政策執行中的政黨組織網絡：一個分析框架

杜力

摘 要：與西方國家政策執行過程中政治與行政的二分結構不同，我國的政策執行是一個再政治化和再組織化的過程。執政黨通過整合型嵌入和制度耦合，以“以黨領政”的政治結構為基礎，釋放政黨組織的政治勢能，推動行政組織內部的條塊整合，并以政治教化活動賦予政策執行活動特殊的政治內涵，實現政策執行的再政治化;通過組織吸納和參與吸納，以區域化黨建和社區網格制度為平臺，強化政黨組織的政治引領功能，推動社會力量和公民參與的有效整合，實現政策執行的再組織化。在這兩種政策糾偏機制的作用下，執政黨依托組織體系的嵌入和政治功能的發揮，實現政策執行結構的整合，從而降低產生政策執行偏差的可能性。

關鍵詞：政策執行;政黨;再政治化;再組織化

公共政策從文本形態或者話語形態轉化為實踐形態的政策執行，進而實現政策目標，不是一個清晰明了的單線運動過程，而是一個復雜多變的復線運動過程。在這個過程中，中央與地方的博弈、條塊部門之間的競爭以及國家與社會之間的內在張力都會造成政策的偏離。如何減少政策偏差，有效執行公共政策，使政策真正成為政府引導市場和協調社會的行政管理工具，既是西方發達國家一直以來不斷探索的公共管理議題，也是轉型中的中國當前亟須解決的關鍵問題。

自20世紀70年代中期以來，西方尤其是美國公共行政學界面對日益強大的行政國家（administrative state），掀起了一場研究政策執行的熱潮，并逐漸形成了“自上而下”和“自下而上”兩條主要研究路徑[1]（pp.266-293）。其中，“自上而下”的研究路徑主要以公共政策的形成為起點，以行政系統的層級結構為分析對象，考察行政科層體制的結構因素在多大程度上影響以及如何影響公共政策的執行過程。與之相反，“自下而上”的研究路徑以基層行政主體的行為選擇為原點，分析外部環境和基層行政主體行動策略對政策執行的影響。顯然，這兩種研究路徑都強調政策執行的過程性，認為政策執行是一個行政管理的過程，而非政治過程。

從歷史背景看，這種政治與行政二分的思維定式根植于西方尤其是美國政治體系的功能性分權結構和“兩官分途”體制。在西方國家，立法機構與行政機構分立，政務官與事務官分流，兩者疊加使得政黨的活動主要集中于立法機構，政黨的功能側重于利益表達。因此，政黨對公共政策的影響主要體現在政策形成階段，而非政策執行過程中。

從中國的政策過程來看，政黨既是公共政策形成過程中的關鍵主體，也是推動公共政策落地、促進政策穩定有效執行、實現政策目標的重要主體。首先，政黨提議和政治協商是我國公共政策形成的關鍵環節。一般而言，國家重大公共政策的制定主要遵循如下流程：執政黨發出政策提議，并與參政黨和無黨派人士進行政治協商，確定公共政策文本草案，進而將其提交全國人大及其常委會審議通過。其次，政黨的組織整合功能是推進我國公共政策執行的重要法寶。在涉及多個行政主體的公共政策執行過程中，執政黨往往通過設立聯合工作組、創建跨區域或跨部門的政治協調平臺等方式，強化公共政策執行主體間的溝通合作。由此可見，與西方國家的政行二分結構不同，我國的政策執行結構是一個政治與行政相結合的連續體。所以，我們有必要將“政黨帶進來”[2]，對政策執行過程中的政黨因素進行分析考察，為推動政策執行理論的本土化和建構中國公共管理學的話語體系，做出有益的嘗試。本文從中國共產黨的現實重要性出發，分析在城市基層社會，中國共產黨的政黨組織網絡是如何有效組織多元主體并推動公共政策有效執行的。與既有的政策執行研究相比，本研究確認了政黨的組織能力和整合能力對政策執行的重要性，表明政黨組織網絡在突破層級差異和條塊競爭、推動形成行政合力方面具有重要影響。同時，由于中國共產黨既是國家的重要政治組織，也是社會的一部分，其政黨組織網絡在政策執行過程中往往還扮演著推動政社合作，實現公民有效政治參與，構建公共對話式政策執行[3]的重要角色。

