德國“債務剎車”的緣起、機制與功效

[內容摘要] 預算平衡是德國公共財政運行的目標，2009年德國修改基本法，頒布“債務剎車”條款，明確規定政府債務發行權限和結構性赤字邊界?！皞鶆談x車”為德國聯邦及各州建立債務均衡化、債務監督管理和債務超標懲戒機制，研判政府債務是否超標提供了現實依據，對債務設限的財政思維也被歐元區其他成員所仿效?！皞鶆談x車”與“黑零政策”在適用范圍、功能作用、修改程序上有所不同，分別指向德國公共財政存量和流量，成為歐盟財經紀律的重要組成部分。后危機時期，德國嚴格遵守“債務剎車”條款，實施“黑零”財政政策，成功地降減了公共債務，將財政收支“由赤轉黑”，防范和化解了公共財政風險。德國經濟步入技術性衰退，國內出現了關于“債務剎車”存廢的激烈爭論。由于放棄意愿并不強烈，加之政治成本高昂，德國尚不具備廢除的條件，“債務剎車”仍將在一定時期對德國公共財政的運行產生影響。

[關鍵詞] 德國;公共財政;債務剎車;黑零政策;財政風險

[文獻標識碼] A? [文章編號] 1674-6201（2021）01-0060-09

公共財政是歐洲一體化進程中引人關注的問題。研判歐盟成員公共財政是否達標，其依據是《馬斯特里赫特條約》和《穩定與增長公約》所確立的財政約束規則。德國作為歐元區成員，需要遵守歐盟制定的統一標準，還要履行本國法律涉及財政事項的“債務剎車”條款。財政約束規則與“債務剎車”條款，共同形成德國公共財政運行的基本框架。本文主要闡釋“債務剎車”條款的由來及相關的機制設計，解讀“債務剎車”與“黑零政策”之間的差異，剖析這一條款對德國公共債務與財政收支的影響，并對其存廢之爭進行了有益的探索。

一、德國財政“債務剎車”的緣起

眾所周知，歐洲一體化是區域一體化實踐最為成功的范例。在“貨幣先行”理念下，歐洲央行在歐元區推出單一貨幣，實行共同貨幣政策，但公共財政仍是判定歐盟成員能否進入歐元區的先決條件。《馬斯特里赫特條約》對財政赤字率、債務率制定了清晰的“趨同標準”，《穩定與增長公約》進一步深化對財政達標的認同，明確了過度赤字程序的可執行性;兩者先后繼起、相互支撐，共同構筑起歐盟財政約束規則的華堂大廈。

德國一直是歐盟財政約束規則堅定的支持者和實踐者，在此框架下與其他成員一道實施自主的財政政策?，F實中，德國公共財政運行受到的束縛遠不止這些，“債務剎車”便是另一重要掣肘因素，政府只能在財政約束規則與“債務剎車”雙重限制下去實行財政政策。那么，什么是“債務剎車”呢？“債務剎車”是德國為了實現財政預算平衡目標，于2009年頒布的限制政府舉債、要求結構性赤字不超出名義GDP的0.35%的條款。由此看來，“債務剎車”是德國為防止債務增長導致赤字膨脹設定的“上限”，但問題是，歐盟已有嚴苛的財政約束規則，為什么德國還要別出心裁地推出“債務剎車”，這會不會給已顯局促的公共財政加上一把“枷鎖”？

從金融角度看，舉債是貨幣市場供求雙方的資金融通，政府舉債常常是財政入不敷出時的一種融資行為?？陀^而言，德國并非天然地排斥債務，它對舉債的態度源于現代歷史的創傷記憶。第一次世界大戰后，德國被迫簽署懲罰性的和平條約——《凡爾賽和約》，需承擔共計1320億金馬克的戰爭賠款。伴隨而來的經濟崩潰擊垮了脆弱的德國工業，德國幾乎毫無債務清償能力，超級通脹的如影隨形直接導致魏瑪時期的馬克泛濫貶值。信用體系崩塌，政府財力枯竭，社會經濟失序，是德國彼時經濟特征最真實的寫照。如何迅速增強財力、提升償債水平，成為政府經濟重振需要優先考慮的問題。禁止舉債、平衡預算可以避免債務累積性擴張，它便成了德國急欲解決這一問題的無奈選擇。

