黃毅

摘 要：處于壓力型體制末梢與社會直觀之中的基層干部，其行為選擇動因不僅在于政績競爭，還在于風險規避。風險約束情境下基層干部避責是一種“局限下取利”的“約束性選擇”?？茖咏M織壓力、風險層層下移和社會民眾的利益主體意識及集體行動，導致一些基層干部行為被風險規避所主導。風險約束情境下基層干部避責的機制誘因在于弱激勵與泛化的干部考核“一票否決制”，其策略邏輯表現為“不出事”邏輯與“準退出”博弈。需要通過實現基層干部激勵與約束的適度平衡，來解決基層干部避責問題。

關鍵詞：風險約束;基層干部;避責;“不出事”邏輯;“準退出”博弈

近年來，基層干部避責現象引起了各方高度關注。這類怠政現象的滋生、蔓延，成為影響當前基層干部的干事動力、弱化政府形象的顯性因素?；鶎痈刹恐饕腹ぷ髟诳h鄉（鎮）黨政機關、城市街區等基層組織單元的一線人員;他們在工作中時常與社會民眾直接互動，并且在執行公務中具有實質裁量權。一方面，基層干部的工作直接影響著社會民眾的生活機會;另一方面，在國家不斷加強基層治理的背景下，基層干部的職責不斷增加，這使得他們所要承擔的壓力也相應增大?；鶎痈刹看碇h和政府的具體形象，其工作和行為映射著國家治理的整體形象，構成了社會民眾評議黨和政府的情感經驗基礎。中國政府職責同構的特點，使得各地基層干部基本上處于相似任務情境所建構的工作環境中，也會形成大致相仿的行為模式。這非常類似于李普斯基所描述的基層官僚的工作環境：一是由于權限與資源有限，基層干部通常無法完成繁雜的工作任務，難以承擔被賦予的責任;二是充滿模糊、疑義甚至相互抵牾的目標期望，時常導致基層干部無所適從;三是上述特點以及過多的變量維度，使得基層干部的工作難以被測量與評估;四是面對社會需求的不斷增加，公共服務品質難以提升，并時常遭到社會民眾的抱怨[1]（pp.183-189）。因此，在面對前述這一系列工作情境時，一些基層干部往往會修正自己的“工作”概念，通過各種方式來降低工作目標，避責就是其中的典型表現之一。

避責是指基層干部運用各類行動策略規避行使職權過程中可能產生的否定性評價后果，以避免受到行政、黨紀甚至法律上的追責。避責不僅關涉政策實施和行政效能問題，更與政府公信力建設和國家治理能力現代化緊密關聯。中國轉型社會與現代化進程中特殊的風險場域架構了基層干部科層行政與治理的實踐空間。相關研究發現，處于壓力型體制末梢的基層干部，在面對繁雜的任務指令時，囿于權限與資源約束以及地方治理情境，往往會主動運用各類行動策略來軟化政策執行和任務指標考核過程，以達到規避風險之目的?？梢?，當前基層干部行為選擇的動因不僅在于政績競爭，也在于風險規避。從個體理性的角度來看，風險約束情境下基層干部避責行為是“局限下取利”的“約束性選擇”，呈現出一種適度遵從與謹慎抗爭相混合的特征。

目前，學界對干部避責的成因分析主要有兩類研究視角。一類是側重于政府部門職能、制度法制建設的規范性分析。另一類是側重于情境性、復雜性與不確定性的經驗分析。這類分析主要包括如下四個方面：一是在分稅制改革后的“二元財政”結構下，基層干部的事權與財權不匹配，導致其公共服務動機和能力受到削弱;二是政府科層內部建立在“責任-利益”連帶基礎之上的上下級間的談判博弈，有利于基層干部群體在面臨不確定性或風險性因素時，借助變通、共謀、申訴等討價還價方式，減輕任務指標壓力和軟化政策執行;三是問責的強化或泛化，可能會導致基層干部從“攬政”到“懶政”的行為變化;四是在“不出事”邏輯的支配下，一些基層干部基于自利動機，衍生出非制度性、非原則性的策略化行為。本文主要是基于后一類視角的經驗分析，認為基層干部行為邏輯是由其所處的結構環境與權責邏輯所決定的，它們構成了影響基層干部行為邏輯的激勵基礎。

