功能分類與職責重構：政府部門內設機構的優化進路

邱實 韓淼

摘 要：黨的十九大和十九屆三中全會明確提出要針對政府部門內設機構存在的問題進行系統的改革，探索具有可行性的實踐策略。

政府部門內設機構優化是機構改革的關鍵內容，關系改革的現實成效。當前，政府部門內設機構組織結構存在諸如權責交叉、職責重疊、資源配置失衡等問題。應以政府功能作為政府部門內設機構角色重置的依據，在內設機構功能分類的基礎上，通過政府職責的重構，推動內設機構權限資源合理配置，并建構“閉環式”的內設機構運行協同機制，有效提升專業型機構的職責權重，建設網絡化的內設機構職責協調運行模式，進而實現政府部門內設機構運行機制的變革。

關鍵詞：政府部門;內設機構;機構改革;政府職責

一、問題的提出及研究回顧

自改革開放以來，我國每5年左右就會進行一輪政府機構改革，對行政體制和政府組織結構進行適時優化。通過規律性的政府機構改革，政府部門實現了較大程度的整合與優化，行政效能大幅提升。但政府部門內設機構的改革卻相對滯后，且改革深入程度也有所欠缺，因此出現了很多問題，進而影響到行政體制的現代化發展。如在大部門體制改革的背景下，一些政府部門通過改革實現了整合，但其內設機構很多卻只是簡單的疊加，沒有實現有效的整合，因而造成政府機構改革“形式精簡”但“本質膨脹”的問題。又如有一些政府部門雖然進行了內設機構的調整，但并沒有涉及關鍵的領域，其內設機構依然存在職責交叉、效率不高等問題，甚至一些政府部門的內設機構在職能界定方面反而出現混亂，造成行政效率降低、政府職責模糊。針對政府部門內設機構存在的問題，黨的十九大報告提出“科學配置黨政部門及內設機構權力，明確職責”[1]（p.39）。十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》再次明確了“精干設置各級政府部門及其內設機構，科學配置權力，減少機構數量，簡化中間層次，推行扁平化管理，形成自上而下的高效率組織體系”[2]（p.28）。這表明我國政府部門內設機構改革已經成為行政體制改革的關鍵，只有通過改革消除諸如形式分散、職責不清、運行低效等問題，才能優化行政管理體制，推動政府治理現代化。而要解決問題實現目標，就需要以全新的視角來探索政府部門內設機構權責的配置優化方法，尋求實現政府部門內設機構改革的可行性策略。

與內設機構改革的實際需求相比，近年來學界相關的專題性研究總體上是偏少的。在中國知網數據庫（CNKI）中以“內設機構”或“內設機構改革”為關鍵詞進行搜索，關于政府部門內設機構改革的專題性研究文章僅有5篇左右。如王湘軍從大部門體制改革中政府部門權力配置的角度來對內設機構設置進行分析和研究，以行政權力為切入點探索大部門體制下內設機構設置的路徑[3];杜倩博基于公共機構治理的整體框架對政府部門內設機構改革邏輯與策略進行專題研究，希望借助公共機構的外在力量來推進政府部門內部機構的優化[4]。而以“機構改革”“政府機構改革”或“大部門體制改革”為關鍵詞進行搜索，涉及內設機構改革的學術研究成果明顯增加，但總體來看其主要還是作為“政府機構”改革的一部分內容而被進行研究探討，并未形成系統的專題研究。如胡象明從“大司局”的角度提出了政府部門內設機構改革的設想和建議，即在推進“大部制”改革的同時，將其內設機構也進行相應的“大部門化”整合，形成政府部門與其內設機構的同步整合，構建從內而外的整體性“大部門”[5];張翔在研究大部門體制改革的過程中提出要將大部門內設機構的運行機制優化作為其改革的重要部分，使大部門體制改革更加具有“整體性”[6];李瑞昌在對機構改革邏輯的系統研究中將國家治理現代化要求下政府部門及內設機構的職能轉變作為重點研究內容[7]。總體而言，相關研究都注意到政府部門內設機構對于大部門體制改革的重要作用，以及其作為機構整體性改革重要部分的現實效用。但就目前的研究現狀來看，政府部門內設機構改革的專題研究數量偏少且分散，理論研究的滯后與迫切的現實需求形成了鮮明的對比，亟須加強有關該現實問題的專題學術研究。從現實角度來看，一方面，政府部門內設機構的整合與優化直接關系到我國大部門體制發展的進程與效能;另一方面，無論是專業行政事務的辦理，還是文件規章的制定，都需要通過政府部門內設機構來推進。因此，政府部門內設機構的優化直接關系到社會主義行政體制的現代化建設。