一、文獻回顧

從西方國家政治與行政二分的權力結構體系來看，公共政策的正式制定往往意味著利益博弈的結束，而政策執行由保持“政治中立”原則的事務官負責。一般而言，只要事務官沒有明確的黨派傾向，公共政策產生異化的可能性就比較小。但是，就中國的實際而言，公共政策的制定只是利益博弈的原點，政策執行的過程也始終伴隨著利益競爭和矛盾沖突。因此，在現實生活中，“上有政策，下有對策”的現象時有發生。對此，不僅實務界進行了有益的實踐探索，學術界也給予了必要的關切，取得了一定的學術成果。概括而言，學術界既有的政策執行研究主要形成了理性選擇論、行政環境論和政行互動論三大分析路徑。

首先，理性選擇論聚焦于地方政府與官員群體在政策執行過程中的行為選擇。國內外學術界比較一致地指出，在晉升錦標賽體制和GDP政績考核指標的直接影響下，如何促進經濟發展成為地方政府和地方官員群體從事公共治理活動的首要目標，服務型政權轉變為謀利型政權[4]，政府的公共服務職能未能得到有效發揮，這凸顯出地方政權在“委托—代理”結構中的自利性[5]（pp.3-14）。由于層級差異的客觀存在，中央政府在政策制定的過程中往往使用比較宏大的政策設計和模糊的政治話語，給予地方政府一定的自主性空間。因此，在體制允許的范圍內，地方政府會通過政策的變通執行對中央的政策文本進行再解釋和再規劃，在這個過程中融入地方利益的需求，以推動文本政策向政策實踐轉變[6]（pp.554-683）。所以，公共政策的制定和執行本質上是一個中央政府與地方政府之間多階段的利益博弈過程[7]。在這個過程中，政策執行主體的自利考慮成為其行為動機和策略選擇的關鍵因素[8]。他們通過“共謀”[9]建立利益同盟，共同應對中央政府的檢查，并運用“逆向軟預算約束”[10]與中央政府進行利益博弈，從而維護地方政府的利益。

其次，行政環境論側重于從行政系統的內部環境來分析影響政策執行的因素。該理論認為，公共政策的執行過程是一個復雜多變的動態過程，制度規范、組織結構、激勵機制等因素都會影響公共政策的有效執行。

第一，央地政府的層級差異是造成政策執行偏差的體制性因素。這種層級差異主要體現為維護中央權威與實現有效治理的體制張力，表現在政策執行過程中則是政策一統性與執行靈活性之間的內在矛盾[11]（pp.7-12）。一方面，中央政府與地方政府在政策網絡中具有不同的功能定位和政治需求[12]。這導致地方政府在政策執行過程中往往采取“選擇性執行”[13]的行動策略，從而異化了公共政策的原初目標。另一方面，在政治晉升錦標賽體制下，官僚政績至上的行為邏輯與民眾需求導向邏輯之間的矛盾是導致行政官僚采取變通性執行[6]和象征性執行[14]策略的制度因素[15]。第二，條塊分割和雙重管理體制引發公共政策的多屬性特征是造成政策執行偏差的結構性因素。一方面，在基層治理場域中，基層政府或者自治組織既是多重治理任務的承擔者，也是多種公共政策的具體執行者。這種“上面千條線，下面一根針”的單一代理人模式會導致代理人更傾向于完成能讓自身獲取最大收益的政策任務，使其他政策得不到有效執行[16]。另一方面，高度分化的科層結構，增加了公共政策與科層組織之間的摩擦力，使得公共政策陷入“碎片化”困境，造成政策執行的梗阻現象[17]。第三，穩定有效的激勵機制是影響政策執行效果的重要因素。一方面，在單一制國家結構下，政策路徑的模糊性不僅賦予了地方政府更大的行政自主性，鼓勵其大膽進行政策的試驗性執行、提升對政策環境的感知和調整能力，而且有利于避免因政策偏差而損害中央政府權威性的問題[18]。另一方面，行政考核中的“一票否決”制，給基層政府和官僚帶來的政治壓力會影響其行政注意力的分配，從而使多重治理任務下的政策執行壓力發生變化，最終引發消極執行或運動式執行[19]。

最后，政行互動論認為，西方公共行政學界政治與行政二分的理論框架與中國的政治現實不符。在當代中國的政府過程中，政治動員往往與政策執行相伴而行[20]。因此，行政本身也是政治過程的重要組成部分。地方官員在完成治理任務的過程中，會因地制宜不斷調整公共政策，而這個調整政策的過程本質上也是作出政治性決策的過程[21]。所以，在中國的公共政策執行過程中，政治推動行政的現象廣泛存在。例如，通過成立黨的領導小組，實現公共政策執行的高位推動[22]。可見，執政黨在破除科層組織分化的結構性弊端，促成政策執行合力方面發揮著關鍵性作用。它利用自身的政治權威，發揮其政治勢能，通過黨的領導在場構建權勢，進而實現借勢成事，實現公共政策的有效執行[23]。