本文試圖分析在體制性壓力與社會性壓力的約束下，科層權限與資源的匱乏、任務指標的擠壓、弱激勵與問責約束、社會民眾利益主體意識及集體行動等一系列因素，是如何強烈地塑造著基層干部的科層行政與治理行為邏輯的?；趯χ袊鶎又卫淼慕涷炗^察，我們認識到，基層干部在科層行政與治理中的行為表現，雖未完全符合“理想類型”的預期，但也絕不是專斷的、簡單化的行為呈現。實際上，基層干部群體是中國基層治理的中堅力量，在落實國家治理任務的過程中，他們既在科層組織體系內保證龐雜的治理任務能與基層社會對接，又在基層治理實踐中積極地整合“地方性知識”，盡量將國家政策“在地化”，從而解決與基層發展和社會民眾生產生活直接相關的實際問題。因此，基層干部的科層行政與治理行為邏輯往往建構于復雜的博弈過程之中，且呈現出相互纏繞的行動結構。對基層干部避責的成因分析，離不開對眾多具體實踐層面的真實行動者“理性選擇”策略的剖析。而要準確解析避責行為衍生的動因，就須從紛繁瑣碎的情節中抽離并梳理出關鍵博弈變量及其互動關系。對于夾在追求公共利益和私人利益之間的基層干部而言，影響其行為選擇的因素非常復雜。本文不否認一些基層干部的避責行為是出于純粹私利考慮，但這不是本文的關注重點，本文的關注重點是，在內外部環境所導致的風險約束情境下，基層干部避責的機制誘因與行動邏輯。

二、風險約束及其對基層干部行為的塑造

風險約束會對人們的行為模式產生重要影響。斯洛維克指出，風險變化使得人們在不同環境下發生認知的調適，在心理決策過程中呈現出不同的觀念和態度[2]。貝克認為風險社會的不確定性特征和模糊的“定義關系”是產生“集體不負責任”的根源[3]（pp.148-150）。風險社會催生出的“風險行政”不斷地沖擊甚至是重構著傳統的“政治-行政”二分法、韋伯式科層制原則、理性的行政科學理論等認知范式，在政府科層行政與治理過程中摻入了更多的不確定性、非線性因素。在風險行政中，政府的角色與職能發生了改變，不僅增添了許多新的內容與元素，還出現了多重性角色的轉變[4]。當代社會愈發強烈的風險約束，使得一些官員干部試圖運用看似規范與合理的行政話語來遮蔽其卸責行為。避責時常有如下兩種表現：一是盡管組織規章制度和科層職能體系有著看似權責清晰的界定與分工，但責任主體卻不能在科層行政與治理過程中主動地承擔起事前預防、事后解決的責任;二是一些官員干部在危機前后往往會試圖利用規章制度的罅隙甚至是一些技術手段來進行避責的辯解[5]。

可以說，風險社會進一步放大了基層干部在科層行政與治理過程中的避責意識，使得防范與規避風險的氛圍在基層工作中日益濃厚。避責現象在基層工作中的衍生，既與風險社會的特征密切相關，更與科層組織的結構和機制緊密相關。長期以來，中國行政體制改革的目標是在厘清政府職能的基礎上，通過設置激勵機制和相關約束機制，使地方干部的施政行為服務于國家治理意志且契合社會民眾期待。因此，在干部考核過程中，基層干部既面臨著政治激勵與經濟激勵，同時也面對著多重壓力下的問責政治約束。這在政府科層行政與治理過程中產生了雙重結果：一方面，上級政府通過建立目標管理責任制，在“責任-利益”連帶的基礎上激發了各級地方干部的能動性，促進了特定治理目標的實現;另一方面，各級地方干部尤其是基層干部也面臨著越來越高的風險約束。