巨額的戰爭賠付阻礙了德國經濟復蘇的步伐，美國、歐洲為德國量身打造了“道威斯計劃”和“楊格計劃”。“道威斯計劃”試圖用恢復經濟的方式來確保賠款的償付，除規定每年賠償10—25億金馬克外，明確支付賠款的財源為關稅、煙酒糖專賣稅、鐵路收入及工商企業稅;發行110億金馬克鐵路公債，50億金馬克工業公債;金融外匯、鐵路運營以及稅捐征收受到國際監管。[菲利普·巴格斯：《20世紀30年代德國的銀行信貸緊縮》，金言編譯，《金融市場研究》2016年第2期。]“道威斯計劃”打破了德國禁止舉債的限定，允許部分壟斷性行業發行適度規模的債務。1930年，存世百年的金本位制坍塌，“楊格計劃”取代“道威斯計劃”，將德國賠款額降至1139億馬克，分59年償付;取消賠款委員會對德國財政經濟的一切監督;成立國際清算銀行，管理有關德國賠償的金融業務。[朱懋鐸：《第一次世界大戰后的德國賠款問題》，《山東大學學報》（哲學社會科學版）1990年第3期。]顯然，“楊格計劃”未對債務發行做出規定，卻為德國日后停付賠款埋下了伏筆，翌年7月，隨著經濟危機的加重，“楊格計劃”在德中止賠款支付的現實中壽終正寢。

1949年，為了建立過渡時期國家生活新秩序，德國出臺“德意志聯邦共和國基本法”（簡稱基本法）?；痉ü舶ㄊ徽?，將關乎經濟發展的“財政”單列為第十章，“財政”立法的主要目的是保證政府收支的平穩運行。在債務方面，基本法延續了魏瑪時期“禁止舉債”的做法，但規定“用于經濟回報的投資例外”。戰爭創傷亟待經濟重建，經濟重建急需大量資金，本著穩健原則，為有經濟回報的項目進行債務融資，不在基本法“負面清單”之列，這體現了財政立法原則性與靈活性的統一。然而，公共財政著眼于公共利益，履行著公共職能，很難有實實在在的“回報”，依照基本法，政府舉債實際上仍然是被禁止的。

進入60年代，受石油危機的影響，世界經濟深陷衰退深淵，西方國家步入滯脹狀態，強調干預的凱恩斯主義再度盛行，財政政策又一次走進決策者的視野。財力舉步維艱之際，德國欲通過從松政策提振經濟，必須跨越“禁止舉債”的障礙，修改越來越變得不合時宜的基本法。1969年，德國基本法開始允許政府舉借債務，但舉債數額不得超過“長期和普遍促進增長的投資額”。此次基本法的修改為政府舉債“開了綠燈”，是對德國債務桎梏的一次“松綁”;由于仍對舉債規模實行一定限制，所謂的債務松動不過是“謹慎的放松”。如何測算“長期和普遍促進增長的投資額”，基本法并未給出詳細說明，政府很難確定應發行債務的合理邊界。因此，修改后的基本法仍有濃重的騎墻色彩，給政府舉債超標與否的判定帶來很大的不確定性。

隨著全球性金融危機向歐洲蔓延，德國對外出口大幅下滑，失業率居高不下，經濟面臨停擺風險，德國政府不得不啟動經濟刺激計劃。向企業注資以增強競爭力，拯救已處不利境地的金融機構，為困頓者提供必要的失業救助，不可避免地增加了政府的財政支出。企業破產倒閉削弱了宏觀稅基，民眾收入驟降又縮減了政府稅收，德國財政陷入難以為繼的維谷之地。基于“減赤”的考量，政府只能大量舉債來維系公共經濟的運行，其結果導致債務總量不斷擴張，債務率陡然攀升，這讓習慣了預算平衡的德國政府深感不安，對政府債務施以某種限制，邏輯地成為德國必需認真對待的問題。2009年，德國重新修改基本法，明確規定聯邦及各州的債務權限：將政府債務分為景氣債務、結構債務兩類，景氣決定的債務必須償還，結構決定的債務必須設限;結構債務僅限于聯邦，結構性赤字不能超出名義GDP的0.35%。聯邦政府應強制確保結構債務控制在赤字率不超標的范圍內，這便是德國的“債務剎車”條款。相較此前，“債務剎車”清晰地界定了結構債務權限及邊界，對政府債務的研判有了現實的依據和可操作性。

