高質量發展、減稅降費與稅制體系構建

郭矜

【關鍵詞】 高質量發展; 供給側改革; 稅制結構; 減稅降費

【中圖分類號】 F810.42? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2021）20-0138-08

一、引言

黨的十九大報告提出，我國處在經濟發展方式快速轉變、經濟結構不斷優化和增長動力不斷轉換的新階段[1]，呈現出高質量發展的特征[2]。高質量發展是我國未來一段時期內宏觀調控的指揮棒，是化解經濟發展不充分與不平衡的著力點[3]。在經濟高質量發展階段①，我國面臨的問題是周期性而非總量性的，即矛盾主要在供給側，這就決定了經濟高質量發展與供給側結構性改革主線一致②。

稅收作為宏觀調控的工具，與高質量發展是不可分割、相輔相成的有機統一體。一方面，現代稅制體系的構建是經濟高質量發展的內在要求，是地方政府供給行為的制度約束。其一，稅收是現代經濟體系的重要組成部分，經濟主體中的收入分配體系、市場與政府關系協調、中央與地方財力分配、區域均衡發展等均與稅收制度密不可分;其二，稅收是調控宏觀經濟的重要手段，可以通過相機抉擇機制熨平經濟波動，無論是經濟結構的調整，還是要素驅動的調整，都需要稅收發揮重要作用;其三，稅收是經濟發展的財力基礎，不僅為高質量發展提供制度支撐，還為推動高質量發展提供財力基礎;其四，稅費是供給側成本的重要組成部分，在推動供給側改革的進程中，企業是最重要的市場主體，稅費改革是推進供給側改革的重要切入點。

另一方面，減稅降費政策與經濟高質量發展高度契合。從稅制理論看，我國目前的稅制結構特征決定了稅收自動穩定器功能發揮得并不充分，在經濟下行期實施積極的財政政策主要就是指減稅降費。自2013年開始，我國減稅降費的目標導向就從穩定宏觀稅負轉為降低宏觀稅負，本質上契合了經濟高質量發展的時代背景，為經濟高質量發展注入了一針“興奮劑”，伴隨著供給側結構性改革的影響逐漸擴大，減稅降費的導向又逐漸轉為降成本——致力于為企業營造出有序市場環境并促進企業轉型升級[4]。在過去一段時間，減稅降費對經濟的影響并非只有“減法”，還包括“疊加效應”，其在助力實體經濟發展、降低宏觀稅負、調整產業結構、提振民生等方面發揮了積極效應。

減稅降費作為稅制體系構建的重要內容，是稅制改革的重要探索和實踐;稅制體系的改革與完善亦為減稅降費政策的實施提供制度保障，二者均服務于經濟高質量發展這一現實目標。

高質量發展、減稅降費和稅制體系改革的具體邏輯關系見圖1。

目前，雖然作為稅制改革探索的減稅降費政策實踐已取得顯著成效，但是經濟高質量發展目標對稅制體系構建提出了新的要求，現有稅收制度仍存在與經濟高質量發展不相適應的一面，政策設計仍存在優化空間?；谖覈斍八幍慕洕h境與時代背景，鑒于稅制改革的重要性，有必要系統梳理稅制改革的探索與實踐——減稅降費的實施效果，針對當前稅制體系的局限性進行分析，把握稅制改革內在規律。減稅降費政策的實施也應在高質量發展的目標下，結合供給側改革進一步轉變模式，不斷優化稅制設計，激發經濟增長內生動力，更好地實現經濟高質量發展目標。

二、高質量發展導向下減稅降費的探索與實踐

2018—2019年，減稅降費政策實施的時間并沒有太久，多方面的經濟和社會影響還需要持續關注，在本輪減稅降費中，涉及的個人所得稅、增值稅、社會保險費改革與以往最大的不同在于這次改革是制度性的，制度性的減稅降費相較于政策調整，可以更好地為納稅主體帶來穩定預期③?？傮w上對市場活力的激發、消費的促進與市場信心的重塑已經初步顯現，有力地促進了我國經濟高質量發展。

（一）減稅的政策效應持續顯現

2019年，我國新增減稅降費2.36萬億元，占稅收收入的14.2%，其中三季度增值稅累計減稅8 609億元，規模位居第一;2020年前三季度，我國新增減稅降費2.09萬億元，占全部稅收收入的17.6%，其中增值稅、消費稅、企業所得稅分別同比下降13.5%、5%和4.9%，增值稅降幅最快。通過對比近五年我國GDP增速與稅收收入增速情況可知（見圖2），GDP增速與稅收收入增速的差距呈不斷擴大趨勢，宏觀稅負持續降低，預計未來減稅的政策合力會進一步釋放。

（二）有力促進了制造業轉型升級

本輪增值稅改革中制造業、高技術制造業是最大受益者，“提高研究開發費用稅前加計扣除比例政策”有力促進高技術產業發展、促進制造業轉型升級。從規模情況看，近年來的減稅降費舉措使制造業增加值穩步提升（見圖3），增量部分主要來源于高技術制造業。2019年我國制造業及其相關環節在增值稅減稅規模中占比近70%，居所有行業之首，而對GDP拉動作用最強的也是制造業，拉動經濟增長1.6個百分點。從增速情況看，截至2019年底，我國GDP同比增加6.1%，全國規模以上工業增加值增速達到5.7%，略低于GDP增速，但高技術制造業同比增加8.8%、工業戰略性新興產業增加8.4%，遠遠高于GDP增速。從投資規?？矗ㄒ妶D4），2019年全年我國固定資產投資規模同比增加5.4%，高技術制造業投資同比增加17.7%，利好形勢也帶動了服務業發展，使高技術服務業投資同比增加16.5%，而制造業投資與第二產業投資規模增速相差不大?？梢姡瑹o論從投資規模還是增速看，高技術產業發展遠遠好于工業與制造業，在本輪減稅降費中獲益最多。從區域情況看，第二產業占比較大的省份在改革中受益較大，這是由于增值稅稅率下降最多的行業主要集中在制造業。

（三）產業結構、內需結構與營商環境不斷優化

據國家統計局數據顯示，2019年我國國內生產總值達到990 865.1億元，其中第一產業增加值占7.1%、第二產業增加值占39%、第三產業增加值占53.9%，同比分別增加3.1%、5.7%與6.9%。與全國的GDP增速相比，只有第三產業增速高于全國平均水平，這與各類減稅降費政策落實后帶來的消費增加有緊密關系[5]。回顧近五年我國產業結構變動情況（見圖5），可知減稅降費政策在某種程度上優化了我國產業結構，第三產業占比穩步提升。