具體來說，本文中的風險約束主要指那些可能會導致基層干部承擔對自身不利的責任，引發上級部門或監督機構的批評與懲治，從而影響自身政治仕途甚至是職業生命的各類風險因素。許多學者已經觀察到中國政府逐級發包的科層行政與治理機制的運行特點以及這種機制所造成的責任與風險層層下移現象。地方治理事務的繁雜性使得基層干部夾在壓力型體制末梢與社會直觀之間。自上而下的科層組織壓力和自下而上的治理對象的利益主體意識及集體行動，構成了基層干部的科層行政與治理行為的風險約束情境。近些年來，在穩定政治的總體要求、服務型政府建設理念與技術治理的邏輯中，國家一直將制度化、法治化、專業化、目標責任制等作為行政體制改革和科層化治理機制建構的核心主題。然而，在壓力型體制的基本格局和政府科層行政過程中，基層治理過程的繁雜性往往在考評中被裁剪為簡單的數據指標，這就導致基層治理事務時常需要突破理性化的科層運作方式，基層政府運行的風險相應增大[6]。在風險預期普遍超過政治激勵與經濟激勵時，基層干部行為勢必為風險意識所主導，尤其是在面對體制性壓力和社會民眾的利益主體意識及集體行動時，基層干部往往會運用各種行動策略，來降低科層行政與治理行為的風險系數。

三、弱激勵與泛化的“一票否決制”：風險約束情境下基層干部避責的機制誘因

從機制誘因上看，基層干部避責根源于弱激勵和泛化的干部考核“一票否決制”。干部激勵是指將干部的考評和晉升與其治理績效進行關聯。設計干部激勵機制的初衷是為地方干部提供強激勵，通過將其政治仕途和一定指標相關聯，解決上下級政府之間由于信息不對稱而產生的“委托-代理”問題。理論上，基層干部的科層行政與治理行為策略取決于激勵的形態。一般而言，強激勵會引導基層干部積極作為，而弱激勵則可能會導致其采取不作為的策略。基于對地方官員治理行為的觀察與分析，學者們對干部激勵的研究已經形成了一些較為有效的解釋模型，晉升錦標賽模式是其中比較有代表性的模型，它指政府官員為獲得政治上或職務上的晉升而相互博弈競爭的過程[7]。中國各級地方政府職責同構的特點，使得晉升錦標賽模式得以在多層級、多區域同時推行。晉升錦標賽模式的推行是為了盡量減少政府在科層行政與治理過程中的“委托-代理”問題。因為中國公職人員長期處于一個相對穩定的“政治內部勞動力市場”[8]，他們一旦入職就具有一種很強的職業“鎖定”預期。晉升錦標賽模式的目的是在地方政府之間引入競爭機制，從而逐層級放大干部激勵的效果。這種晉升博弈催生了以“政治承包制”為特點的壓力型體制，即上級將各類任務指標逐級發包至下級政府部門，并輔以“簽訂責任書”“一崗雙責”“黨政同責”等目標管理責任制督促措施。需要特別注意的是，這一過程還催生了“一票否決”等壓力型手段。壓力型體制并非良政善治的政府運作模式。為了破解科層發包鏈條中信息不對稱的監督與考核困境，在地方實踐中，這種發包機制和壓力型手段往往會變相地演變為“責任-利益”連帶[9]。這種“責任-利益”連帶機制增大了基層干部的風險系數。中國干部的績效考評是建立在政府自上而下的科層體系與“命令-服從”關系的制度基礎之上的：上級依據權力分層與職能分工對各類任務指標進行逐級計劃式分解，下級則必須按照組織規章對上級任務指令予以回應和配合;同時，上級領導通過對下級進行考核管理、不定期督查、問責等方式，來判斷下級對各類任務指令的回應性及實現程度?！耙黄狈駴Q制”正是上級部門頻繁使用的、用于督促下級完成重要工作的非正式機制安排或行政慣例。“一票否決制”通過將干部利益與任務目標相關聯，來激勵干部提高執行力和推動相關工作的實施，它已成為一種常用的壓實責任的政策工具。作為一種負向激勵措施，“一票否決制”在基層實踐中發揮了重要作用，同時，它也存在著使用過泛、過頻、過重等問題，這往往會激發出利益捆綁、形式主義、“選擇性關注”傾向、上下合謀、蒙混過關、責任轉移等“甩鍋”“卸責”行為[10]。