二、德國“債務剎車”的運行機制

德國頒布的“債務剎車”，有著厚重的歷史傳統，兼具鮮明的時代特色和堅實的法律基礎。建構于法律框架的“債務剎車”條款，明文載入德國有憲法之譽的基本法，不但確立“債務剎車”條款的嚴肅性和權威性，而且明晰了其他法令不能與之相抵觸的排他性。由此看來，德國追求公共財政平衡的目標是真實的，不惜用法律的形式來限制政府債務的肆意擴張。德國經歷的貨幣惡性貶值，使其對于債務、赤字抱有超乎尋常的危機感，對于控制公共財政擴張有一種“毀滅性的偏執”。

根據“債務剎車”時刻表，德國聯邦政府自2016年起，不考慮經濟周期引起的赤字，結構性赤字與GDP占比控制在0.35%以內;各州自2020年起，不能新增任何債務。筆者認為，對于結構性赤字的強制規定，意在杜絕赤字“債務化”通道，消除赤字對經濟的不利影響。限制州政府的債務新增，直接阻斷州級債務“膨脹”路徑，進而消化各州業已存在的債務存量。在具體的政策實踐中，為了提升財政效率，實現預算平衡，德國從以下方面設計出“債務剎車”的運行機制。

其一，建立債務均衡化機制。德國是由16個州組成的聯邦制國家，各州在資源稟賦、稅收負擔、勞動力市場方面存在差異，經濟發展步伐不一，債務總量也差別迥異。[劉昱辰：《歐洲勞動力市場“靈活保障”模式再探究——以荷蘭、法國和德國為例》，《歐洲研究》2020年第1期。]各州可否如期償還存量債務涉及政府信譽和公信力，也成為檢驗“債務剎車”能否有效執行的試金石。對于財力雄厚、稅基穩固的巴伐利亞、漢堡、北威等州，按期償債并非不可完成;問題是財力相對薄弱的不萊梅、薩爾、石荷等州，實現財政扭虧為盈著實令人擔憂，確保債務按時清償的確不是一件容易的事情。

德國各州債務千差萬別，償債能力更是參差不齊，建立公平的債務均衡化機制勢在必行?！皞鶆談x車”在解決這一問題時做了有益的嘗試：一方面，設立“均等化基金”，建立州際層面的橫向轉移支付;財力強州向基金貢獻財政收入，財力弱州則從基金中獲得財政資助或撥款。另一方面，調整共享稅分配比例，建立國家層面的縱向轉移支付;提高財力弱州共享稅比例，最大限度地獲得聯邦政府的財政支持。[顧玉清：《德國財政平衡機制經驗借鑒》，《金融縱橫》2017年第11期。]“債務剎車”內含的均衡化機制，遵循國家利益、整體主義的團結原則，賦予德國債務運行和管理的鮮明特色，也是德國社會市場經濟注重秩序自由主義的重要體現。

其二，建立債務監督管理機制。德國頒布“債務剎車”，旨在以立法的方式限制政府債務，約束聯邦及各州債務規模，保持公共財政的動態平衡。實現這一目標，需建立有效的債務監督管理機制。德國首先完善機構設置，成立債務穩定委員會。委員會成員由聯邦財政部長、經濟部長以及各州的財政部長組成，負責監督聯邦和各州的財政預算，以及為實現均衡化發展從聯邦和各州獲得的轉移支付。其次，加強過程管理，履行監督職責。如果監測或識別到預算風險，穩定委員會和管理部門將擬定債務重組計劃，將風險控制在不對經濟產生嚴重影響的范圍內。在德國，各州政策制定具有相對獨立性，必須履行每年呈交兩次債務報告的義務，并配合穩定委員會做好公共財政的協調工作。[張憲昌：《德國“債務剎車”的運行設計》，《決策探索》2014年第7期。]

