化解地方債務風險需要新一輪財政體制改革

殷劍峰

地方債務（地方政府直接或者通過城投、平臺公司間接承擔的債務）風險已經成為影響我國經濟平穩發展的重大問題。2015年財政部推出“開前門、堵后門”的政策之后，地方債務融資渠道逐漸脫離原先隱秘的各種影子銀行和“銀行的影子”，轉向了公開的債券市場。這種債務融資透明化的過程對于降低地方融資成本、延長債務融資期限產生了積極的作用。但是，另一方面，由于地方政府債券、城投債券等兩種主要地方債務工具均為銀行和非銀行金融機構持有，地方債務風險有可能會通過公開的債券市場傳染、放大成為系統性金融風險。

我國政府債務的總體負擔較輕

化解地方債務風險的前提自然是理解其成因。我國政府債務的三個重要特點：第一，與其他主要經濟體相比，我國政府債務的總體負擔較輕。2020年，在新冠肺炎疫情沖擊下，歐美日等發達經濟體的廣義政府杠桿率（政府債務/GDP）大幅上漲，德國的政府杠桿率最低，為70%，美國和意大利已經高達160%，而日本更是高達260%。

相比之下，2020年我國的國債、地方政府債券、城投債券等三項政府債務的存量規模不到57萬億元，加上其他政府負債，政府杠桿率僅為60%。從今年的財政收支狀況看，由于疫情后我國經濟恢復得最快，今年上半年全部公共財政收入已經超過了2019年同期的水平，而上半年的公共財政支出卻低于2019年同期。與財政收入大漲、支出下降相對應的是，截至今年6月份，中央財政在央行的存款已經高達4.6萬億元。

第二，我國政府債務負擔呈現中央負擔較輕、地方負擔較重的央地不平衡特征。在其他主要經濟體中，政府債務都是以中央財政或聯邦財政的債務為主。例如，在單一制國家的日本，2020年中央政府債務占全部政府債務的86%;而在聯邦制國家，雖然地方政府的自主權較大，但政府債務依然是聯邦政府債務為主，例如，在聯邦制的美國和德國，2020年聯邦政府債務占政府債務的比重分別為79%和64%。

我國同日本一樣，都屬于單一制國家，但自2009年以來我國政府債務就一直是以地方政府為主。2020年，在包括國債、地方政府債券、城投債券、平臺貸款等各種直接或間接的政府債務中，中央政府債務（國債）的占比只有34%。所以，如果不考慮貨幣統一、財政分散的歐元區（從統一的貨幣區看，歐元區各成員國的國債實際上也是地方政府債），那么，在主要經濟體中，只有我國的政府債務是以地方政府債務為主。

第三，我國地方政府債務呈現區域不平衡的特點，東部沿海地區債務負擔較輕、中西部較重，發達地區債務負擔較輕、不發達地區較重。僅以地方政府債券和城投債券這兩種地方債務為例，2009年地方債務呈現出杠桿率與人均GDP正相關的關系，即經濟越發達的地區，杠桿率越高;但2009年之后，地方政府杠桿率已經與人均GDP呈現出負相關的關系，即經濟越落后的地區，杠桿率越高。

根據我們的最新統計，2020年和2021年，各地債務（只包括地方政府債券和城投債券）的總還本付息額與財政收入（只包括一般公共預算收入和政府基金收入）之比在不發達地區高達43%，比發達地區高出10個百分點。2021年，部分省市（如西南地區的貴州、東北三省、天津等地）的總還本付息額/財政收入將高達60%以上。可以說，如果不借新還舊，這些地區基本不可能用財政收入來還本付息。而且，即使是僅僅償還利息，有些地區也是困難重重。

風險主要來自政府債務的兩個不平衡

我國政府債務的特點表明，從中央和地方的“總盤子”看，政府債務問題至少遠不如其他主要經濟體那么嚴峻，風險主要來自政府債務的兩個不平衡：央地不平衡和區域不平衡，而這兩個不平衡都與財政體制有關。在《金融大變革》一書中，筆者曾經區分了兩種類型的財政體制：公共財政體制和增長型財政體制，兩種財政體制的核心差異在于政府的功能和事權劃分。

在公共財政體制中，政府的角色是“守夜人”，其功能主要是為經濟提供公共產品，如國防、治安以及基本的養老、醫療、教育服務等。中央/聯邦和地方政府的事權按照公共品的屬性進行劃分，全國性的和跨地區的公共品是中央/聯邦事權，區域性的公共品則屬于地方事權。在公共財政體制下，公共品的屬性決定了中央/聯邦事權要大于地方事權：在一國內部，由于生產要素的自由流動，對全國性的公共品需求遠大于對區域性公共品的需求，特別是涉及勞動力自由流動的基本養老、醫療和教育更是屬于跨區域和全國性的公共品。特別是在人口老齡化、人口增長率持續下降甚至人口負增長的背景下，用于老年人的養老保障和醫療支出、用于鼓勵生育和降低生育成本的各種支出都屬于全國性的公共品，這更是極大地強化了中央/聯邦事權。

在增長型財政體制中，政府是經濟活動的積極參與者，是“有為政府”，其功能體現于通過規制、產業和信貸政策、基建投資等活動推動經濟增長。增長型財政是經濟起飛和工業化時期的典型特征，從18世紀早期重商主義的歐洲諸國到第一次工業革命時期的英國、德國以及19世紀西進運動中的美國，政府都積極參與到經濟活動中。二戰后日本的崛起、上世紀80年代東亞“四小龍”的騰飛以及我國的改革開放，都離不開有為政府。在增長型財政體制下，對于一個地域遼闊的大國而言，地方的事權一般大于中央/聯邦的事權：各地政府都需要通過優惠政策吸引生產要素向本地集中，通過基建投資推動本地經濟發展，地方和地方之間是相互競爭的，而中央的主要職責在于宏觀協調，防止地區經濟分割。

