從接管城市到治理城市：我國城市管理的探索與思想演進

湯文仙

一、我國城市管理的探索路徑與實踐

在黨中央的堅強領導下，我國城市管理工作在探索中前行，在發展中壯大，形成了具有中國特色的發展路徑，城市管理工作的地位和作用日益突出。

（一）解放戰爭后期的城市接管

1947年，中國人民解放戰爭轉入戰略進攻階段，黨對城市的接管工作加快。1948年2月19日，劉少奇代表中共中央工作委員會率先對陽泉、石家莊等城市的城市工作經驗進行總結，并據此首次明確提出了“我們工作應做長期打算，方針是建設，不是破壞”的全黨“城市建設”工作的總方針。其中關于“注意保護機器、物資及一切建筑物，不準破壞，不準抓取物資”的經驗，位列中共“城市建設”首批城市工作經驗之首。時隔6天后的2月25日，毛澤東于陜北楊家溝以中共中央名義親手起草致電各中央局、分局、前委，并告工委，指出陽泉、石家莊等城市的這些經驗“為全黨取法”之經驗，是“爾后各局各軍在攻克城市及在占領以后不久時期內管理城市”的“基本的方針及方法”。這一時期，黨接管城市的工作重心是建立政權、實行軍事管制，以及加強在經濟領域對城市管理的工作，包括發放敵偽沒收的企業財產、接收官僚資本企業，擴大對私營工商業的貸款、調整稅賦等，涉及城市市政管理工作相對較少。黨和政府通過各種方式掌握了國家的經濟命脈，維護城市經濟穩定運行。1949年3月，黨的七屆二中全會上，決定黨的工作重心實現由鄉村到城市的戰略轉移，強調“必須用極大的努力去學會管理城市和建設城市”。

（二）新中國建設時期的環境衛生管理

1949年新中國剛成立時，百廢待興。城市建設管理開始起步，周恩來總理非常重視城市建設方面的工作，對改造舊城市、建設新城市，加強城市總體規劃以及保護歷史文化名城和文物古跡等作了一系列指示，提出了“實用、經濟、美觀”的城市建設原則。1951年2月18 日，《中共中央政治局擴大會議決議要點》指出，要加強黨委對城市工作的領導，恢復和發展生產，改善城市人民生活，在城市建設計劃中要貫徹為生產服務、為工人服務。各大城市先由軍隊管理，突擊清理戰爭廢墟，然后成立城市環衛局（處、所），其清潔隊由公安或衛生部門領導，后曾將隸屬公安的清潔隊全部劃歸衛生系統。1980年3月1日，經國務院批準的《關于加強城市環境衛生工作的報告》，明確國家城市建設總局作為全國環境衛生管理工作的主管部門，要求按照“全面規劃、合理布局、依靠群眾、清潔城市、化害為利、造福人民”的原則，開展全國環境衛生管理工作。總體而言，這個時期的城市管理重心以市容環境衛生管理為主。

（三）改革開放后的城市行政執法管理

1984 年10月，黨的十二屆三中全會出臺《中共中央關于經濟體制改革的決定》，明確要求“城市政府應該集中力量搞好城市規劃、建設和管理，加強各種公用設施的建設，進行環境的綜合整治。市長的工作重點也應同步轉移到城市管理的軌道上來。” 1987 年5 月，國務院下發《關于加強城市建設工作的通知》。之后，全國各地相繼建立了城市建設管理機構和城市建設監察隊伍，從整頓市容環境衛生，治理臟、亂、差入手，城市管理的范圍逐步擴大到城市建設綜合性管理。1996年10月，《中華人民共和國行政處罰法》正式實施，該法規定，國務院或者經國務院授權省、自治區、直轄市人民政府，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。2008年7月，《國務院辦公廳關于印發住房和城鄉建設部主要職責內設機構和人員編制規定的通知》規定，將城市管理的具體職責交給城市人民政府，并由城市人民政府確定市政公用事業、綠化、供水、節水、排水、污水處理、城市客運、市政設施、園林、市容、環衛和建設檔案等方面的管理體制。這個期間，各方努力探索了城市建設發展的管理方法和管理手段，特別是對相對行政處罰權和綜合行政執法進行了試點摸索。