其三，建立債務超標懲戒機制。一項完善的法律條款，其中蘊含的監督管理與懲戒處罰同等重要。德國的“債務剎車”條款也不例外，既要樹立守紀者的典范，也應對違規者實行懲戒。目前，“債務剎車”對債務超標的懲戒主要是穩定委員會的警告，它因約束軟化、并無實際制裁而飽受詬病，但對于形成高度服從行政風格的德國而言，警告意味著觸碰底線，觸碰到明文入憲的基本法的底線，超標者或將面臨如何向民眾做出解釋的巨大壓力。即便是他人以為無足輕重的警告，對于習慣了遵紀守法的德國來說依然是十分嚴厲的。

轉換視角，“債務剎車”也可看作一種債務糾偏機制，德國對政府債務執拗性的擔憂，其實是提防當下債務擴張演化為未來更大的難以控制的失衡。“債務剎車”內生出的糾偏機制，可以減少累積性的債務偏誤，避免債務風險的不斷疊加。德國是歐盟財政約束規則的倡導者，長期奉行預算平衡之信條，“律人先律己”，德國希望歐盟成員遵守共同財經紀律，肯定沒有自己不帶頭做到的理由。

“財政懸崖”是與“債務剎車”有聯系又易混淆的概念，由美聯儲前主席本·伯南克2012年提出，用以描述2013年1月1日美國自動削減赤字機制的啟動，導致政府支出驟然減少，支出曲線狀如懸崖的情形。從對象上看，“債務剎車”與“財政懸崖”都是基于預算平衡、對公共財政做出的制度性限制，皆屬緊縮性財政政策。不同的是，“債務剎車”側重政府債務的上限規定，明確結構性赤字的邊界，而“財政懸崖”強調支出超標背景下，啟用自動削減赤字剛性機制，防范化解所面臨的財政風險。

德國首創“債務剎車”，其間孕育對債務設限的邏輯悄無聲息的影響歐盟對可能的財政風險的決策。2011年9月，西班牙效仿德國通過憲法修正案，從2020年起，將結構性赤字定為不超GDP的0.4%。顯然，從憲法層面設定債務上限，就是為龐大的政府債務安裝“剎車器”，避免步希臘、愛爾蘭、葡萄牙申請國際援助的后塵。無獨有偶，2011年的布魯塞爾峰會，在德國力推下，歐元區領導人達成共識，一致同意在憲法層面嵌入“債務剎車器”，每位成員年度結構性赤字不得超出該國名義GDP的0.5%，并設立債務自動調整程序、監督程序與對違約的制裁機制。一時間，“債務剎車”在歐盟呈蔓延之勢，形成“為債務而戰”的浩大浪潮。平心而論，歐盟成員的國情有別，經濟發展存在差異，對債務上限的定值可能并不一致，是否引入“債務剎車”及引入的時間安排不盡相同，但歐盟控制債務規模、實現預算平衡的愿望卻是毋庸置疑的。

三、“債務剎車”與“黑零政策”的差異

“剎車”和“黑零”是德國財政無法繞開的兩個高頻關鍵詞。“剎車”指“債務剎車”，聚焦的是政府債務，“黑零”即“黑零政策”，關注的是收支差額。公共經濟學中，黑字與赤字相對應，意為財政收入大于財政支出，收支差額沒有出現赤字。黑零則指在財政平衡的前提下，收支差額略呈黑字。“黑零政策”代表一種政策理念，政府以量入為出為原則，實施動態平衡的財政政策。2009年，德國迎來沃爾夫岡·朔伊布勒財長，面對經濟疲態和高企債務，朔伊布勒強力推出“黑零政策”，將動態平衡奉為財政圭臬，對黑字的執著和堅持很快收到成效，2014年，德國財政扭虧為盈，時隔45年再現“平衡”奇跡。應當說，在全球經濟步入低速增長常態后，這一成績的獲取仍然顯得難能可貴。

