從北京垃圾之治看人民城市管理的“序”

王偉　王盼兮

2020年5月1日，北京市牢牢抓住“科學管理、長效機制、習慣養成”三個關鍵，結合北京實際，推動《北京市生活垃圾管理條例》（以下簡稱《條例》）按期實施，生活垃圾分類工作取得階段性成效。通過一年的工作開展，北京垃圾之治的經驗也帶給我們很多的思考與啟示。

一、升華人民城市管理之“序”

2019年11月，習近平總書記強調指出“人民城市人民建，人民城市為人民”。筆者認為，總書記這一重要指示中的“人民”，包含了定義城市屬性的人民、作為建設主體的人民與作為服務對象的人民三重內涵，是對城市發展的價值觀、動力邏輯和發展主體關系的重塑，為我們在新時代推進城市管理指明了前進方向、提供了根本遵循。

（一）城市的“序”

對于中國城市管理者而言，既要認識到世界城市發展的一般規律，又要在我國國情的現實語境中，探索把握城市發展的三個關鍵之“序”。

時間之序。城市是人類文明的結晶、智慧創造的凝聚和發展進步的標志。我國改革開放40多年來，各級各類城市在有限的時間范圍內，由于人口快速增長、市區快速擴張等原因，產生了交通擁堵、環境污染等問題。因此，梳理和把握城市發展的“時間之序”，妥善處理過去、現在和未來的關系，對于城市管理工作具有重大意義。

空間之序。空間是城市存在的基礎，是城市經濟、政治、社會、文化等要素的運行載體。當城市內部缺乏空間、規模、產業的統籌規劃，城市就會失去秩序。因此，城市管理必須先有好的城市規劃，通過空間規劃設計，把握自然生態之美，創造人工設施之善。

信息之序。各類人、地、事、物、情和組織都在城市時空中交錯，這些交錯的核心交集便是信息。數字化所帶來的高效計算和智能處理等，為城市應對自身復雜性提供了途徑。通過推動城市內部關鍵信息流動的標準化、統一化和集中化，打造城市全息數字化中樞與神經系統，將重構城市信息秩序，使城市更加具有智慧生命體的整體性特征。

城市管理者需要從理念到方式進行全方位、多維度提升，找準發力點，善用巧勁四兩撥千斤。一是，在時間維度上，要關注從規劃、建設到運營維護的全流程，關注從過去、現在到未來的不同時間維度上產生的數據，落腳點逐漸從“有沒有”“夠不夠”上升到 “好不好”。二是，在空間維度上，通過區域規劃、城市規劃、鄉村規劃，以中心城市、都市圈、城市群等為重點，構建人與自然生命共同體。三是，在信息維度上，通過收集并利用城市基礎地理數據、空間規劃數據、城市建設管理數據、政務數據等，盤整城市各類信息資源，綜合運用智慧治理與傳統治理手段，實現對城市更加精準、全面、快捷、智能的預測與治理。

（二）從管到治：“序”的升華

從城市管理到城市治理是邁向城市治理體系和治理能力現代化的一系列重要升華。

從治物到治人的升華。在城市運行中，物、財、信息、空間、文化等都是管理的對象，惟有人，既是管理對象，又是管理主體。因此，城市管理者可以思考如何通過創新治理，充分調動人的積極性和自覺性，把最活躍的“人的因素”同其他各種“物的因素”有機結合，最終實現全體人民的共同發展。

從治人到治心的升華。城市善治很大程度取決于人民群眾的滿意度，必須落腳于真心真意為人民謀福利。通過提供精細化、人性化的治理與服務，把涉及百姓生活的各個方面落細、落小、落實，將沖突和矛盾化解在萌芽狀態，讓人民群眾盡情感受城市之善。

從治心到治德的升華。城市管理離不開每一個市民的道德修養。讓城市管理的過程成為傳導講文明、樹新風的過程，使之制度化、常態化，大力培育積極向上的公民道德情操，用身邊的典型人物、典型事跡進行宣傳教育，探求以人為本、以德為重的城市治理。

從治德到治法的升華。提高城市治理能力，必須完善城市治理體系，尤其是完善法律治理體系。因此，既要通過依法立制、精準管理，讓治理有的放矢、有規可循，又要做到文明執法、人性管理，將管理寓于服務之中。通過德與法的雙向互動，規范執法依據，打造德法并舉的城市治理。