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（四）新時代推進城市治理能力現代化

2013年11月，黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標，要求完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，理順城管執法體制，加強城市管理綜合執法機構建設，提高執法和服務水平。2015年12月，中央城市工作會議指出，我國城市發展已經進入新的發展時期，強調要尊重城市發展規律，貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，堅持以人為本、科學發展、改革創新、依法治市。改進城市規劃、建設、管理，著力解決群眾關切的民生問題、環境問題，提高城市治理能力。2019年10月，黨的十九屆四中全會通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》。習近平總書記指出，城市治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。這一時期，全國各地城市人民政府積極探索城市治理能力現代化的新模式和綜合執法的新思路，“服務、管理、執法三位一體”的觀念深入人心，提高城市治理現代化能力成為全國城市管理者的共識和嶄新實踐。

二、我國城市管理思想體系的演進與形成

新中國成立以來，特別是中國特色社會主義進入新時代，以人民為中心的城市發展觀指引著城市治理方向、目標、體制、方法和手段的不斷改革創新和全方位變化，逐漸形成了新時代中國特色社會主義的城市管理思想體系。

（一）人本治理

城市的核心是人，人民對美好生活的向往，就是城市治理的方向，以人民為中心是我國城市治理的價值遵循。從建黨開始，我們黨始終帶領人民為創造美好生活而不懈奮斗，以人民為中心的思想貫穿在革命、建設、改革的進程之中。毛澤東發表著名的《為人民服務》演講，號召大家學習張思德全心全意為人民服務。鄧小平的一生都在踐行“凡是于人民有利的事情，無不盡力提倡與實行”的諾言，他提出并實踐的“以經濟建設為中心”，目的就是為滿足人民日益增長的物質文化需要。習近平指出，城市的核心是人，城市工作做得好不好，老百姓滿意不滿意，生活方便不方便，城市管理和服務狀況是重要評判標準。

城市治理必須把讓人民宜居安居放在首位。“人本治理”的城市觀就是要著力解決人民群眾最關心、最直接現實利益相關的問題，不斷提高公共服務均衡化、優質化水平，就是要構建和諧優美生態環境，把城市建設成為人與人、人與自然和諧共生的美麗家園，就是要把全生命周期管理理念貫穿城市規劃、建設、管理全過程各環節，把健全公共衛生應急管理體系作為提升治理能力的重要一環，全方位全周期保障人民健康。

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（二）共同治理

共同治理是城市治理的根本方法。城市治理體系的共治要求以政府、社會組織、公眾個體等多主體合作共治為前提。實踐證明，城市發展中的諸多矛盾和問題，依靠自上而下、單向、垂直的傳統管理思維，突擊式、運動式、強制式的管理手段已經無法有效應對，必須用共治理念去推動解決，讓全體市民共同參與、同向發力。習近平總書記指出，只有讓全體市民共同參與，把市民和政府的關系從“你和我”變成“我們”，從“要我做”變為“一起做”，才能真正實現城市共治共管、共建共享。他還強調，市民是城市建設、城市發展的主體，要尊重市民對城市發展決策的知情權、參與權、監督權，鼓勵企業和市民通過各種方式參與城市建設、管理。

城市治理的共享共治要求堅持廣大市民在城市治理中的主體地位，明確各個治理主體在治理過程中的權責邊界。一個強有力的城市政府是城市治理能力的基本保障，在交通治理、公共安全、環境治理、公共服務等公眾關注度和需求度高的公共事務領域，政府仍應繼續發揮主導作用。在合作共治過程中，政府要不斷加強城市基層社會治理體系建設，充分推動廣大市民和社會組織參與城市治理，擺脫傳統政府對社會自上而下的單邊管控模式。促進城市基層社會治理中的合作共治，正是我黨從傳統城市管理向更加民主的現代城市治理轉變的全新思想。