學者們從府際關系的角度，提出了“行政發包制”[11]、“上下分治”[12]等關于中國國家治理體制的解釋模型。這些模型的核心論點是：在中國政府體制中，上級集中了權力與資源，下級則承擔了事務與責任;中央（上級）通過層級結構安排與“集權-分權”并存的機制，對下級官員的科層行政與治理行為進行規制;當下級官員行政失當或發生治理危機時，中央（上級）會運用“運動式治理”等非常規手段，進行典型性的糾偏或懲治。這種府際關系格局賦予了各級政府“層層加碼”的動力和實現“加碼”目標的政策手段。在這種機制模式中，基層干部績效考評和政治晉升的重要依據是“分數”。根據工作績效，“分數”可分為“加分項”和“減分項”兩類。改革開放后，經濟建設一直是政府中心工作，轄區內經濟發展成績成為地方干部的主要“加分項”，但2006年以來，社會治理與公共服務所占的分值比重日趨攀升。由于中央對政策落實情況越來越重視，各級政府都強化了向上集權與向下壓責，被設定為執行層的基層干部面臨著愈發繁瑣與沉重的任務指標。同時，上級部門通常會以強制性行政手段拔高任務指標，并將其層層加碼“攤派”給基層，但卻很少提供相應的資源支持。由于考核指標不斷增多，上級領導頻繁進行暗訪、調研、突擊檢查，基層干部面臨著不斷增大的執行壓力與問責風險，他們時常處于“被動式執行”的狀態之下?！叭蝿?責任”的擠壓、“效率-工具”的擠壓、“服務-反制”的擠壓、“職業-生活”的擠壓[13]，增大了基層干部科層行政與治理過程的風險約束，導致了策略性變通行為的繁殖和盛行。

“減分項”則包括未能完成下派的任務指標以及各類影響基層社會穩定運行的事項。十八大以來，隨著國家治理理念的變革，以經濟發展指標為主的錦標賽模式讓位于多元社會治理目標，治理任務進一步加重，從嚴治吏、反腐倡廉等一系列舉措的強力實施也進一步增加了基層干部的壓力，因此，基層干部的職業風險意識相應逐漸增強，其干事創業的動力機制變得更為復雜[14]。實際上，面對逐漸增多的約束性指標、經常隨形勢變動的指標權重以及科層體制內的層層加碼，基層干部對“不減分”的追求可能遠高于對“加分”的追求。治理風險“外溢性”與實際控制權“不確定性”，往往會使各級地方政府傾向于聯合避責，以最大限度地減輕來自中央（上級）的問責壓力[15]。這會導致基層的科層行政與治理過程呈現出一種弱激勵特征。實際上，中國科層體系的運行并非呈現簡單的單向權力關系與事本主義邏輯，它往往與政府內部共同利益的建構相互關聯;一個考核過程包含了“完成任務、激勵與政治聯盟”三種邏輯，這也是弱激勵的形成過程;故而，在當前中國的壓力型體制下，“強激勵”往往可能是“弱持續”，而“弱激勵”可能呈現出“強持續”[16]。此外，地方政府部門具有四個顯著的特征：一是多任務、多目標的地方政府部門很難在各類模糊性目標（使命）之間進行權衡;二是不計成本與收益的任務完成方式以及地區間的差異性，使得地方政府部門的績效難以得到準確衡量;三是地方政府的行為往往會受到多重上級委托者之間的非合作性博弈的影響;四是代理人地方干部從任務中得到的效用是多方面的。受到多重邏輯相互作用的影響，干部考核往往會更多地采用“相對績效考核”，即弱激勵手段[17]。受到多任務目標、難以量化的多維任務、多重科層行政壓力、有限性激勵的影響，避責行為可能成為基層干部在風險約束情境下作出的一種“理性選擇”。此外，政治晉升雖是基層干部職業發展最大的激勵，但也并非是其唯一的行為動機。況且，在基層黨政科層組織中，晉升機會稀缺，基層干部晉升面臨著“天花板”局限，這就使基層的晉升激勵往往呈現出一種弱激勵特征[18]。因此，基層干部在弱激勵機制下和“一票否決制”泛化時，往往會進行風險識別與責任規避，以期最大可能地降低“減分項”，應對潛在的政治風險。