“債務剎車”和“黑零政策”同屬公共經濟范疇，對債務的限制也好，政策選擇的取向也罷，都不同程度上改變著近年來德國的財政運行軌跡。厘清兩者之間的關系，便于理解和把握它們作用于德國財政的機理及其功效。筆者認為，兩者在以下方面存在著差別：

第一，適用對象和范圍不同?！皞鶆談x車”是對聯邦及各州債務做出的限制性規定，“黑零政策”則是聯邦及各州財政收支的政策取向。兩者均涉及公共財政，又指向公共財政的不同層面。公共經濟學中，財政收支指標屬流量范疇，公共債務指標屬存量范疇。若財政收支出現赤字，在不考慮外源融資情況下，赤字的不斷累積會增加一國債務余額，債務余額的擴張又會反作用于財政收支。一國出現高額債務，必然增大財政面臨的赤字壓力，因為高額債務所需支付的利息直接形成下一年度的財政支出。[劉興華：《從德國赤字超標看歐盟財政約束規則面臨的挑戰》，《德國研究》2010年第4期。]

盡管視角不同，兩者均基于風險控制的考量，分別從流量、存量維度對政府的財政行為進行約束，其目的是防止機會主義行為和赤字動機膨脹，讓政府預算行進于動態平衡的軌道，在這個意義上兩者殊途同歸。沒有對黑零的堅守，“債務剎車”便成了空中樓閣，沒有對債務的限制，“黑零政策”也必然是曇花一現?！皞鶆談x車”與“黑零政策”相互依存，又相互牽制，是歐盟財政約束規則之外規制德國財政運行的一對“孿生規則”。

第二，功能與作用不同。從公共財政目標看，“債務剎車”和“黑零政策”均欲完善財政功能，提升財政效率，確保中期財政收支的平衡，是實現上述目標的兩種手段。德國“債務剎車”經歷嚴格的立法程序，名正言順地入列基本法，由于德國基本法與其他國家的憲法相當，故這一條款具有最高的法律效力，聯邦政府發行債務必須嚴格遵守這一具有憲法約束力的法律條款。“黑零政策”則不一樣，沒有法律基礎，更缺乏法律約束力，它是朔伊布勒財長平衡理念下財政政策實施的信條，在其任職的八年里，德國的財政政策從來沒有偏離它所確立的航道。

當然，“黑零政策”理論上存在因政府更迭、政策執行者變更而被叫停的可能，但此種情形至今并未出現。在德國，“黑零路線”的支持者大有人在，典型的例證是，2017年，朔伊布勒離職財長、履新國會議長那一晚，他在財政部的300多名老下屬齊刷刷地穿著黑色衣服，組成一個象征朔氏財政平衡理論的“黑零”來為他送行。[馮迪凡：《德國技術性衰退風險大增！默克爾不敢放水的苦衷就看這兩點》，2019年8月27日，https：//www.yicai.com/news/100309927.html，2020年7月16日。]后朔伊布勒時代，新財長奧拉夫·舒爾茨繼承了“黑零”衣缽，引領德國財政朝著平衡且略有盈余的方向前進。有趣的是，朔伊布勒、舒爾茨來自不同的黨派，在強化德國財力的目標下，他們超越黨派利益，彌合政治歧見，扭轉“社民黨只會派錢、聯盟黨才會管錢”的認知，將已取得顯著成效的“黑零政策”進行到底，推動德國財政不斷向前發展。

第三，修改和變更程序不同。從較長時期看，作為財政管理規則的“債務剎車”“黑零政策”不可能一成不變，相反，它將隨著德國經濟發展、財政變動而進行調整?！皞鶆談x車”條款已寫入基本法，對德國的財政平衡發揮了重要作用，但時過境遷，如果德國不再具備債務限制的條件，對“債務剎車”進行修改便成為板上釘釘之事。由于此條款修改涉及基本法，德國必須依照法定程序，闡釋修訂或變更的緣由，不排除有關各方將經歷艱苦的討價還價，以及為達成一致所作的妥協退讓，因此，“債務剎車”的修改需要付出高昂的成本?！昂诹阏摺眲t有所不同，它內化于政策制定者的心中，通過財政政策的實踐表現出來。今天，“黑零政策”雖已根深蒂固，但仍有由于政策理念易轍帶來政策瓦解的可能，故修改的成本相對較低。