既有研究從政策執行主體的理性選擇、政策執行過程中的行政環境和政行互動三個方面，對當代中國情境下的政策執行過程進行了細致分析和深入思考。但是，這些研究依然存在如下不足之處。一是過分依賴理性人假設，很少注意到地方政府或地方官僚群體的理性行為是在特定政治情境和組織結構中產生的。因此，理性選擇論未能充分揭示政策執行偏差的制度邏輯和組織邏輯。二是主要聚焦于行政系統的內部環境，忽視行政系統的外部環境對公共政策有效執行的重要影響。雖然行政系統內部的層級差別、條塊差異和制度設計會直接影響行政主體的政策執行效能，但在政策執行過程中，社會并不是被動的接受者，它能通過政黨、社會組織和社會精英的政治動員將民眾組織起來，形成政策反饋，從而影響公共政策的執行。研究發現，多元主體共同參與的共治性治理結構，有利于政策執行績效的改善和提高[24]。三是盡管已經關注到執政黨在中國公共政策執行過程中的重要性，但相關研究主要集中于地方政府的政策執行，對基層場域中的政策執行缺乏必要的學術關注。

因此，本文在延續政行互動研究范式的基礎上，不僅強調執政黨對政府內部層級結構和條塊結構的政治整合及其影響，而且對執政黨如何動員民眾、組織社會參與政策執行，促進國家與社會之間的互動予以充分關注。所以，本研究不僅是對政行互動論的拓展性研究，也是對城市基層社會中政策執行實踐的理論回應。這對于總結政策執行的中國經驗進而建構政策執行理論的中國話語體系也是有所裨益的。

二、政黨組織網絡：一個分析框架

剖析中國政治情境下的政策執行過程，既要充分了解西方政策執行理論，又要充分考量其理論適用性問題。就中國的制度環境而言，公共政策的執行過程不是一個脫離政治、純粹的行政執行過程，而是一個政黨領導行政執行、將政治意圖嵌入政策執行中的過程。執政黨通過政策宣傳，強化政黨的政治社會化功能，進而提高政策執行主體的政治水平和執行能力[25]。一方面，執政黨通過發揮政策宣傳的引導性功能，推動公民有序參與政策執行，實現有效的政治動員和政治監督。另一方面，政策宣傳具有勸誡性功能，它既是對公共政策意圖和邊界的直接表達，也是對政策執行主體越軌或失范行為的防范和約束[26]。可見，在中國的公共政策執行結構中，執政黨有著舉足輕重的地位。它不僅是推動行政組織實現政策目標的政治力量，也是整合社會進行政策反饋、促進公共政策再生產的組織載體。因此，將政黨帶入公共政策執行過程，既是了解中國公共政策過程的前提，也具有重要的理論價值。

與既有研究聚焦于政策執行過程中府際關系和科層結構相比，本研究側重于探討公共政策在基層治理場域中的執行過程。一方面，對地方政府與基層政府之間的條塊關系予以關注;另一方面，對政策執行中的社會協同和公民參與也給予足夠的重視。本文試圖以政黨為線索，描繪基層社會中的政策執行過程。首先，執政黨通過組織嵌入實現“以黨領政”，為實現公共政策目標提供政治保障。同時，以加強黨的建設為切口，執政黨通過制度耦合將政治力量傳導給黨的領導干部，從而賦予政策執行過程以政治意蘊。最后，執政黨通過政治吸納和組織社會，將碎片化的科層結構和分散化的社會主體重新組織起來，構建多元治理主體共同參與的政策執行體系，從而減少政策偏差的可能性。

（一） 組織嵌入與制度耦合：政策執行的再政治化

隨著基層治理場域中的增長錦標賽向治理錦標賽轉變，基層政府行為也隨之從求勝向求穩轉變[27]。但是，條塊關系的復雜化與多重治理任務的疊加，使得基層政府在政策執行過程中，往往容易陷入利益博弈和政策沖突的漩渦。對此，執政黨以組織嵌入和制度耦合的方式打破科層結構的組織壁壘，對“碎片化”和強競爭性的權力結構進行整合，實現對政策執行結構的重塑。

