行PPP項目選擇,社會資本牽頭推進項目設計、建設和運營的相關工作。該階段,項目風險總體上由政府資本承擔為主向社會資本承擔為主轉移,該階段除F1、F3、G1外,其余風險因素均以社會資本承擔為主。社會資本處在最有利的位置去控制這些風險,可以根據經驗通過選擇成熟的技術來減少該風險發生的可能性。其中,F1風險受市場大環境影響,政府與社會資本雙方均無法控制這些風險的發生,屬雙方共擔風險；F3、G1受政府主觀影響較大,政府可依靠自身的權力優勢影響政策制定和PPP項目征地進程,因此該風險屬于政府控制范圍,以政府承擔為主。

特許經營期滿后,PPP項目進入合同終止階段,社會資本將項目的經營權(或所有權與經營權同時)向政府移交。在項目移交階段,K1受社會資本經營能力影響,社會資本可以根據經驗通過選擇成熟的技術來減少該風險發生的可能性,其更有控制力,因此該風險應由社會資本承擔。K2因為其具有不可預測性,雙方對其都無法有效控制,只能通過采取措施盡量降低損失,其責任應由雙方共擔。

總體來看,在項目準備階段,有關風險以政府資本承擔為主；至項目實施階段,有關風險總體上轉變為以社會資本承擔為主；在合同終結階段,隨著項目經營權(或所有權與經營權同時)移交政府,有關風險再次以政府承擔為主。

4 結論與建議

4.1 結論

(1)本研究將赤水河流域生態補償與PPP模式相結合開展研究,在實施流域生態補償機制的背景下,為有效識別PPP項目風險因素、在政府和社會資本間合理分擔項目風險,進而防范化解重大項目風險建立了系統性研究方法。

(2)本研究特色主要包括三個方面:1)將流域生態補償與PPP模式相結合。拓寬了補償資金來源,推動各類資金相互融合、優勢互補、風險共擔,促進各利益相關方參與流域生態補償。2)將風險識別與風險分擔相結合。既關注風險有效識別,又關注風險合理分擔；既提出風險識別與分擔的相關技術方法,又應用這些方法得出研究結果。3)將定性分析與定量計算相結合。本研究通過云理論,構建基于赤水河流域生態補償的PPP項目風險分擔模型,有效實現了定性內容與定量數據間的精確轉化,并將政府、社會資本等承擔的風險比例進行了量化呈現。

(3)PPP項目相關資料的獲取是開展基于赤水河流域生態補償的PPP項目風險因素識別和分擔研究的重要基礎,亦是專家打分的重要依據。建議構建動態更新的基于赤水河流域生態補償的PPP項目數據庫,為專家打分提供重要參考。

4.2 建議

(1)政府資本在項目準備階段承擔項目主要風險,并承擔項目實施階段的政策風險和征地風險,為了防范風險,在項目前期準備階段,政府部門需開展實地調研,聽取利益相關方意見,并開展科學咨詢,科學判斷流域生態環境的控制性因素(A)；充分識別利益相關方,且考慮補償主體利益,尋找更多收益高的項目,或通過不同收益率項目打包的方式,吸引補償主體參與；另一方面,做好生態補償機制必要性的解釋說明工作,爭取利益相關方參與其中(B)；根據所需的生態服務功能和資金承受能力,科學確定補償目標(C)；政府應為公眾和社會資本營造公平協商環境,并加強對雙方的協調,通過科學測算和利益相關方協商確定補償標準(D)。在籌集補償資金環節,將生態補償納入財政經常性預算,提高財政資金對流域生態補償的支持力度,并爭取國家層面重點生態功能區的轉移支付,并通過增加財政資金,吸引社會資本進行投資(E)。對于政策風險,應做好有關PPP項目的法律規制與政策支持工作,創造良好的投融資環境和穩定的政治環境(F3)；對于征地風險,政府應嚴肅土地征用程序,對違反土地征用程序的主管單位和負責人進行處罰,并引入外部審計部門,進行全過程跟蹤審計(G1)。

(2)社會資本在項目實施階段、項目移交時承擔項目主要風險,在管理生態補償資金方面,社會資本應監督基金管理公司掌握熟練的運用資金管理知識,定期進行專業化培訓工作,選擇不同的基金產品PPP項目進行投資,并利用不同基金產品的利率對沖降低以減少利率波動對企業盈利的影響(F1,F2)；在項目融資過程中,社會資本應制定合理的資金融資計劃和風險管控機制(G2)；在項目設計過程,項目設計單位應加強前期調研工作,形成對項目情況的總體掌控,提高設計人員的技術水平,避免設計缺陷等問題的發生(H)；在項目建設環節,項目建設單位應優化施工組織設計,提高施工人員的技術水平與責任心(I)。對于運營風險,社會資本可以在項目前期以召開聽證會的方式,收集各方的利益訴求,減少后期運營時可能產生的風險,并建立補償資金的浮動機制,允許補償資金根據項目收益狀況在允許范圍內合理浮動(J1),由政府協助社會資本做好拖欠費用的追繳工作(J2),社會資本方應對員工進行技能培訓,或聘請專業公司進行項目運營(J3)；社會資本運營期間,應嚴格按照國家標準以及相關法律法規要求,保證項目移交時工程質量合格,并在合同中注明相應賠償措施(K1)。

(3)對于利率風險(F1)和不可抗力風險(K2),政府與社會資本都應進行充分的調研,做好市場預備利率變動和不可抗力的風險分擔機制。