四、“不出事”邏輯與“準退出”博弈：風險約束情境下基層干部避責的策略邏輯

近年來，在強化問責力度的政治要求下，定義寬泛和類型廣泛的“穩定”事項，使得基層干部的科層行政與治理行為選擇愈發取決于“風險耐受度”，規避風險成為基層干部的行為邏輯之一，一些基層干部采取了“攬政-懶政”“邀功-避責”等應對風險的行為策略。面對不確定性或高風險系數，基層干部往往會通過對“風險-收益”的主觀理性分析，選擇不同的避責策略。從基層實踐來看，避責是一個情境變量，常出現在對一些基層干部的科層行政與治理行為的經驗事實的描述之中。因此，對避責的策略邏輯研究，關鍵是要通過平衡現實與理論之間的張力來分析其行為背后的邏輯脈絡[19]。我們可以從如下兩個維度來分析基層干部避責的策略邏輯。

第一，“不出事”邏輯。承擔超額任務、擁有最小權力、分享最少收益和承擔完全責任的基層干部在面對上級多重條線部門攤派的繁雜任務指標時，往往會在其工作中貫穿一種“不出事”邏輯。這種邏輯包括如下三個方面：一是底線任務定位，二是注重結果導向，三是“不出大事”[20]。面對上級部門層層加碼后的名目繁多、頻率過高、不定期的督查，基層干部會使用各種技術、策略、手段與方式來加以應付?！安怀鍪隆边壿嬔苌隽嘶鶎痈刹繉Α坝布s束”的軟抵抗現象。在中國政府體制的“條塊”關系中，“條條”面對激勵可能會產生較強的晉升動力從而遵循“標尺競爭”邏輯，主動提供公共服務，但“塊塊”卻往往表現出較為消極的傾向?；鶎印皦K塊”傾向于遵循“不出事”邏輯。遵循“不出事”邏輯的基層干部一般只對“一票否決”事項保持高度警惕，而對于日?；鶎又卫砼c公共服務則缺少主動作為的動力，因此常常被動回應外界需求。這種情況下，“一線退縮”“不做不錯”“局部空轉”等現象開始在基層社會出現。此外，在政府財政運行“項目制化”后，一些基層干部會把精力用于“爭資跑項”，而不愿在日常的基層治理與公共服務工作上花費更多精力。

雖然基層干部的這類行為會在國家階段性的運動式治理時期得到整治，但是一旦運動式治理過去，基層往往又會復歸原態?！安怀鍪隆边壿嫾葒乐馗蓴_著基層干部工作的注意力分配，也使其更加傾向于通過風險識別和責任規避來盡量減少自身承擔的工作與責任。尤其是在當前的穩定政治的要求下，倘若一些社會風險轉化為“出事”事件，一些社會民眾時常以“鬧大”來向政府施壓，而上級也很可能對基層進行政治化追責，這樣便可能對一些積極作為的基層干部形成一種負面激勵。風險約束情境下基層干部行為的弱激勵會加速這種“經驗”的散播，使得更多的基層干部傾向于選擇低風險手段或是直接用避責的方式來處理此類事務，最終導致避責策略的持續勝出與強化。