在中國公共政策執行過程中，政黨的組織嵌入是指中國共產黨通過其組織網絡將自身嵌入到行政體系之中。一般而言，執政黨的組織嵌入有兩種具體的方式。一是同構型嵌入，即執政黨的組織體系與政府的行政組織體系同構，執行政黨通過在科層組織體系內部建立相應的組織，實現對各級政權的政治領導和控制。值得肯定的是，同構型嵌入實現了執政黨在各級政府及其職能部門中的組織附著。但是，這種嵌入方式是參照政府的條塊結構進行的對應式嵌入。所以，它不僅未能突破科層組織的“碎片化”權力結構，反而強化了政策執行的分化結構。二是整合型嵌入，即執政黨以成立領導小組的方式將條塊部門予以整合，打通條塊分割結構中的政策執行“梗阻”。與行政組織內部成立的行政領導小組不同，執政黨這種基于治理工作需要成立的跨部門、跨系統的領導小組，是通過發揮執政黨的政治勢能實現“高位推動”的結果。在這種整合型嵌入中，執政黨通過領導小組的嵌入實現組織附著，對基層政府面臨的多重政策執行任務進行政治化轉變，實現復雜治理任務的簡約化處理。就基層社會而言，執政黨成立的領導小組往往將基層政府中街道或鄉鎮的主要行政負責人、“塊塊”部門的負責人以及基層政黨組織和自治組織的負責人納入其中，以實現基層治理場域中的條塊整合和政治溝通，推動政策執行結構的再政治化。

政黨的制度耦合是指中國共產黨通過利用其嵌入行政體系中的組織網絡和黨管干部的組織原則，以加強黨的建設為切口，運用政黨的制度和規范加強對政府中黨員領導干部的監督和動員。在當代中國的政府結構中，執政黨不僅通過組織嵌入實現對國家政權的領導，還通過政黨的細胞——黨員的嵌入實現對各級政府的控制。然而，由于行政組織體系中的地位差異和權力差別，這些散落在條塊結構中的黨員會受到科層體制的組織束縛。因此，在政策執行過程中，他們常常將個人利益和組織利益的最大化作為行動選擇的依據，進行“成本-收益”的精心計算，在此基礎上對公共政策進行內容替換或者變通執行，最終導致政策執行的偏差[28]。對此，執政黨通過制度耦合的方式，以加強黨的思想建設強化黨員領導干部對自身初心和使命的認識。在此基礎上，執政黨將政治教化與治理任務結合起來，促進政治力量的有效傳導，增加政策執行主體的政治壓力。在當前的政治晉升錦標賽體制下，基層政府官員的晉升之路往往伴隨著黨的組織部門的政治考核。因此，執政黨能以制度耦合的方式較為有效地對處于耗散結構中的黨員領導干部進行政治整合，實現政策執行主體的再政治化。

（二） 政治吸納與組織社會：政策執行的再組織化

一般而言，公共政策目標的有效實現需要有一個完整有力的執行結構予以貫徹落實。隨著風險社會的來臨，以政府為中心的國家治理體系逐漸失靈，構建各社會主體協同參與的復合治理是實現國家善治的重要路徑[29]。這意味著傳統治理過程中僅僅依靠政府權力結構推動國家治理的政策執行模式難以為繼，以政府和社會共同參與的政策執行模式亟待建立。與西方國家作為“部分”的政黨相比，中國共產黨在中國的國家治理過程中始終是一個作為“整體”的政黨。它不僅是國家機器的一部分，也是社會中的重要部分;它既超然于國家與社會之外，又融入國家和社會之中[30]。因此，中國共產黨能通過政治吸納將社會重新組織起來，建立多元共治的合作治理框架，推動政策執行有效化。

隨著單位制的解體，國家如何實現對社會的再組織化一直備受關注。為了避免國家現代化過程帶來解構國家的危險，一個政體必須具有將現代化進程中產生的新興社會群體吸收引進現有體制的能力[31]（p.29）。因此，吸納的目的就是將一個異己的事物納入自我體系之中，為我所用，甚至將其同化為一個整體[32]。所以，政治吸納就是通過執政黨的政治過程將其他治理主體納入政策執行框架，以促進國家與社會的融合[33]。其實質就是，國家通過一系列手段與基層社會建立聯系、實現社會再組織化的國家基礎性權力建構過程[34]。