從治法到治道的升華。“人民城市人民建，人民城市為人民”，蘊含著共治共享的治國之道。通過聯合政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手，將人對城市各要素的需求從實體時空和信息渦流的約束中解脫出來，讓“人適應城”轉變為“城適應人”，真正實現人民城市共治共管共建共享。

二、從北京垃圾之治看人民城市管理“序”的回歸

（一）垃圾是什么

隨著經濟發展和人民生活水平的提升，我國城鄉垃圾的產生量快速增長，探索適當的垃圾分類、回收和利用方式已成為一個重要的社會和經濟問題。從“序”的角度對垃圾進行辯證認識，我們會發現“垃圾”是相對的。

從時間之序看，很大一部分垃圾是受限于特定發展階段的人類生產制造技術和循環利用技術而未能充分利用所產生的，具有歷史階段性。

從空間之序看，很多垃圾是人口流、物質流、能量流、價值流和信息流等循環在有限范圍內，相互組合不合理、不匹配而產生的，具有地域局限性。

從信息之序看，垃圾的產生和處理不當是信息不對稱、不連通、不共享的結果。很多時候，由于不掌握先進生產與分解技術、資源循環利用的上下游主體情況、垃圾處置場所與設施使用情況等信息，才使得垃圾無法變廢為寶。還存在部分地區垃圾處理能力超載，部分設施資源閑置等現象，進一步加劇了垃圾問題壓力。

垃圾中蘊藏著巨大的能量，垃圾分類是挖掘與釋放能量的關鍵起步。垃圾分類工作的開展成為一面折射出向人民城市管理“序”的回歸的鏡子。

（二）北京垃圾之治的經驗成效

北京既是國家首都，又是常住人口達到2189萬（2021年第七次人口普查）的超大城市。在超大城市的壓力與首都的表率雙重要求下，必須深入系統思考垃圾治理的方式，探索和優化創造價值的方式，保證城市資源充足、經濟與社會長期繁榮發展。自新版《條例》實施以來，北京全民垃圾分類參與率高達90%，家庭廚余垃圾日均分出量增長11.6倍，生活垃圾回收利用率達到37.5%，治理成績可圈可點。

先易后難、循序漸進，把握時間之序。通過設定階段性目標，先易后難，循序漸進地將生活垃圾分類行動堅持到底。起步階段，北京市以干濕分開為切入點，將居民家庭產生的廚余垃圾分出量作為重要指標檢驗分類成效，并出臺《廚余垃圾分類質量不合格不收運管理暫行規定》，倒逼源頭分類責任落實。《條例》實施僅半年，分出量便在3700噸以上，分出率達18%～22%，基本達到穩定狀態。隨后，北京市劃定18%的各區家庭廚余垃圾分類達標線，推動廚余垃圾分類由“量”的增長向“質”的提升轉變。同時將工作重心轉移到資源回收、“減量”的可回收物和有害垃圾體系建設上。截至2021年4月底，居民家庭和餐飲單位廚余垃圾分出量達到3878噸/日，干濕分開戰略基本實現，分類效果廣受好評。

覆蓋城鄉、分類指導，統籌空間之序。為確保城鄉區域垃圾分類行動取得成效，北京市政府堅持因地制宜、分類指導，在城市地區推行居民家庭“兩桶一袋”分類模式，在農村地區推行上門收集、垃圾不落地，實現廚余垃圾就地處理。經過近一年的落實推進，北京全市基本建立健全生活垃圾分類“一把手”負責制，實現市、區、街（鎮）、社區（村）四級管理“一貫到底”，以法治為基礎，政府推動、全民參與、城鄉統籌、因地制宜的制度體系基本建成。針對不同城市單元和行業領域出臺的34項分類和減量指引，以及針對農村地區廚余垃圾及農林廢棄物處理總結提出的5類19種處理模式，在具體實施過程中受到廣泛好評。

智慧管理、輿情監督，暢通信息之序。生活垃圾分類關系萬千家庭，需要全社會形成合力助推。北京正在構建市、區、街三級貫通的全流程精細化管理信息平臺，完成后可實時上傳末端處理設施、運輸車輛、密閉式清潔站的數據信息。通過車載計量、桶裝“芯片”、衛星定位等計量和流程管理措施，北京市建立起了一條全程追溯、責任到人的管理鏈條，城市垃圾分類治理精細化、智慧化水平不斷提升。據不完全統計，2020年5月1日至2021年4月底，各類媒體對“北京垃圾分類”信息報道近40萬篇，全民參與垃圾分類日益成為主流意識，“綠色、低碳、簡約、適度”的生產生活方式逐漸成為社會共識。