雖然目前學術界對于政府部門內設機構的專題性研究還不是很多，但通過將既有理論成果與現實的案例分析相結合，依然可以明確政府部門內設機構需要深入研究的具體問題。一是在分析我國政府部門內設機構的組織結構的基礎上，明確內設機構的設置與運行現狀及存在問題，找準機構改革的對象。二是政府部門內設機構從形式上來看存在什么問題，應該通過何種方法加以調整。三是政府部門內設機構應該按照何種規范進行設置矯正與運行變革。通過分析并解決這三方面問題，就能夠推導出我國政府部門內設機構優化的基本進路。

二、當前政府部門內設機構的組織結構及其問題

我國政府部門內設機構設置架構是自身公共行政長期發展的產物，與西方國家政府機構或公共機構的運行模式存在較大的差異，其設置和運行具有較強的職能色彩。我國政府部門內設機構的設置長期以來都是以政府職能作為界定和設置標準的，形成了“決策—執行（辦事）”的組織結構。據此，我國政府部門內設機構的組織結構表現為三個層面。一是處于核心層的政府部門領導班子，主要負責部門決策及監督執行。政府部門的核心層成員主要包括部長（主任）、黨委書記（黨組書記）、副部長（副主任）、黨組成員（委員）等。二是中間層的內設機構，主要是辦公廳和各職能機構。中間層內設機構主要負責履行政府部門日常工作職責，執行部門領導的具體決策，聯系其他業務部門和上下級對口業務機構。同時，其也可以由核心層進行“賦權”對具體事務進行監督執行。三是外層的附屬機構，如部門的直屬機構、直屬事業單位、部委管理的國家局，甚至聯系單位等。這類機構主要負責履行部門中的專業性或專項性工作，或配合其他部門完成特定的事務。

從總體上看，政府部門的核心層和中間層都屬于內部機構，而外層的附屬機構則多屬于外部機構。政府部門日常行政管理工作多是由內部機構進行決策并主導執行的方向和方式，而負責具體執行及信息反饋的則主要是外部機構。依據三個層次的框架，我們可以從四個方面對我國政府部門的外部內設機構的運行進行細化分析。一是部門直屬單位，包括直屬行政單位和直屬事業單位。直屬行政單位主要負責承擔部門具體的行政管理和基礎監管類工作并執行特定的行政事務;直屬事業單位則是從公益性、咨詢性和配套服務性的角度對政府部門的行政管理提供輔助工作，如政策咨詢、技術支撐等。二是部委管理的國家局。其在行政管理中具有較強的獨立性，不直接歸屬于部委，但部委可以通過會議、報告等方式對其進行管理，是一個具有內部性質的外部機構。三是聯系機構。這類機構主要是指政府部門主管的其他機構和團體，雖然這類聯系機構有很大一部分屬于非政府組織，但其與政府部門關系緊密，是政府體系的組成部分，具有政府組織的部分屬性。四是駐外機構，即在部門工作的范疇內與國外特定國家和地區進行業務交流的機構。目前我國政府部門的內設機構設置就是基于這一“內外”配合的框架來運行的。以文化和旅游部為例，其通過政府機構改革，突破傳統政府職能理念的束縛，首次利用職責統籌的方式實現了兩個非同一行業職能部門的整合，被社會民眾稱為實現了“詩與遠方”的現實融合，為我國政府機構大部門化改革提供了新視野，但其內設機構改革卻并未完全按照部門整合的理念與實踐推進，在一定程度上仍保持了原部門內設機構的框架體系。如目前在文化和旅游部的內設機構體系中，其設立部委職能機構15個，直屬單位39個，部委管理的國家局1個，主管機構及聯系的社會組織157個，并在大洋洲、亞洲、歐洲、美洲、非洲的很多國家都設有文化中心及旅游辦事處。在改革后的文化和旅游部中，作為政府部門決策與執行重要參與主體的機構僅有15個，它們通過特殊的運行方式將龐大的文化旅游事務納入統一的治理框架之中。雖然目前其內設機構正常運行，但這樣的設置依然保持了傳統的行業職能化，未能與部門改革的職責統籌理念完全契合，這在政府治理現代化的大趨勢下是存在一定弊端的。

