夯實百年大黨治黨治國的制度根基

中央辦公廳法規局法規處

習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的重要講話，將“堅持依規治黨、形成比較完善的黨內法規體系”作為“新時代中國特色社會主義的偉大成就”的一個突出方面，充分體現了以習近平同志為核心的黨中央對新時代管黨治黨、執政治國內在規律的深邃思考和深刻把握，把我們黨對堅持依規治黨、加強黨內法規制度建設的認識提升到了新高度。為推動深入學習貫徹習近平總書記“七一”重要講話精神，幫助廣大黨員、干部深刻認識我們黨百年來特別是黨的十八大以來加強黨內法規制度建設的歷史性成就，進一步樹牢尊規學規守規意識，中央辦公廳法規局組織編寫了《中國共產黨黨內法規體系》（以下簡稱《體系》），對黨內法規體系的發展歷程、加快建成、框架構成、守正創新作了全面系統闡釋。

一、充分認識建黨100周年時形成比較完善的黨內法規體系的重大意義

在建黨100周年時形成比較完善的黨內法規體系，是我們黨百年來接續奮斗取得的重大制度建設成就，是黨的建設史特別是黨內法規制度建設史上的重要里程碑。從黨內法規體系發展的百年歷程看，新民主主義革命時期黨內法規制定的奠基初創、社會主義革命和建設時期黨內法規制定的曲折發展、改革開放和社會主義現代化建設新時期黨內法規制定的恢復前進，為完成黨在各個歷史時期的中心任務提供了有力制度保障，也為我們黨形成比較完善的黨內法規體系打下了堅實基礎。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央統攬“四個偉大”，從事關黨長期執政和國家長治久安的戰略高度堅持依規治黨、加強黨內法規制度建設，明確提出到建黨100周年時形成比較完善的黨內法規體系，并作出一系列重大決策部署，黨內法規制定力度之大、出臺數量之多、治理效能之好都前所未有，推動黨內法規制度建設取得歷史性成就、發生歷史性變革、實現歷史性跨越。我們黨之所以能夠如期實現形成比較完善的黨內法規體系這一目標，根本在于習近平新時代中國特色社會主義思想的科學指導，在于以習近平同志為核心的黨中央的堅強領導?？偨Y黨內法規體系建設的實踐和經驗，這是首要的、管總的一條。

我們黨從建黨之初只有50多名黨員，到今天已經成為擁有9500多萬名黨員、領導著14億多人口大國、具有重大全球影響力的世界第一大執政黨。黨的歷史經驗表明，治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度。這個“法度”，主要就是以黨內法規為脊梁的黨的制度。黨內法規具有強烈政治屬性、鮮明價值導向、科學治理邏輯、統一規范功能，高度凝結黨的理論創新和實踐經驗，是實施黨的領導活動的主要遵循，是管黨治黨的主要依據。在建黨100周年時形成比較完善的黨內法規體系，進一步夯實了我們黨管黨治黨、執政治國的制度根基，彰顯了我們黨作為世界上最大的政黨具有的大黨的氣派、大黨的智慧、大黨的治理之道，向全世界昭示了我們黨長期執政、充滿活力不是偶然的，而是有可靠的制度作為保障和支撐的，這是中國共產黨為什么能、馬克思主義為什么行、中國特色社會主義為什么好的一個重要表現，是我們堅定“四個自信”的一個重要依據。正如《體系》指出的，這一制度建設重大成果來之不易，是我們黨100年來持續推進建章立制特別是黨的十八大以來全面深化黨的建設制度改革的結果；這一黨的建設重要成就彪炳史冊，標志著黨內法規制度建設由此邁入高質量發展新階段，全面從嚴治黨、依規治黨站在新的歷史起點上；這一基礎性制度支撐事關根本，為保證全黨團結統一、行動一致，為黨統攬“四個偉大”提供了堅強有力制度保障，對于黨以史為鑒、開創未來，團結帶領全國人民實現中華民族偉大復興具有重要意義。