（三）精細治理

改革開放以來，我國城市化進程明顯加快，城市化率從1978年的17.9%到2020年超過60%，在城市化進程中出現嚴重的粗放性特征，環境污染、交通擁堵、空氣霧霾、房價虛高、應急遲緩等問題加大了城市的風險性、安全性和脆弱性。這種嚴重的“大城市病”，歸根結底還是由于城市管理跟不上城市發展速度。黨中央深刻認識到城市在我國經濟社會發展、民生改善中的重要作用，應系統改進城市規劃、建設、管理，提高城市發展的質量和水平。習近平總書記指出，城市管理應該像繡花一樣精細，要注重在科學化、精細化、智能化管理上下功夫。

城市規模的擴大使城市治理已經成為一個復雜程度極高的巨大系統，特別是隨著市民生活質量和素質逐步提高，城市的高效運行、交通快捷、綠色環境等拓展功能已經遠遠超出了傳統城市管理范疇。“只要是沒人管的，都是城管的”已不是一句戲言。粗放式的城市管理已經不能適應現代城市日益復雜的管理要求，城市的精細化治理理念成為必然。這要求城市管理者從點滴處入手、由細微處著眼，把精細化貫穿城市管理始終，通過完善標準規范等制度體系，將標準化要求滲透至城市管理全過程，做到每項管理都有據可循，不斷提高精細化管理水平。

（四）依法治理

法治國家是國家治理現代化的重要標志。民主立法是毛澤東在新中國成立之后法制工作中所創制的首要方法論原則。鄧小平指出，為了保障人民民主，必須加強法制，使民主制度化、法律化。習近平強調，要強化依法治理，善于運用法治思維和法治方式解決城市治理頑癥難題。

沒有法治就沒有城市治理的現代化，城市治理的權力直接來源于法律，城市治理的權力運用依照法律。現代城市治理必須實現法治化，使城市發展和運轉的各項決策及其執行都在權力范圍和邊界之內，城市治理的制度、體制、機制、技術須符合法律的規定。一是城市依法治理必須堅持黨的領導，新時代推進城市治理體系和治理能力現代化，核心關鍵是堅持黨建統領，更好發揮基層黨組織在城市治理中的引領作用。二是城市管理和城管執法如同“鳥之兩翼” “車之兩輪”，相輔相成。城市管理為綜合執法提供管理資源，綜合執法為城市管理提供執法保障。三是城市依法治理必須提高執法水平，這是做好城市治理工作的關鍵，不僅要有完善的法制體系，更要有一支素質過硬的執法隊伍。

（五）技術治理

黨的十九屆四中全會指出，要完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。作為社會治理體系的重要組成部分，技術治理在進一步推進城市治理現代化中發揮著越來越重要的作用。互聯網、大數據、人工智能、云計算等新技術正在以前所未有的速度、深度和廣度對城市未來生活方式和治理模式產生深遠影響，城市大腦、數字孿生城市、智能城市等新概念不斷推動城市治理的創新方向。習近平總書記指出，運用大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等前沿技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新，從數字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路，前景廣闊。

技術治理不僅強調新一代信息技術的技術屬性，更重要的是其治理屬性。通過技術實現規則層面的重構和流程再造，目標是打造一個“無縫隙政府”。從縱向層級上，信息流通加快，減少中間層級冗余，建立起一種更加扁平化的組織結構;從橫向層級上，以信息化手段簡化辦事流程，提高執法響應與反饋，真正實現“面向公眾”的“一站式服務”，實現城市政府從“管理者”向“服務者”的轉變。有針對性地開展與民生息息相關的政務、養老、醫療、社保、教育、文化等惠民服務應用場景建設，創造更好的城市公共服務體驗，為人民群眾提供更加智能、便捷、優質的公共服務，推動城市治理水平實現新的提升。

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（壓題圖片：國家大劇院 攝影：張斌）

（責任編輯：張斌）