三、未來北京垃圾之治展望

北京垃圾分類治理周年告捷、成績斐然，但需要注意的是，現有的成果是在政府大力推動、桶前值守和倒逼機制監督約束、存在“二次分揀”的條件下實現的，如果外力消失，仍存在反彈風險。因此，還需從完善硬件體系、培育人民自覺、推進源頭減量、構建長效機制等方面入手，進一步推動“六治合一”，實現城市垃圾分類治理常態化、自覺化、長效化，回歸人民城市管理之序。

（一）治物：持續優化分類設施建設管理體系

制定城市管理發展規劃及環衛事業專項規劃，明確生活垃圾分類總體目標和年度指標，統籌重大項目建設計劃和建設時序。加強和優化分類投放基礎設施，規范垃圾投放站點設置;加快補齊再生資源回收點、中轉站、分揀中心設施短板，支持大型回收企業市場化參與垃圾分類工作;強化收運環節監督管理，整頓和規范生活垃圾收運市場;推動廚余垃圾處理工藝改進，提升資源化產品質量，促進垃圾分類設施及建設管理體系優化提升。最終實現生活垃圾分類處理能力總量平衡、動態平衡和區域平衡，構建系統完備、科學規范、運行高效的生活垃圾分類治理硬件體系。

（二）治人：精準提升居民自主分類水平

依托社區力量，發揮黨建引領優勢，聚焦年輕人、上班族、租住戶，老舊小區、部委大院，小門店、小餐飲等，開展“敲門行動”，通過桶站指導、“紅黑榜”、積分獎勵、城管執法進社區等措施，促進居民自主分類，減少生活垃圾“二次分揀”。積極拓展示范小區、村創建工作，擴大覆蓋范圍和創建比例，提升城鄉居民生活垃圾自主分類意識與水平。

（三）治心： 積極推進源頭減量和低碳生活方式

聚焦重點行業和關鍵環節，多措并舉、深化減量。踐行“光盤行動”，推廣油水分離、控水控雜等設施設備，促進餐飲單位廚余垃圾源頭減量。推動電商、快遞、外賣等行業踐行包裝減量措施。落實限塑令，禁止或限制部分一次性塑料制品的生產、銷售和利用。推行凈菜上市，鼓勵舊貨交易。在商業街區、商務樓宇及農業、園林綠化、水務等行業領域，總結推廣行之有效的特色分類模式。鼓勵垃圾焚燒廠、填埋場等處理企業增強社會責任感，主動向社會開放參觀渠道，并加強信息公開，積極接受社會組織和公眾監督，有效避免“鄰避效應”。

（四）治德：培育“無廢文化”常抓不懈

積極導入全球和國家“無廢城市”建設理念，通過新聞、講座、走進社區等多種形式向社會推廣，使公眾積極投入到有關生活垃圾分類的環境保護工作中，促進“無廢家庭”“無廢社區”“無廢街道”“無廢飯店”“無廢機關”等“無廢城市細胞”創建活動，逐步形成綠色生活方式，促進形成特色鮮明的“無廢文化”。

（五）治法：著力構建垃圾分類長效機制

嚴格規范執行《條例》，并加快相關配套管理法規、規范、標準的制定，形成體系化的法律依據。在此基礎上，強化科技賦能和信息支撐，完善全流程精細化管理信息平臺建設，形成全程追溯計量體系。推進城管執法進社區。研究探索居民生活垃圾收費與激勵政策，加快完善社區居民參與垃圾分類的激勵及懲處機制，大力查處非法傾倒垃圾污染環境及相關違法犯罪行為。健全生活垃圾分類監督考核機制，推動考核重心下沉至小區、村層面。不能為了分類而分類，要盡快建立回收利用完整的產業體系。只有在下游利用條件成熟的前提下，嚴格推廣垃圾分類才真正有意義，也只有垃圾分類過程產生效益，才具備可持續性。

（六）治道：“政府、市場、市民”三手協同

垃圾分類看似一件微不足道的小事，但“天下大事必作于細”，垃圾分類不僅是改變生態與自然的過程，更是改變民生與文明的過程。由于生活垃圾治理的復雜性、艱巨性和長期性，僅僅依靠政府“大包大攬”顯然獨木難支。因此，還需要通過聯合政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手，著眼于時間維度、空間維度、信息維度，營造全民共治共管共建共享的良好社會氛圍，響應實現“高質量發展、高品質生活、高效能治理”的新發展理念，推動北京邁向首善人民之城。

（責任編輯：榮榮）