我國政府部門內設機構的框架和分類具有特殊性，其運行機制也必然具有相應的特色，即基于科層制和決策與執行適度分立基礎上的逐層遞進運行模式，同時內設機構也具有逆向層次的影響性。一方面，政府部門內設機構遵循科層制的基本規則，實行逐級逐層的領導模式。政府部門的核心機構主要負責決策與監督執行;直屬機構主要負責執行特定的事務決策;聯系單位（主管機構和社會團體）和駐外機構在一定程度上則主要是拓寬業務執行的范疇，使行政決策的執行有效性能夠更大程度地體現。內設機構實際上是政府部門決策與執行的導向主體和監督輔助。另一方面，政府部門的內設機構也可以在逆向層次上影響行政決策及效果。雖然內設機構的核心層具有決策權限，但具體的職責承擔者卻是各具體機構，在執行過程中內設機構具有一定的“自由裁量權”，可以從具體執行的角度對決策產生影響。同時，外層的機構更容易接觸到與部門管理事務相關的最為直接的各類信息，能夠較為理性地分析問題并發現決策中存在的不足，進而通過正規渠道或非正規渠道來反饋所獲取信息，給政府部門核心決策層提供建議和意見，間接影響到政府部門的決策動議。值得注意的是，在實踐過程中，核心層主要是較為籠統地提出決策意向，而負責草擬實施方案的多是處于中間層的各內設職能機構及直屬單位，這就使內設機構能夠在具體的執行規范范疇內進行合理的調控，充分發揮其特有的職能性優勢來影響政府部門的決策與執行規劃。

但在具體的運行過程中，政府部門核心層與其他內設機構之間會出現矛盾。一方面，由于政府部門的核心決策層是由極少數人控制的，在科層制的影響下，容易出現決策權高度集中的現象。同時，為了保證其決策權威，核心決策層會通過審批、請示、核準等方式來加強其調配各類資源的權限，進而造成一定程度的“長官意識”和行政低效。另一方面，在具體的政策執行過程中，內設機構具有不同程度的“裁量權”，容易造成決策與執行的“脫節”，使政府部門對具體內設機構的控制力減弱，進而出現社會上所謂的“司長處長治國”現象。更有甚者，部分內設機構會基于對自身利益的維護，以違規或違法的方式來扭曲政府部門的決策意志，造成公共政策傳遞的“梗阻”，并使正常的行政監督失效，出現內設機構行政失范的問題。

通過對我國政府部門內設機構的設置模式與運行現狀的分析，可以發現其在機構設置和運行機制方面均存在不同程度的問題，這些問題直接影響我國政府治理現代化進程。所以，利用全新的視角對內設機構設置與運行存在的問題進行化解就成為解決相關問題的關鍵。