就難易程度而言，“債務剎車”需要經歷復雜的法律程序，特別是說明此條款設立的基礎不復存在，修改起來殊非易事?！昂诹阏摺睕]有入列法律，只是政策實施者尊崇的信條，修改起來應當相對容易。可是，“黑零政策”與“債務剎車”相互掣肘，涉及德國財政收支和政府債務，對“黑零政策”的修改必然牽涉“債務剎車”的執行，可謂“牽一發而動全身”。對任何一方的修改，將導致兩者修改成本交互疊加，給德國財政規模和結構帶來重要影響。

綜上所述，“債務剎車”與“黑零政策”在適用范圍、功能作用、修改程序上，既相互聯系，又彼此區別，形成縱橫交錯的鉤稽關系。兩者獨立于歐盟財政約束規則，卻又烙下鮮明的德國“印痕”，對德公共財政的運行起著極為重要的作用。如果財政約束規則是歐盟共同的財經紀律，那么“債務剎車”則獨為德國擁有，構筑起德國公共財政體系，也成為歐盟財經紀律的重要補充。

四、“債務剎車”對德國公共財政的影響

德國2009年推出“債務剎車”，至今已有十余年，其間經歷兩任財長，德國公共財政發生顯著變化，不僅收支差額“由赤轉黑”，而且債務率持續降低，相較危機時期的財政狀況，可謂“涇渭分明”。近年來，德國公共財政的變動是政治、經濟、社會等多因素交織影響的結果，但不可否認的是，“債務剎車”助力德國公共財政變革功不可沒。

德國貴為世界第四大經濟體，2019年經濟總量高達34 360億歐元，德國多年來的良好經濟表現令其成為歐洲經濟的“領頭羊”。在當今世界，凱恩斯主義大行其道，建于此基礎之上的“國家干預”頗為盛行，不少國家將赤字財政視作擺脫困境的救命稻草和重振經濟的政策選項。在這一點上，德國無疑是一個例外，一直以來，德國深受新自由主義弗萊堡學派的浸染，堅持國家在一定框架和秩序范圍內減少干預，最大限度地保障經濟活動的自由。[周方：《多重原因助德國財政盈余創新高》，2018年9月11日，http：//www.gmw.cn/xueshu/2018-09/11/content_31105519.htm，2020年5月23日。]世界經濟增長放緩，全球債務日趨嚴重，德國不愿放任債務擴張，將“債務剎車”上升為國家意志后頒布就是明證。

“債務剎車”的實施到底對德國公共財政產生了怎樣的影響？誠如前述，“債務剎車”是對政府債務作出的限制，其一明確結構債務的發行主體，將其限于聯邦政府;其二限制結構債務的發行數量，確保結構性赤字與GDP占比不超過0.35%。因而，實施“債務剎車”直接影響公共債務，導致德國債務率穩步下降。金融危機肆虐的2009年，德國為提高市場流動性而實行經濟刺激計劃，給失業者提供救濟金，向瀕臨破產企業施以援手，均耗費大量的財政支出，政府累計未償還債務攀至17 622億歐元，債務率為73.2%，超過《馬斯特里赫特條約》60%的紅線，創出德國歷史以來的最高點，德國或將面臨過度赤字程序的處罰。幸運的是，憑借“異常嚴重衰退”之豁免條款，以及希臘、愛爾蘭、意大利等國“集體違約”的法不責眾，德國成功地逃過一劫。

德國一向自詡為歐盟的守紀者，曾為建立歐盟財政約束規則不遺余力，也為維護歐盟共同財經紀律煞費苦心。債務超標嚴重損害德國留給歐盟的守紀者形象，德國一定為“違約”和“開了個壞頭”而自責懊惱，如何快速修復德國受損的守紀者形象變得迫在眉睫。顯然，減低債務、讓公共財政重新達標是最直接和最有效的方式。理論上，減債有存量調整和流量調整兩法，德國沒有采用其他國家“新債換舊債”的存量法，因為此法通過舉借新債籌資，去償還即將到期的債務，本質上并未減少債務，反而由于新債利息支付而“滾雪球”似的擴大債務規模。德國運用法律武器，以立法的形式出臺“債務剎車”條款，朔伊布勒財長很好地維護此關乎財政平衡的條款的嚴肅性，并將德國財政引入“盈余”軌道;舒爾茨接任后，其財政思維與政策邏輯與朔伊布勒別無二致，使“債務剎車”得以一如既往地貫徹和執行。