具體而言，執政黨主要通過組織吸納和參與吸納兩種機制實現社會中治理主體的再組織化。組織吸納是指執政黨通過區域化黨建，將同一治理場域中分散的社會主體重新組織起來，強化多元治理主體集體行動的能力。同時，這種區域化黨建的方式突破了單位化黨建的組織邊界，拓展了黨建的社會空間，將退休黨員、流動黨員、社區黨員和居民黨員重新納入政黨組織網絡中，從而最大限度地盤活了基層黨員存量。參與吸納是指執政黨通過社區網格制度，將原子化的居民群體整合起來，助推其主動參與政策執行的過程。隨著單位社會的解體，國家無法通過單位組織將分散在社會中的個體組織起來，進而準確地捕捉和回應公民的利益訴求。同時，行政組織復雜的垂直體系和水平網絡，更增加了公民向上反映利益訴求的溝通成本，降低了公民政治參與的效能感，使得公民與國家逐漸疏離。對此，執政黨通過功能調適，即增強服務功能而弱化控制功能，密切與個體黨員和普通民眾的日常聯系，從而提高動員社會的能力[35]。

借助組織吸納和參與吸納，執政黨成功推動了社會的再組織化。它通過將黨建與治理相融合的方式挖掘基層黨組織潛力，激發了基層自治組織的活力，促進了社會公共性的再生產[36]。第一，組織吸納將黨建工作與基層治理任務結合起來，促進了黨員的社會化。單位化黨建模式下，黨的自身建設活動具有清晰的組織邊界，將黨員與群眾割裂起來。隨著區域化黨建的推進，基層黨建工作圍繞治理任務展開，黨建活動的服務性功能顯著增強，這使黨員與群眾之間的事務性聯系不斷增強。第二，參與吸納不僅增強了執政黨的組織動員能力，而且密切了居民之間的聯系。在社區網格制度下，執政黨通過將黨員嵌入網格體系之中，實現黨員聯戶，增強基層黨組織的動員能力。同時，在動員居民參與基層治理的過程中，圍繞政策執行展開的公共議題不斷被建構，居民之間的公共交往活動和公共協商空間被拓展，這就密切了居民之間的日常聯系。簡而言之，執政黨通過政治吸納實現組織社會，本質上是鼓勵釋放多元政策執行主體的能動性，增強公共政策的調適能力，實現公共政策的有效執行，推動社會建構的過程[37]。

三、上海市H區X街道舊區改造項目的執行分析

在中國的政策過程中，宏觀的公共政策經過不同層級政府的細化和再解釋，在基層治理場域中往往以項目的方式進行運作。因此，對基層社會中政策執行的考察，有必要以具體的治理項目為分析對象，從政策制定、政策執行和政策評估的政策過程對項目制進行剖析[38]。所以，本文將以上海市H區X街道舊區改造項目的政策執行過程為分析對象，力圖描繪出基層治理場域中政策執行的政黨組織網絡圖景，挖掘政策執行的中國經驗。

H區是上海市中心城區，X街道轄區內既有正在不斷建設和升級的世界級商圈，也有散布于現代化都市之中的老舊住房小區。這些老舊小區不僅存在住房質量、基礎設施和居住環境等硬治理問題，而且存在房屋糾紛、鄰里沖突等軟治理困境。與西方國家采取的保守消極的治理態度不同，中國政府對治理“城市之癬”始終保持著積極的政策立場，提出建設人民城市的政策主張[39]。

為了落實中央和上級政府建設人民城市的公共政策，H區X街道自2018年起開始著手對轄區內的老舊住房小區實施舊區改造項目，提出用三年的時間完成老舊小區的硬件設施和治理環境的“雙升級”。H區X街道黨政機關認識到，舊區改造項目是一個復雜的系統性工程，涉及改造小區居民的切身利益，單純依靠基層政府的行政力量難以實現政策的有效執行。因為，行政力量的介入意味著國家強制力量的入場，若處置不當，容易引起基層社會的反感甚至反抗，損害國家政權的政治合法性。所以，H區X街道在舊區改造項目的實施過程中，注重利用政黨組織網絡將原子化的居民個體和碎片化的組織結構整合起來，助推社會成長的同時，促進國家與社會的合作。政黨來源于社會并且扎根于社會，本質上是一個社會性組織，而非純粹的政治性組織。所以，政黨在社會領域的活動空間并不像公共權力組織那樣處處受限，它更能以柔性的方式實現政治嵌入和政治吸納，從而實現對社會的統合[40]。

（一） 嵌入與耦合：X街道舊區改造項目執行中的政治整合

從組織學的角度來看，中國政治權力結構中的分散權威主義使得條塊矛盾始終存在于行政官僚組織中[41]。政策執行不僅需要區分領導關系和業務指導關系，還要區分不同層級政府和不同職能部門之間的權責邊界。當一項公共政策需要跨層級、跨部門甚至跨區域執行時，碎片化的政策執行結構便會因爭利和避責意識而擴大組織裂隙，導致公共政策執行不力，引發治理危機。對此，X街道在舊區改造項目的執行過程中采取了政黨組織嵌入和政黨制度耦合的策略，實現政策執行主體的政治整合，推動政策執行的再政治化。