三、功能分類：政府部門內設機構的角色重置

前文所述，目前我國政府的部門內設機構可以劃分為核心、中層和外圍三個層次。但這樣的劃分方式僅僅是為了厘清內設機構的層次性，并不能作為內設機構的設置方式及革新依據。當前政府部門內設機構的設置主要還是依據傳統政府職能來進行的，即根據內設機構的具體職能屬性對其進行分類設置，如內設司局、直屬機構、直屬事業單位等，都是不同類型機構的職能屬性作為設置標準的體現。但隨著經濟社會發展，政府部門的業務范疇愈加細化，其內設機構所負責的具體事務范疇也更加精細和復雜，傳統政府職能的理論已經無法適應實踐的需要。所以，要以新的視角對政府部門內設機構進行科學的角色重置，即重新定位內設機構的角色屬性，并據此進行重新分類。根據現代政府理論與實踐發展，可以將傳統政府職能劃分為政府功能與政府職責，政府功能主要是明確哪些行政主體應該具體做什么，而政府職責主要是明確政府運行過程中針對各類事務而言具體行政主體應該怎么做[8]。政府部門內設機構的設置本質上是明確不同行政主體應該做什么的過程，所以其科學設置就應該以政府功能作為基礎原則。

基于上述分析可知，以政府功能作為政府部門內設機構角色重置的依據，實際上就意味著將具體機構進行功能性分類，并在目前政府部門內設機構的設置框架中，以政府功能的視角將其重新排列組合，優化設置理念和路徑。依據政府功能，政府部門內設機構的設置框架共包括決策型機構、參謀型機構、業務型機構、服務型機構和專業型機構五個類型。具體而言，決策型機構是政府部門內設機構的核心層，主要負責部門事務的決策部署工作，是政府部門的“大腦”;參謀型機構主要是根據部門業務的范疇為決策機構提供調研、咨詢、建議等服務，并可以在適當特定情況下參與到部門決策過程中來，是政府部門決策機構的重要輔助性機構;業務型機構主要負責政府部門具體事務，其設立主要是基于一類事務對應一個機構的原則，是政府部門行政職責履行及業務辦理的主體，具有較強的執行和監督執行的特征;服務型機構主要是為政府部門日常工作中的各類業務性機構做好服務保障工作的機構，同時也具有統籌各類事務的職責;專業型機構主要是承擔政府部門中專業技術性事務的機構，也負責政府部門業務延伸范疇內的各類專業型業務（參見圖1）。根據政府部門內設機構的功能性分類，可以搭建起基本的內設機構設置框架。

根據前文梳理，本文以我國文化和旅游部為例，依照政府功能分類的內設機構設置框架嘗試重新調整內設機構的具體劃分模式。例如，決策型機構可以包括部領導班子及核心決策成員;參謀型機構包括諸如政策法規司、人事司、財務司及相關政策研究機構等;業務型機構可以包括藝術司、科技教育司、非物質文化遺產司、產業發展司、資源開發司、市場管理司等;服務型機構包括辦公廳、機關黨委、離退休干部局、國際交流與合作局等;專業類機構包括大部分直屬單位和聯系社會團體等。通過功能性的分類，可以實現政府部門內部機構設置的科學性。一是依據功能分類可以明確各部門之間的職責，減少機構職責交叉，最大限度地減少權限重疊、政出多門和責任推諉等現象的發生，同時實現機構間的良性合作，建立“伙伴型”的機構間關系，提高行政效率。這是解決長期以來政府部門內設機構分散化和低協作化的有效措施，同時也盡可能地平衡與協調了各內設機構之間的關系，使其均衡發展，充分履職。二是從機構自主性的角度出發，充分尊重機構設置中的自主性訴求，實現部門形式統一性與機構事實自主性的協調，在部門統一性的框架內合理利用制度，實現政府部門內設機構的行政自主性，建立協同、穩定、高效的有機性治理機制。三是通過區分業務型機構和服務型機構，實現現代政府治理中內設機構權責配置的協調性和業務范疇劃定的規范性，增加內設機構在治理過程中的協同能力，突出服務型機構與業務型機構在各自領域行政效果上的強化作用。四是通過專業型機構的設置分類，充分體現專業機構在政府治理現代化中的作用，將政府部門的職責延伸部分充分納入到治理整體框架之中，增強政府治理能力的內聚性，提升政府治理體系的完整性。同時，借助專業型機構的廣泛性特征，將政府部門各內設機構中的專業類職責進行整合，實現整體性治理效能的提高。