第二，“準退出”博弈。“準退出”類似于斯科特所描繪的“弱者的武器”，是指政府科層行政體系中“不可退出的談判”[21]，使得基層干部在面對各類風險時，往往會通過變通、共謀、申訴等行動策略來完成任務。在壓力型體制下和目標管理責任制考核過程中，基層執行者在面對龐雜的任務指標時，時常采取“選擇性執行”“重留痕輕實績”等各類應付策略。即便不定期督查乃至“一票否決制”等問責手段也無法根除此類避責行為。因為一些基層干部往往存在僥幸心理，認為只有少數行為人會被發現并問責，絕大多數類似行為則不會被發現，也不會被問責。這類心態衍生出各類以痕跡替代結果的“施政行為從眾”等機會主義傾向。產生這類傾向的根源在于：在實踐中，一統性政策與地方性治理之間存在著廣泛的矛盾，治理任務的指標分解和績效考核，并非純粹的自上而下的簡單過程，其實施過程往往貫穿著一系列談判博弈。中國政府科層內部的談判博弈經常發生于科層關系的復雜結構之中，任務環境與關系主義弱化了科層權威力量，不僅促就了變通、申訴、妥協等討價還價過程，而且還時常會微妙地改變上下級之間的談判博弈能力及相應的結果[22]。政府科層內部的談判博弈是一種組織現象，由于正式規則與地方治理情境的矛盾和沖突，這類現象在政府部門和基層干部行為中廣泛存在。因此，基層干部科層行政與治理行為的策略邏輯來源于政府科層內部，并且深嵌于特定的機制結構之中。一方面，由于地方科層組織中，各方存在一系列“基于不同利益的默契”，地方科層行政與治理行為具有非正式性、不確定性的特征[21];另一方面，由于地方執行部門因擁有信息優勢而享有談判議程設置權或行政剩余控制權[23]，所以，它們雖然處于壓力型體制之中，但往往可以通過議程設定權或行政剩余控制權來表達其任務執行的困境，獲取談判博弈的實質性勝利，從而尋求任務目標的調整以及督查和問責約束的軟化。

因此，一方面，“準退出”博弈建基于體制內意識形態、考評尺度的彈性以及地方文本資源的運用;另一方面，這類行動策略往往由于“責任-利益”連帶和行政人緣化而獲得一定程度的地方性默契與運作韌性。例如，即便是經過一系列嚴格、規范的程序設定的“穩評”政策，自實施以來，在一些地方執行過程中也經常會演變為一種“案頭上的作業”;上級政府也試圖通過創設一些新的制度安排來解決上述問題，但由于種種原因，地方政府往往會不斷地復制與再生產出種種應對的變通行為[24]。尤其是在各類考核不斷產生的背景下，上級政府“條”權力強化（制度緊縮與督查問責壓力的增大）、基層“塊”權力弱化（基層自主性的減少），在上下級之間“管控”與“應付”的不斷過招中[25]，政治風險與責任陡增，“準退出”博弈在基層較之以往更為普遍。客觀上看，“準退出”博弈雖然給基層干部的科層行政與治理行為提供了一定程度上的風險規避屏障，但卻極大地擠壓了基層干部在科層行政與治理過程中的主體意識、使命意識和主動追求價值的空間，使原本只是自發的避責現象逐漸匯聚成一種普遍存在的“無組織的集體行動”。