首先，X街道黨工委采取整合型嵌入的方式將政黨組織嵌入政策執行結構，實現政黨組織的附著，為推動政治整合、形成政策執行合力提供組織基礎。X街道黨工委在街道層面成立了舊區改造項目治理領導小組。街道黨工委、辦事處從總體上統籌舊區改造的藍圖規劃，這就避免了以往各職能科室各自規劃、單獨執行引起的資源浪費和政策沖突問題。在具體操作層面，X街道采取“政治高配”的方式將街道黨工委主要領導和街道辦事處各職能科室的主要負責人納入領導小組中，以政黨的高位推動為行政組織體系“借力”[42]，從而突破職能分權的組織困境。一方面，治理領導小組是同級黨委主導成立的政治性組織，在政治位階上一般高于同級行政組織。因此，治理領導小組釋放的政治勢能能夠最大限度地實現基層政府塊狀結構的整合。同時，治理領導小組以政黨權威推動街道政府權威的再造，以政府的“實質權威”取代部門的“正式權威”，實現基層政府政策執行主體的整合[43]。另一方面，治理領導小組還負責街道與上級政府及其職能部門關于舊區改造工作的溝通協調，理順條塊關系，避免因條塊溝通不暢引起政策執行主體選擇性執行。

其次，X街道黨工委運用制度耦合的策略，將政黨的制度要求融入政策執行過程中，實現政策執行的再政治化。與西方國家文官制度的“政治中立”原則不同，我國公務員在政策執行過程中必須持有正確的政治立場，貫徹執政黨的宗旨、政策、方針和路線。對此，X街道將政治教育與政策執行相結合，推動服務與治理的融合。X街道黨工委將黨的群眾路線教育制度置于舊區改造的政策執行過程中，以制度耦合實現政治力量向基層治理場域的有效傳導。X街道黨工委以舊區改造項目為政治教育的活動平臺，結合“不忘初心，牢記使命”的主題教育，發動全街道黨員干部下基層，開展大走訪、大調研，主動問需于民、問計于民，形成了舊區改造項目的居民需求清單、困難群眾清單和黨員骨干清單。通過這種政治教化活動，政策執行過程被賦予了政治內涵，不再是純粹的行政工作，政策執行主體也再度被政治化，從而實現政治整合。

（二） 吸納與組織：X街道舊區改造項目執行中的社會整合

在計劃經濟時代，執政黨通過單位組織中的基層黨組織將社會整合起來，推動政策執行。隨著改革開放的推進，政黨組織網絡所依附的組織實體已被解構，執政黨無法依靠單位制實現對個人的控制和對社會的整合。如何將“國家-社會”二分結構中分散的社會主體重新組織起來，形成多元共治的治理合力，成為建立政策執行溝通對話機制的關鍵。對此，X街道在舊區改造項目的執行過程中采取了組織吸納和參與吸納的行動策略，通過區域化黨建和社區網格制度實現社會整合，推動政策執行的再組織化。

與政黨控制社會的目的不同，政黨組織和整合社會是為了促進社會建設，增強居民的主體意識和參與意識，進而激發社會的活力，形成良好的政治互動。X街道黨工委通過區域化黨建實現政黨的再社會化[44]，以政黨在場的方式整合分散的社會力量，形成舊區改造項目的執行合力。具體而言，X街道區域化黨建主要從組織吸納和服務融入兩個方面促進執政黨的再社會化。首先，區域化黨建以治理場域為黨建活動的空間平臺，將原本封閉的黨建活動置于基層社會中開展，打破了黨建活動依托固定黨組織開展的組織束縛。它通過吸納機制將同一社會空間中的多個黨組織聯系起來，拓展黨建活動組織邊界的同時，強化了不同治理主體之間的溝通協調能力，提升了政策執行過程中的集體行動力。其次，區域化黨建將黨建活動與舊區改造項目的治理任務相結合，吸納多元主體參與提供社區公共服務，實現政策執行、黨的建設和公共服務的融合，滿足群眾對公共權力的期待。例如，X街道以區域化黨建為紐帶，動員駐區單位為舊區改造項目實施地的居民服務，整合轄區27家單位資源，開展微心愿認領活動，幫助社區居民解決其在舊區改造項目中遇到的現實困難。