四、職責重構：政府部門內設機構的運行變革

如前文所述，政府職能可以被劃分為政府功能和政府職責，其中政府職責是在動態的政府運行過程中明確政府部門及其內設機構在具體的行政事務上應該怎么做，這實際上是在規制政府部門內設機構的運行機制。目前政府部門內設機構在設置及運行上存在一定的職責交叉、責任不明、效率不高等問題，需要在明確政府部門內設機構功能性分類的基礎上，通過職責重構來變革其運行機制。

第一，依據政府部門職責構成合理配置其內設機構的權限資源。通過功能性分類，政府部門內設機構的框架結構能實現重組優化，職責覆蓋范疇更加全面。但由于各內設機構所具有的功能不同，所以其在規模、權限及實際行政影響力方面都存在較大差異。為了保證政府部門內設機構的平衡性和高效性，需要依據職責來合理配置內設機構的權限資源。通常政府部門內設機構中的決策型機構是最為核心的部門，在部門層級中占據主導地位，并具有分配權限資源的權力。業務型機構作為政府部門的決策執行主體，一般也占有較大比重的權限資源。服務型機構盡管不是政府部門的主體，卻也是不可或缺的機構，它存在于部門行政決策、具體執行和信息反饋的全過程，具有較大的權限資源占有比重。而參謀型機構和專業型機構，由于主要負責建議咨詢或屬于外層范疇的專業化領域，所以在權限資源配置上有所欠缺。基于此，本文通過職責界定及重構，重新配置政府部門內設機構的權限資源。具體而言，可以據內設機構功能分類的框架結構，將各類型內設機構的職責進行同等化處理，打破原有的傳統職能性分工，使各內設機構依職責而“各司其職”。例如，政策研究職責歸屬于參謀型機構，綜合協調職責歸屬于服務型機構，監督控制職責歸屬于業務型機構，專項業務職責歸屬于專業型機構等。在職責同等的前提下，應依據職責歸屬配置權限資源，使政府部門內設機構的運行實現均衡和協調，進而建立起良性的協作關系，以推動行政效率的大幅提升。

第二，建構職責導向的“閉環式”內設機構運行協同機制。根據功能分類，通過職責重構，政府部門的內設機構體系可以形成一個以職責為導向的“閉環式”協同運行機制。具體而言，決策型機構主要負責業務工作的總體規劃與行政事務的綜合指示，指導部門重要事務的運行方向，并督辦重要行政事務。參謀型機構可以通過其咨詢建議的職責，向決策型機構提供必要的合理性建議，也可以將具體的建議放置于具體的咨詢過程之中，通過直接或間接的方式來幫助決策型機構提高決策的科學性與合理性。例如，決策型機構通常會以文件或規章的形式下達決策部署，而具體文件和規章的起草工作主要是由參謀型機構來負責的，參謀型機構就可以借此利用其合法職責來影響決策型機構的決策過程。而服務型機構具有綜合協調與總體統籌的職責，在履行這個職責的過程中能較為充分地了解各類型機構的大致情況，因而可以借助該職責充分協調各機構的運行，提高履責效率。業務型機構負責政策的執行，可以直接接觸到具體的、基層的各類一手信息，所以其可以利用這一職責的優勢及時通過正式途徑向參謀型機構反饋，使其咨詢建議更加具有時效性。同時，業務型機構也可以通過非正式的途徑直接向決策型機構反映，直接實現信息的高效處理或問題的及時解決。而專業型機構主要針對特定的專業領域或技術領域，在特定業務范疇內具有發言權，其可以通過服務型機構和參謀型機構進行信息數據交流，使政府部門在綜合領域和特定專業技術領域中的決策與執行都能夠具有合理性和可行性。通過上述分析可以看出，政府部門內設機構依據各自的職責，在功能分類的基礎上充分協同，形成一個立體式的多維度協作運行機制，它們首尾相接、前后呼應，實現了部門內的“閉環式”協同，極大提升了政府部門決策、執行、監督的科學性。

