基層多元共治提升社區生活垃圾治理的可持續能力

孫柏瑛

北京垃圾分類“關鍵小事”按照新修訂的《北京市生活垃圾管理條例》開展一年以來，社區垃圾治理取得了重大成果。截至2021年4月底，北京市居民垃圾分類知曉率、參與率、準確投放率分別達到98%、90%、85%，廚余垃圾分出率、生活垃圾回收利用率、其他垃圾減量率分別達到20%、37.5%、25.68%，數據同比均顯著提高。生活垃圾治理未來必將嵌入社區日常生活，成為制度化、常規化基層治理的一部分。在良好的治理基礎上，如何通過完善治理方式進一步提升社區垃圾治理的可持續能力，是本文探討的重點。

一、垃圾分類本質是嵌入在基層治理平臺中多元主體的共同生產

垃圾分類不僅是“關鍵小事”，而且是全面考量基層治理能力和基層治理組織化建設能力的一個標桿。垃圾治理的效果，關鍵在于基層治理對于垃圾治理的復雜化所具備的能力。基層治理不僅指空間意義上的轄區和屬地管理，更是有效組織、調動各種資源，從而實現公共服務供給共贏的機制與能力。不同組織具有治理上的優勢互補。無論是從政府動員，抑或是資源依賴的角度看，社區生活垃圾的處理都需要多元主體參與協作。城市垃圾治理既需要法律與制度的規范，也依賴于各類行動者基于共識的集體行動。因此，如何激發基層治理中各主體的活力，成為進一步提升社區垃圾治理可持續能力的關鍵（圖1）。

圖1 基層治理共同生產的框架

二、全國46個垃圾分類重點城市的推進模式

結合全國46個城市生活垃圾分類推進所采取的各項措施來看，可以將其劃分為四類：引導型模式、強制型模式、自發型模式和混合型模式（表1）。其中大部分城市采用的是引導型，沒有太強的強制性，以宣傳指導、主題活動、積分兌換和物質獎勵等手段作為政策工具。強制型的地區，主要采用出臺法律，進行強制性分類和罰款的方法。部分地區采取的是自發型模式，鼓勵社會組織參與垃圾分類，引導社會組織舉辦垃圾分類公益活動等。

表1 全國46個垃圾分類重點城市的推進模式

三、典型社區垃圾治理案例觀察

（一）黨政主導型發動模式機制

在這一模式下，社區生活垃圾分類處理作為黨和政府城市治理中的一項重大政策，自上而下逐級向下推進執行，街道工委、辦事處成為屬地主責整合中心。政府一方面提供分類設施布點標準和分類標準，另一方面提供垃圾分類設施，并與后續運輸、處理流程進行銜接。屬地政府動員社區各主體在現有權力結構下運行，監督物業公司承擔垃圾分類事務的法定責任，協同聯動。社區黨委與居委會下達以街道為單位的垃圾分類（流量、構成）考核指標，并進行每日、每周的評估與排名。或者動員社會力量，如志愿者，或者依靠社區內的黨員力量，開展“守桶行動”。

（二）社會組織+物業公司啟動模式機制

依據大城市社區垃圾管理的地方性法規規定，物業公司成為社區生活垃圾管理的責任人。物業公司實行的是項目制+酬金制和信托制的物業管理方式，具有成本-收益價值的市場邏輯驅動和提高社區物業服務質量的訴求，希望打造社區物業服務品牌。物業公司與社會組織具有自主性的橫向合作意愿。在解決分類問題導向的多層次、多類型協作中，社會組織擔任社會倡導、人力資本和知識技能提供者等多元化的角色。專家團隊的專業技術化處理、垃圾分類與處理的精細化流程管理都有利于垃圾減量及無害化。

（三）開發商+基金會啟動模式機制

這種模式在中高品質、居民規模較小的社區中形成，具有社區共同體共同意愿的起點與基礎。由開發商及其基金會驅動，價值上是推動社區新生活方式的重要組成部分。主要采用商業模式來推動社區生活垃圾分類和消解，建立與垃圾企業聯營和循環產品開發的合作機制，實現垃圾專業化處理。垃圾回收產生的有機肥料回饋給社區居民，增強居民參與動力。同時，街道主動聯合，將其納入垃圾治理試點項目，并給予專項試點補貼。

北京市東城區試點樓房小區垃圾“定時定點投放”模式 管城理市微信公眾號提供

（四）松散組織機制

這種模式出現在中高檔或者容積率較低、居民住戶較少的社區，采取以物業公司承攬垃圾分類業務，再將具體垃圾分類流程通過合同承包給專業或職業廢品回收個體或公司。在該模式下，業主將垃圾捆綁好投放，由專人在比較密閉的空間實施垃圾分類，與垃圾清運清理相銜接，能較好解決業主垃圾分類后在垃圾桶邊出現的拾荒、散亂和二次分類等問題，但不利于樹立業主自主分類垃圾的觀念和意識（表2）。

表2 典型社區垃圾治理案例觀察

四、政策建議

無論何種類型的社區及其垃圾分類處理實驗，多元參與者的意愿和成本-收益分配都具有重要作用。因此，完善制度，挖掘參與者的動力，是提高社區自覺減量垃圾、分類垃圾的基礎。多元共治是不同于“單中心”線性思維的網絡化思維的產物，它適應現代大城市治理事務的不確定性、復雜性和跨邊界性質要求，正是習近平總書記所強調的治理共同體的一種構建。據此，本文提出以下政策建議：

（一）發揮黨建引領作用。黨建引領是社區垃圾分類治理的中堅和撬桿，應該以之統籌協調社區垃圾處理事務，提出召開協商會議的議題，聯結多方力量，建立責任機制。從可持續角度看，社區垃圾治理中的黨建引領通過開放式的協力機制，協商參與，凝聚力量，營造社會生活、文化共同體的聯結，塑造社區的公共價值。

（二）倡導社會組織和居民共同參與。專業型的環保組織目標明確，技能性強，可以通過政府購買服務，引入專業性的環保組織負責專項垃圾管理事務，將垃圾治理嵌入在社區居民生活之中。邀請專家團隊，提供堆肥、植物和廚余垃圾處理改良的辦法，比如，可以與社會土壤改良技術公司相聯系，把廚余垃圾變成肥土，從而將社區中喜愛種植的居民調動起來。引入社會化公司運作，目標協同，加大環保產品在社區的應用，也有利于保持行業業績。對于居民個人，加強垃圾分類宣傳教育，強化垃圾分類意識，形成正面激勵機制。

（三）提升基層治理的能力和韌性。長遠看，基層治理的能力和韌性是回應垃圾治理等諸多公共事務管理的組織基礎和體制機制保障，能夠實現社會再組織與社會資本能量的釋放，當規則、信任與互惠觀念扎根，社區發展就能獲得可持續的秩序維系。

（壓題圖片：北京市海淀區曙光街道垃圾分類指導員 管城理市微信公眾號提供）

（責任編輯：榮榮）