高校內部控制可持續性改進的障礙與策略分析

王雁 文興斌 劉東 傅晨 熊敏

【摘 要】 文章從教育經費投入和內部控制重要性入手，系統梳理回顧了我國企事業單位內部控制發展歷程及所取得的成效，深入分析了高校在內部控制持續改進中面臨的內部控制理論基礎、體制機制、覆蓋范圍、風險評估、評價監督、信息化和報告編報七大障礙，并發掘這些障礙的深層次原因，提出應對策略。即運用科學的理論方法和實施策略，借鑒COSO報告成功在我國企業建設實施的有益經驗，尋求持續改進高校內部控制的實現路徑，促進高校內部控制更加規范有效地運行，以科學應對高校面臨的各種風險挑戰。

【關鍵詞】 高校; 內部控制; 可持續性; 障礙; 策略

【中圖分類號】 F230? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2021）19-0071-07

根據教育部統計快報，2020年教育經費總投入高達53 014億元，比2019年增長5.65%。其中，財政性教育經費投入為42 891億元，比2019年增長7.10%，占比連續9年保持在GDP4%以上;高等教育經費總投入為13 999億元，比2019年增長3.99%，占教育經費總投入的26.41%[ 1 ]。這為實現教育強國的美好藍圖提供了可靠的財力保障。但提高投入的同時也帶來一些問題。據中央紀委國家監委網站通報，僅2020年到2021年1月間，至少35名教育系統廳局級領導干部接受審查、調查或黨紀政務處分，其中被查處的高校領導占九成以上。失德失范、校園工程建設、教學儀器設備采購、學生招錄、“四風”問題等違紀違法較為突出。大量財政性教育經費投入與象牙塔腐敗問題頻發觸痛大眾敏感的神經，究其原因是多方面的，僅從管理角度來看，內部控制失效是重要的影響因素。一方面國家對高等教育投入的不斷增加，迫切要求全面實施預算績效管理與政府會計改革的配套銜接，確保財政性教育經費的高投入產出比，實現既定的教育事業發展目標;另一方面迫切要求兼顧效率與公平，扎緊制度籠子，讓權力在陽光下運行，確保在財政資金分配使用等公共權力領域加強內部控制，提高內部治理能力，防范和化解重大風險。

一、我國企事業單位內部控制改革回顧

自《會計法》對內部會計監督制度做出規定以來，我國探索企業、行政事業單位內部控制的腳步就沒有停止過，目前，不論是企業還是行政事業單位，內部控制建設都取得了卓有成效的進展。

（一）《會計法》對內部控制的規定

1999年10月31日公布的《會計法（修訂）》中，首次把內部會計監督制度以法的形式予以明文規定，并且提出內部會計監督制度的四項具體要求，如要明確會計人員與經濟事項的審批、經辦、財物保管人員的職責權限及其相互分離與相互制約，重要經濟事項的決策、執行、監督及相互制約，財產清查和內部審計等體現內部控制特征的規定和要求。這些內容也體現在2017年11月對《會計法》的第二次修訂中。

作為《會計法》的配套制度，自2001年起，財政部先后發布了7項內部會計控制規范，包括1項基本規范（試行）和6項具體規范，如貨幣資金、采購與付款、銷售與收款、工程項目、擔保和對外投資，形成了對內部會計控制的完整制度設計。審計署、國資委等監管部門和機構也從不同角度對內部控制發布了相關規定要求。

（二）企業內部控制體系的構建

2008年5月22日，財政部會同證監會、審計署、銀監會和保監會五部委，堅持立足我國國情、借鑒國際慣例的原則，發布《企業內部控制基本規范》，建立了我國企業內部控制的基礎框架。為推進《企業內部控制基本規范》進一步落地，2010年5月5日，財政部等五部委發布了《關于印發企業內部控制配套指引的通知》，制定了包括內部環境、控制活動和控制手段三類涵蓋組織架構、發展戰略、人力資源、社會責任等內容的18項應用指引、1項評價指引和1項審計指引，企業內部控制建立、實施和評價，以及會計師事務所開展內部控制審計有了可操作性的依據。2017年6月29日，旨在引導和幫助小企業加強內部控制建設，財政部制定發布《小企業內部控制規范（試行）》。至此，上至境內外上市公司、非上市大中型企業，下至小企業的內部控制建設都有章可循，我國企業內部控制規范體系已基本建成。

（三）行政事業單位內部控制的開展

2012年11月29日，財政部出臺《行政事業單位內部控制規范（試行）》，目的是提高行政事業單位內部管理水平，規范內部控制，構建廉政風險防控機制。自此開啟了行政事業單位內部控制制度體系建設和具體實施開展的歷史進程，初步形成了基本符合行政事業單位實際且有中國特色的內部控制框架。

黨的十八大做出了“全面推進依法治國”的戰略部署，為了貫徹落實和加快建設社會主義法治國家，2014年10月23日，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出“對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用”，把內部控制上升到了一個前所未有的新高度。

2015年12月21日，在《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》中明確提出行政事業單位內部控制建設的總目標：“到2020年，基本建成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的，權責一致、制衡有效、運行順暢、執行有力、管理科學的內部控制體系。”并提出了有關內部控制體系、內部權力制衡、內控報告和監督檢查四個方面的主要任務，進一步規劃和描繪了行政事業單位內部控制建設的階段性總目標和主要任務，極大地推動了行政事業單位內部控制建設的全面深入。

2016年6月24日，財政部發布《關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》，提出開展內部控制基礎性評價的工作目標是通過“以評促建”的方式，在年內完成內部控制“摸底”評價。通過設置內部控制基礎性評價指標及其含義和評價操作方法，明確了單位層面及六大業務層面開展內部控制建設與實施的基本內容和重點要求，使得行政事業單位能夠做到有的放矢、心中有數，以此進一步推進行政事業單位內部控制建設工作。