第三，提升專業型機構的職責權重。長期以來，負責具體專業業務的直屬機構一般都是政府部門內設機構中的“偏門”，甚至部分學者和社會民眾認為其不應該被納入內設機構的體系之中。但隨著新時代國家治理現代化進程的推進，政府部門在專業業務領域方面的職責越來越重，提升專業型機構的職責權重也成為一種必然的發展趨勢。提升專業型機構的職責權重首先要對政府部門的各類事務進行職責細化，即明確區分哪些職責屬于純行政類事務，哪些職責要被劃入到非行政類專業型事務范疇。基于政府部門內設機構的功能分類和職責細化，將屬于行政管理性質的事務職責全部由業務型機構來負責，而屬于專業技術范疇的業務職責則全部交給專業型機構來履行，并減少或消除業務型機構對其的介入與干預。同時，由于政府部門專業性事務包含的范圍可能較廣，因此需要在專業型機構職責的大框架內將具體職責進行等級劃分，即根據事務的重要程度劃分等級，并依循相關等級劃分對專業型機構的類別進行合理的“再細化”，使原先較為繁雜的專業型機構更具規制性，從而能夠充分地完成相應的專業技術職責，并更好地融入政府部門內設機構的協同體系中。

第四，建設網絡化的內設機構職責協調運行模式。從內設機構的角度來看，政府部門是一個大的框架，但從整個政府機構體系來看，各政府部門又成為政府機構這一更大框架內的一個個子系統。政府部門內設機構實際上是整個政府過程中的“細胞”，與其他機構共同構成我國的政府機構體系及運行機制。因此，政府機構及其內設機構本質上是處于一個縱橫交錯的機構網絡之中的，并以法律法規和各類決策文件為規范，按照既定的軌道運行。但隨著現代化治理理念與行政體制改革實踐的深入發展，政府部門內設機構需要依據職責來建設網絡化的協調機制，以求適應動態發展的現實需要。具體來看，一方面，在保證政府部門合法性和穩定性的基礎上，應適當引導社會團體參與到專業技術領域乃至傳統行政管理領域的協同治理之中。這樣既能增加內設機構運行的有效性，也能實現外部組織對內設機構的監督。另一方面，通過職責重構來細化具體的治理權，改變傳統治理權高度集中于決策型機構繼而通過逐層“發包”分配治理權限的局面，形成“依職責分權限”的新運行機制。同時，改變原有內設機構依托政府部門進行橫向合作與交流的情況，允許在特定職責基礎上，給予內設機構一定的合作權限，使其能夠作為主體參與到網絡化機構體系的動態運行過程中并充分發揮自身協作功能，通過增加內設機構的交流自主性而使其信息獲取路徑進一步拓寬，推動履責有效性的進一步提升。

五、結語

政府部門內設機構改革優化是我國政府機構改革的重要組成部分，相應地，不能將政府部門內設機構的改革作為一個獨立的改革進程來分析，而是要將其放在我國政府機構改革的總體進程中來研究。堅持中國特色社會主義行政體制和黨對政府機構改革的總體領導，是內設機構改革的基本原則。在此基礎上，將政府職能劃分為政府功能和政府職責，并以政府功能為設置規范，以政府職責為運行規范，形成政府部門內設機構改革的實踐策略。值得注意的是，當代中國政府發展是一個動態的過程，因而政府部門內設機構改革也必然要根據動態的變化作出適時調整。機構改革沒有終點，只有依據經濟社會發展的現實需要而不斷調適，才能夠探索出科學合理的改革實踐策略，推進政府治理的現代化進程。

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[責任編輯：李 堃]