二、科學把握形成比較完善的黨內法規體系的主要標志

黨的十八大以來，黨中央從全局和戰略高度擘畫黨內法規制度建設藍圖，從頂層設計上確立黨內法規體系建設的目標，明確相關標準和要求，確保黨內法規體系建設錨定目標、按計劃分階段推進。一方面，在相關法規文件中作出部署要求。黨中央2013年11月印發的中央黨內法規制定工作第一個五年規劃、2016年12月印發的關于加強黨內法規制度建設的意見、2019年9月修訂的黨內法規制定條例，都對形成“內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效”的黨內法規體系作了部署。這些部署明確了黨內法規體系的基本特征和標準，對于增強黨內法規體系建設的科學性、系統性、實效性，具有重要作用。另一方面，結合實踐要求加強理論研究。為貫徹落實黨中央部署，2016年中央辦公廳專門組織力量開展黨內法規制度體系專題研究，研究報告在反復研究論證、廣泛征求意見的基礎上提出，形成黨內法規制度體系應當從四個方面著力推進：一是涵蓋黨的領導和黨的建設各個領域；二是基礎主干法規制度齊全，配套法規制度完備；三是不同領域不同位階不同類型不同形式黨內法規制度各安其位、系統集成；四是黨內法規制度同國家法律銜接協調。

經過長期努力特別是黨的十八大以來的加速推進，一個比較完善的黨內法規體系在建黨100周年時如期形成。《體系》明確闡明我們黨形成比較完善的黨內法規體系有四個主要標志：一是覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的基礎主干黨內法規基本上應有盡有；二是各板塊的黨內法規比較齊全；三是各領域各層級的配套黨內法規比較完備；四是黨內法規體系內部總體上做到了內容科學、協調統一。總之，形成比較完善的黨內法規體系，主要是看黨內法規體系中各位階各板塊各領域各層級的黨內法規已經比較齊全完備，同時符合協調一致、和諧統一的內在要求，能夠解決我們黨管黨治黨、執政治國全面實現有規可依、有章可循的問題。這從根本上抓住了堅持依規治黨首先要解決好“有規可依”這一主要矛盾，符合黨管黨治黨、執政治國的客觀實際和實踐要求，在各方面也具有廣泛共識。

三、準確理解黨內法規體系的框架構成

黨內法規體系，是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準則、條例等中央黨內法規為主干，以部委黨內法規、地方黨內法規為重要組成部分，由各領域各層級黨內法規組成的有機統一整體。截至2021年7月1日，全黨共有黨內法規3615部，其中，黨章1部，黨的組織法規153部，黨的領導法規772部，黨的自身建設法規1319部，黨的監督保障法規1370部。科學理解把握黨內法規體系，有必要從理論和實踐上搞清楚這一體系構建的內在邏輯。

黨章是黨內法規體系的“基石”。黨章之所以是黨內法規體系的“基石”，是因為黨章是立黨治黨管黨的總章程，整個黨內法規體系大廈都建于黨章這個基石之上；黨章是黨的根本大法，統領著覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規體系；黨章是最根本的黨內法規，是黨內法規體系中其他所有黨內法規的源頭；黨章是代表黨的最高意志的黨內法規，在黨內法規體系中位階最高，具有最高效力和最高權威。

黨內法規板塊是黨內法規體系的“基本框架”。黨的組織法規、黨的領導法規、黨的自身建設法規、黨的監督保障法規四大板塊是黨內法規有序整合為黨內法規體系的橋梁，每個板塊是相關領域所有黨內法規的總和，按照“規范主體、規范行為、規范監督”相統籌相協調的原則，共同組成一個有機統一的整體。黨內法規各個板塊之下都有若干分支，每個分支是內容性質相同的相關黨內法規的集合形態。例如，中央委員會工作條例、地方黨委工作條例、黨和國家機關基層黨組織工作條例、國有企業基層黨組織工作條例（試行）、高校基層黨組織工作條例、農村基層黨組織工作條例、黨支部工作條例（試行）、黨組工作條例、黨的工作機關條例（試行）等黨內法規，因為內容上的同質，就構成了黨的組織法規板塊之下黨的組織體系方面的法規這一分支。

黨內法規是黨內法規體系的“基本單元”。黨內法規是黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委制定的體現黨的統一意志、規范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規章制度。這些黨內法規根據其規范的領域、內容、事項等，歸屬于相應黨內法規板塊及其分支。實際工作中有的同志對黨內法規具體如何分類可能會存在一些困惑，因為具體到某一部黨內法規，其制度規范往往會涉及多個制度板塊，所以劃分到哪個板塊似乎都有一定道理。那么到底有沒有一個相對客觀、符合實際、可操作性比較強的劃分標準呢？我們認為，判斷某一部黨內法規應當具體劃分到哪個板塊，要從整體上去把握，從它主要規范的領域、內容、事項去把握，從制定的主要目的和在整個黨內法規體系中的主要功能作用去把握。例如，黨紀處分條例中涉及黨的紀律建設、黨的紀律處分兩類制度規范，前者屬于黨的自身建設法規板塊的內容，后者屬于黨的監督保障法規板塊的內容，但是整體觀之，這部條例主要是用于規范黨組織和黨員違犯黨紀應當受到的黨紀責任追究，主要是發揮懲戒糾偏的監督保障作用，因此，將其劃分到黨的監督保障法規板塊更加科學合理。