與此同時，X街道黨工委以參與吸納的方式引領社區居民積極有序地參與舊區改造項目的執行過程。隨著市場經濟和城市化的滲透，個人的自主性和自利性得以充分發展，居民之間的社會聯系逐漸衰弱。X街道黨工委以社區黨員為聯系紐帶，依托社區網格制度和居住空間，推行黨員聯戶制度。一是實行黨員家庭掛牌和黨員業主亮身份、亮承諾、亮行動，將社區不同空間網格的黨員符號化，強化政黨在場的象征性，增強了黨員與居民的聯系，同時也厚植了鄰里資本。二是以黨員聯戶形成的社區“熟人圈子”為基礎，動員居民參與政策執行。X街道通過引導居民成立自治理事會，以舊區改造項目為公共議題，開展民主協商活動，定期討論社區事務，為社區居民的政治參與和公共交往提供社會空間。例如，通過社區網格中的黨員提議和居民倡導，“樂活社區”“手‘工藝慧家園”“溫馨樓道建設”“瓶子菜園”等一系列自治項目有序開展。居民之間的社會關系網絡以聯戶黨員為紐帶，以自治項目為交往空間，被重新建構起來，其結果促進了舊區改造項目執行中的社會整合，并助推了社區共同體的成長。

（三） 雙向整合：政黨組織網絡的邏輯

從X街道的舊區改造項目實踐不難看出，在落實“人民城市”的政策過程中，街道巧妙地運用黨的組織體系和制度規范，將黨建工作融入政策執行的全過程，以政治整合破解行政科層組織政策執行的碎片化困境。這種政治整合功能的有效發揮需要政黨組織嵌入與制度耦合的密切配合。首先，整合型嵌入通過組織網絡強化了執政黨的組織動員能力，為傳遞執政黨的政治勢能奠定了組織基礎。一方面，政黨組織的整合型嵌入在復雜的行政科層結構中建構了一個協調集體行動的組織平臺，以政治意圖的確定性和政治溝通的流暢性降低基層政府政策的復雜性。另一方面，政黨組織的整合型嵌入以工作型黨組織附著在行政科層結構中，并借助“以黨領政”的制度結構，實現執政黨政治勢能的有效傳遞。但是，行政科層結構中政治勢能轉換為政策執行過程中的政治壓力并非一個自動生成的過程。在中國基層治理情境中，它往往是通過執政黨的政治教化活動，以黨建的政治儀式實現話語轉換來完成的。因此，執政黨以制度耦合的方式在政策執行過程中建立有效的話語轉換機制、實現行政話語向政治話語的轉換，是傳遞政治壓力、確保政治整合有效性的關鍵。

同時，政黨組織通過政治吸納與組織動員，實現政策執行的再組織化。首先，在區域化黨建過程中，多元治理主體不僅被吸納到協同共治的治理框架中，而且依托黨建儀式的政治教化功能，推動了舊區改造項目的空間治理話語向公共服務話語的轉變。這意味著區域化黨建不僅具有吸納社會力量和公民群體參與政策執行的政治吸納功能，還通過黨建儀式的話語轉換機制發揮著增進政策執行共識、協調集體行動的政治協調功能。其次，執政黨的政治吸納是政黨組織社會的基礎。一方面，執政黨通過區域化黨建將政治符號和政治話語傳遞給基層社會，促進政黨與社會之間的政治溝通，并吸納公民群體參與政策執行，增強基層社會的政策理解能力，形成對政策執行主體的反向約束，從而降低政策偏離的可能性。另一方面，執政黨通過黨建網格與社會網格融合，以黨員為關系節點重構基層社會的關系網絡，促進社會團結。在“兩網融合”的基礎上，以開放性黨建活動推動基層社會公共議題的建構和公共交往的產生，最終促進基層社會公共性的再生產，實現執政黨對基層社會的組織動員。

總之，在中國基層治理情境下的政策執行過程，具有鮮明的政黨特色。政黨組織網絡通過雙向整合，實現條塊整合和社會成長[45]。其中，整合型嵌入和政治吸納機制共同形塑了政策執行的組織結構，它們通過條塊整合和政社合作，以整體性和對話式政策執行避免公共政策的執行偏差。制度耦合和組織動員機制共同營造了政策執行的政治氛圍，它們通過話語轉換和社會重聯，實現政治壓力和政治意圖的傳遞。可見，在中國基層社會，公共政策過程是一個政黨、國家與社會三者交織互動的過程，其目的是以政策執行的再政治化和再組織化避免政策執行偏差。