五、治理對策：實現基層干部激勵與約束的適度平衡

避責在一定程度上損害了黨和國家決策部署的嚴肅性與科學性，催生了基層工作的目標替代行為。雖然干部避責行為已然是一種客觀存在的政務現象，相關研究也在不斷積累，但總體而言，關于避責的研究仍然缺少理論內核并呈現出碎片化特征[23]。對于處于改革深化期的中國而言，其基層治理問題的衍生速度遠超出了制度調整創新的頻率，所以諸多問題的有效解決，既要依靠完善相關制度，也要依靠人的主觀能動性，特別是要依靠干部的擔當作為。習近平總書記多次強調，要激勵干部干事創業、擔當作為，努力造就一支敢擔當、善作為的干部隊伍。干部避責問題的治理工作是一項長期艱苦的工程，需要系統的整體性制度設計，正如十九大報告提出的那樣，“要堅持嚴管和厚愛結合，激勵和約束并重”：既要全方位深化各項制度改革，提高制度規制的科學化、規范化水平，為基層干部提供正向積極的實踐導向;同時，更應把重點置于責任主體，強化基層干部的責任意識，正向激勵、合理監督，破除功利主義的行為傾向。

第一，針對基層干部職責泛化問題，要進行更加清晰明確的權責劃分。通過深化行政體制改革，對基層組織重新賦權定位，精簡政令，切實推動中央基層減負政令走向基層實踐。針對當下基層政府存在的權責不對等、財事不匹配以及大量考核指標與任務擠壓等各類問題，要從制度上推進權責對稱，賦予基層更多權限與資源以及行動上的自主性，保障基層干部有充分的條件擔當作為。探索更多“對下負責”機制，努力使基層干部跳脫目標責任、任務下壓和指標考核的窠臼。從制度層面明確基層策略行動的邊界與空間，從而將行政共同體內的無序策略行動納入制度化的有序軌道。在厘清問責與容錯的邊界的基礎上，科學細化干部容錯免責的標準體系，塑造政府部門鼓勵探索的整體氛圍;推進公開化、異體型問責以及增強問責情形規范化，解決問責政治的機械化、簡單化、隨意化問題，逐步破除官員避責的政治心理。

第二，在公共服務動機激勵上，積極塑造干事創業導向的組織制度環境，努力超越政績驅動、壓力驅動的行為邏輯。警惕工作上的“痕跡主義”，通過以身作則、樹立典型、推廣新經驗等方式，激勵基層干部銳意創新。合理調配財政資源，設立梯級獎金制度，改善基層干部工作條件，通過提升基層干部工作滿意度來增強其公共服務動機。運用素質拓展、決策參與、縱向流動、掛職輪崗等一系列嵌套舉措，激發基層干部的公共服務動機。構建多維度、多層次的激勵保障體系，重視常規性正向激勵，鼓勵基層干部融入改革創新的工作環境，持續強化其變革承諾。

第三，在約束機制上，從管理思維、行政模式以及干部人事管理等層面入手，理順干部考核體系中的權責關系并厘清責任邊界，實現“救火行政”方式向科學管理模式的躍升，解決“一票否決制”泛化問題。通過建立任職競爭淘汰制度，幫助基層干部樹立“職位危機”意識，增強政府部門人事管理的彈性。以正確的政績觀規范和引導基層干部，強化其責任擔當意識。適當減少基層干部考評的任務指標，治理基層考核工作的形式主義，提升工作問責的精準性、規范性與慎重性。進一步健全政府與社會公眾之間的交流溝通機制，推動純潔性干群關系建設，同時積極引入大數據政務平臺、社會力量，強化對基層干部履職行為的督查，倒逼基層干部務實工作。

第四，基層干部避責的心態既可能來源于復雜的機制誘因，也可能根源于其工作結構與性質，更有可能根植于其自身的人格特質。因此，還須積極塑造基層干部的個體人格與職業人格，從黨性修養、工作作風與方法等方面入手，培養基層干部集體意識、大局觀念，使其牢記服務初心，從而壓縮精致功利主義的生存空間。通過系統化的專業培訓與職業道德教育的引領，強化其角色認同，深化其對行為價值的判斷認知，不斷提升基層干部的務實工作能力與責任意識，促進健康行政生態的形成，最終在實現基層干部激勵與約束的適度平衡過程中樹立積極作為的行政與治理文化。

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[責任編輯：賈雙躍]