四、不斷推進黨內法規體系的守正創新

堅持依規治黨、加強黨內法規制度建設，是“中國之治”的一個獨特治理密碼?！扼w系》提出在新的歷史起點上要做到“七個緊緊圍繞”，即緊緊圍繞貫徹黨的指導思想、堅持黨的全面領導、保持黨同人民群眾血肉聯系、全面從嚴治黨向縱深發展、服務黨和國家工作大局、堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化、推進中國特色社會主義法治建設，不斷完善黨內法規體系。我們要以科學的態度和發展的眼光去把握堅持依規治黨、加強黨內法規制度建設的新要求，使黨內法規體系始終與時俱進、不斷豐富發展。

進一步把握好“魂”與“體”的關系。思想是制度之“魂”，制度是思想之“體”。黨的指導思想是實現黨長期執政、國家長治久安的科學理論指導和行動指南，黨內法規制度的各項建設活動始終在黨的指導思想指引下進行，同時也是黨的指導思想對黨和國家各項事業發展要求的制度化體現。進一步完善黨內法規體系，必須深刻把握黨的指導思想在黨內法規制度建設中的靈魂作用，切實做到以“魂”鑄“體”、“魂”“體”相依、“魂”強“體”健，確保黨內法規體系完整準確全面貫徹黨的指導思想提出的要求，并緊跟黨的指導思想不斷豐富和發展的步伐，從制度上保證黨和國家全部工作始終在黨的指導思想指引下沿著正確政治方向前進。

進一步把握好“上”與“下”的關系。我們黨是按照民主集中制原則組織起來的馬克思主義政黨，這就決定了在推進黨內法規制度建設上必然采取的是一種“自上而下推進”和“自下而上參與”相結合的模式，這也是百年來黨內法規體系發展形成的一條重要經驗。進一步完善黨內法規體系，必須深刻把握和運用馬克思主義政黨的制度建設規律，更加注重用戰略思維把全局、用歷史思維觀大勢、用系統思維聚合力，把強有力的集中統一領導貫穿整個黨內法規制度建設始終，同時更好發揮民主集中制的優勢和作用，把黨中央要求、群眾期盼、實踐需要和新鮮經驗結合起來，特別是注重回應基層黨員群眾的普遍關切，出實招、辦實事，使黨內法規制度建設更有活力、更富實效。

進一步把握好“質”與“量”的關系。歷史地看，黨內法規如果沒有一定“量”的積累，就難以涵蓋黨的領導和黨的建設各方面，無法對黨組織工作活動和黨員行為作出全面規范，也就談不上形成黨內法規體系。現在比較完善的黨內法規體系已經形成，立規工作的主要矛盾就由解決“量”的問題轉向解決“質”的問題，盡管今后仍然需要根據新的形勢任務要求制定一些新的黨內法規，包括填補一些基礎主干黨內法規的缺項，但是需要逐漸把工作重心放到提高黨內法規制定質量、提升黨內法規體系整體效應上來。進一步完善黨內法規體系，必須深刻把握黨內法規制度建設進入新的發展階段的新特征新要求，積極應對立規工作面臨的新課題新挑戰，不斷探索科學立規、民主立規的新途徑新方法，推動黨內法規制度建設實現高質量內涵式發展。

進一步把握好“制”與“治”的關系。形成黨內法規體系和堅持依規治黨是兩個既有聯系又有區別的概念。形成黨內法規體系重點在“制”，主要是解決依規治黨“有規可依”這一前提和基礎；堅持依規治黨要義在“治”，不僅要求實現“有規可依”，而且要求實現“有規必依”“執規必嚴”“違規必究”。2018年8月，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第一次會議上深刻指出：“有規可依的問題基本得到解決，下一步的重點是執規必嚴，使黨內法規真正落地?！边M一步完善黨內法規體系，必須深刻把握堅持依規治黨的重大意義、豐富內涵和實踐要求，從立規規劃的編制、立規草案的起草、立規程序的安排、立規效果的監督等不同環節加強和改進黨內法規制度建設，推動依規治黨政治優勢更好轉化為治理效能?！?/p>

（責任編輯：王仁鋒）