由于政府事權分配的差異，在公共財政體制和增長型財政體制下，政府債務的分布就完全不同：對于前者而言，財政支出主要在中央/聯邦，因而收不抵支形成的政府債務也主要是在中央/聯邦;對于后者而言，財政支出乃至政府債務都是以地方為主。以美國為例，在上世紀30年代之前，州和地方政府的支出占到全部政府支出的70%，政府債務也是以地方為主——這些債務也常常是依靠當地銀行的融資。1929年大蕭條重創了美國經濟，在1933年開啟了羅斯福新政后，為了推動全國性的公共工程建設（如跨州公路系統），建立全國性的社保體系，聯邦政府的開支迅速上升到50%以上，國債也取代了地方政府債務，成為全國性的安全資產。從那以后，美國在公共財政體制的框架下完善了聯邦與地方間的事權分配，事權上收，債務也隨之上收，以往時不時就發生的地方政府過度負債問題得以解決。

我國是典型的增長型財政體制，財政支出中用于經濟事務的支出（主要是政府直接和間接進行的投資活動）比重遠遠高于其他主要經濟體，而公共服務支出的比重較低。由于發展經濟主要是要發揮地方的積極性，地方政府的支出比重高達85%——這甚至超過了分權程度最高的聯邦制國家。同時，1994年分稅制改革后，地方財政收入的比重下降到55%左右。在55%的地方財政收入和85%的地方財政支出之間的虧空，依靠的就是中央財政的轉移支付。至于地方債務問題，在2008年國際金融危機爆發前，中央對地方負債有嚴格限制，而且，經濟繁榮使得地方政府也無需太多依賴債務融資。

2009年的“四萬億”改變了一切。客觀地說，“四萬億”為中國經濟的恢復做出了重要貢獻，我們今天所看到的遍布全國的高鐵系統、新能源等皆有賴于這一刺激政策。但是，與當年美國應對1929年大蕭條不同，我們應對“四萬億”依然依靠的是地方財政支出，而對于地方政府債務融資，也從原先的嚴格限制變成了默許和完全認可。所以，在增長型財政體制下，應對危機造成了事權乃至債務的過度下放，這是當前我國政府債務兩個不平衡的關鍵原因。

需要新一輪財政體制改革

1994年的分稅制改革是在增長型財政體制下進行的央地分權安排，由于發展經濟主要靠地方，因而事權也主要在地方，同時，為了平衡各地發展的差異，并約束地方過度的投資熱情，財權上收到中央。在當前，這種體制不僅通過事權下放、債務下放造成了愈發嚴重的地方債務問題，而且，也完全不能適合中國經濟發展的新要求。在分稅制改革27年之后，我們呼吁新的一輪財政體制改革。與分稅制改革集中于財權的分配不同，新一輪改革應該聚焦于事權的調整和分配。

新的財政體制改革，基本方向就是從增長型財政體制轉變為公共財政體制，這要求財政支出從以經濟事務性支出為主轉向以公共服務支出為主。我國經濟已經度過了大規模工業化階段，即將從中等收入國家邁入高收入國家行列。在后工業化階段，社會對于公共服務的需求將不斷上升。同時，我國也正在經歷快速的人口老齡化，人口增長率迅速下降：2010年勞動年齡人口（15歲—64歲）占比達峰，2015年勞動年齡人口總數達峰，在不遠的2027年前后，總人口將要達峰。這種嚴峻的人口態勢是對未來中國經濟社會發展乃至國家安全的最嚴重挑戰。應對人口問題的挑戰需要發揮財政的作用，財政支出應該更多地用于補貼生育、降低生育成本的領域，而不是再盲目地搞基建投資。

在新的財政體制下，中央和地方的事權和支出責任要做重新的分配，應該從增長型財政體制下更多地發揮地方的積極性，轉向公共財政體制下更多地發揮中央的積極性。當前我國在基本的養老、醫療和教育領域尚未實現全國統籌，這是影響勞動力自由流動的主要障礙。剔除這一障礙，必須由中央財政擔當起相應事權。對于我們當前面臨的嚴峻人口問題，這也是全國性而非地區性的問題，同樣需要、也只能依靠中央財政。

在新的財政體制下，應該以國債替代地方債務，同時，對于經濟發展和財政狀況不同的地區實行不同的債務融資政策。事權向公共服務和中央的轉向自然意味著要以國債來取代地方政府債務，而且，增加國債的發行也是人民幣擺脫對美元的依附、建立主權信用貨幣體制的基石。對于地方政府的債務，應該采取存量逐步化解、增量分類限制的政策。存量債務需要逐一甄別，厘清責任，必要時完全可以以國債取代;至于增量債務融資，在經濟發展好、財政可持續的地區可以允許自主發債，經濟落后、財政收入不穩定的地區可以通過加大中央轉移支付力度或者利用政策性銀行貸款融資。

新時期依然需要有為政府，只不過政府的作為應該從工業化時期推動大規模投資轉向后工業化和人口老齡化時期的公共服務;新時期依然需要發揮中央和地方兩個積極性，只不過需要更多地發揮中央財政的積極性。

（本文僅代表作者觀點）