四、結論與討論

組織規模與政策執行效率之間的矛盾，一直以來都是超大型國家實現有效治理面臨的組織困境。隨著組織規模的擴大和行政層級的增加，組織內部的信息溝通機制和利益協調機制逐漸失靈，信息不對稱和利益博弈時有發生。可見，國家治理規模的擴大不得不以犧牲治理效率為代價[46]。在中國的政治情境中，這種現象主要表現為條塊分割型政府組織結構中的政策執行問題。在這種組織結構中，條塊關系的復雜性表現為一種“雙重從屬制”：地方各級政府的職能部門在縱向上從屬于上級職能部門，以保證條線結構行政指令的一統性;在橫向上從屬于本級政府，以實現塊面結構的一體化，從而保證地方政府有效且全面地管理本地區[47]。盡管這種政府組織結構有利于強化國家對社會的有效控制。但條塊矛盾引起的利益博弈和組織耗散問題，最終將導致政府權力碎片化和政策執行效率的損耗[48]。而在基層治理場域，公共政策執行過程遭遇縱橫交錯的權力線路就更容易引起政策執行偏差[49]。

為了避免政策執行偏差，實現政策目標，公共管理學者應當從建立公共對話式政策執行框架的角度出發，探求促進碎片化的權力結構向一體化的政策執行結構轉變、構建多元共治的治理體系的可行路徑。就中國的政治現實而言，層級分化、部門分割的行政結構為條塊矛盾的滋生和政策執行偏差的產生增添了更多可能性。但是，黨政一體化的政治結構和發達的政黨組織網絡為政策執行的再政治化和再組織化提供了可能。通過執政黨的組織嵌入、制度耦合和政治吸納，政府條塊結構產生的組織裂隙得以修補。同時，國家與社會分化所產生的空間隔閡也得以跨越，政府和社會實現了再整合。因此，政策執行過程中的組織縫隙被縮減，因組織之間利益摩擦而產生的政策偏離也隨之被淡化。

就X街道舊區改造項目的執行實踐而言，一方面，執政黨的整合型嵌入，打破了科層組織內部的分化結構，推動了政府一體化建設，再造了政府的實質性權威，從而能有效避免部門主義引發的政策執行博弈。同時，X街道以政黨制度的耦合，促進政治教化活動與政策執行任務融合，賦予政策執行活動特殊的政治意蘊，從而強化了政策執行主體的政治意識，避免了自利動機引起的政策執行偏差。另一方面，執政黨的黨建創新，增強了黨組織的政治吸納能力，有利于實現同一治理場域多種治理主體和資源的政治整合。同時，黨員嵌入網格，觸發執政黨的參與吸納機制，強化黨員與居民的社會聯系，從而助推現代熟人社區的建構，有利于實現政黨對社會的整合。正是在政治整合和社會整合的基礎上，政策執行實現了再政治化和再組織化。因此，政黨組織網絡以其嵌入機制和吸納機制實現了政策執行結構的再造和政策執行多元共治體系的建構。

從學術研究的角度來看，西方公共行政學界經典的“政治-行政”二分的理論框架是對西方國家公共政策過程的理論總結與學術回應。它根植于西方國家政治分權的社會現實。然而，中國的公共政策過程始終處在“以黨領政”的政治結構影響下，執政黨不僅深度參與并領導了公共政策的決策過程，而且全面參與了公共政策的執行過程。因此，在政策執行研究中，引入政黨視角，對政策執行過程中的執政黨角色定位、功能發揮和作用機制進行系統性分析是十分必要的。一方面，立足中國場景，發現好的研究問題，是解釋中國經驗進而建構中國公共管理話語體系的基本前提。另一方面，以“中國”作為方法論是實現公共管理理論本土化的關鍵[50]。正是基于這種理論自覺性，本文以政策執行的中國情境為研究對象，嘗試建立以執政黨為中心的政策執行分析框架。研究發現，在執政黨組織嵌入與制度耦合機制、政治吸納與組織動員機制的交互作用下，行政科層結構的組織縫隙通過政治整合的方式得以彌合，“國家-社會”的內在張力通過社會整合的方式得以緩解。在此基礎上，執政黨以再政治化和再組織化的方式建構了基層社會政策執行的雙向整合模式，增強了公共政策的整體性和有效性。但是，對于執政黨影響政策執行的機制為何有效，這些影響機制是否能夠超越基層社會的范疇在更大空間范圍內起作用，以及是政黨類型還是政治結構造成中西方公共政策執行的差異性結果等相關問題，本文未能予以解釋和論證。這些問題也構成了深化政策執行的中國經驗研究的主要內容。

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[責任編輯：賈雙躍]