“債務剎車”對債務形成的制約，平抑政府的赤字膨脹動機，阻止了財政的肆意擴張，德國公共債務占比由此而穩步走低。2016—2018年，德國對政府收支結構進行調整，削減行政性支出，延遲實施減稅計劃，導致債務率逐年減至69.2%、65.3%、61.9%，每年降低3—4個百分點。2019年，德國繼續維持“黑零”預算，雖增加數字化設施投資和社會保障住房支出，但債務率仍延續小降趨勢，突破60%的關口收于59.8%，[ECB， “ECB Economic Bulletin，” 2019， https：//sdw.ecb.europa.eu/reports.do？node=100000318.]這是德公共債務自2002年以來首次達到歐盟財政穩定標準。至此，德國成功完成“債務瘦身”，“超標”向“達標”的角色轉換，體現德國“為債務而戰”的決心和勇氣，依據歷史傳統和現實國情，合理地使用“債務剎車”實現預算平衡，彰顯出德國化解財政風險的聰明和智慧。

“債務剎車”對政府舉債設限的意圖顯而易見，因為債務多寡決定了待償付利息，而待償付利息又形成下一年度的支出，進而影響政府收支差額?！皞鶆談x車”優化了政府歲入歲出結構，實現財政收支的“扭虧為盈”。近年來，德國經濟逐步走出低迷，居民收入穩中有增刺激了消費需求，投資前景趨善促進了企業投資，貨幣政策寬松擴大了對外出口，“三駕馬車”的提速讓德國經濟迎來復蘇的春天。2014—2017年，德國的經濟增長分別為2.2%、1.7%、2.2%、2.5%，在全球經濟放緩的2018年，仍取得1.5%的不俗增長率，[IMF， “IMF Data Mapper，” 2020， https：//ec.europa.eu/eurostat/tgm/table.do？tab=table&init=1&plugin=1&language=en&pcode=tec00115.]這對于歐盟最大經濟體—德國來說實屬不易。

德國經濟向好增強了宏觀稅基，疊加一再延遲的減稅政策，德國財政收入逐年遞增，公共債務下降減少了政府的財政支出，盡管部分支出具有剛性，短期內難以下降，但兩者反向變動還是大大改善了政府財政收支。2014年，德國一舉扭轉赤字多年的不利局面，終于迎來財政“黑字”，當年盈余與GDP占比為0.4%。此后，“黑零政策”成為德國財政的不二選擇，2015—2018年，德國盈余率為0.8%、1.2%、1.2%、1.9%，呈穩步攀升態勢。2019年，德國財政收入15427億歐元，支出14974億歐元，盈余高達452億歐元，約占GDP的1.4%。[ECB， “ECB Economic Bulletin”.]財政盈余遞增除了豐裕政府可支配資金外，還可用于清償政府債務，縮減公共債務規模。“債務剎車”的直接效應是降低政府債務，而債務余額下降必然減少利息支付，由此產生的盈余又可用于償付債務，致使政府債務進一步縮減。因此，債務削減與財政盈余之間良性循環是實行“債務剎車”的間接效應。

德國債務持續降低的另一個重要原因是歐洲央行的利率下調。當前，世界經濟已走出量化寬松，為了向略顯疲態的歐洲輸入增長動力，歐洲央行數次減息，將歐元區主導利率降至1%，受此影響，德國國債收益率亦呈下降之勢，這減少了政府的利息支付，對德國“債務瘦身”無疑是利好。此后，出于刺激經濟的考慮，歐洲頻頻下調利率，很快進入了“負利率”時代。2014年，歐洲央行將隔夜存款利率降到-0.1%，經歷三次減息后，隔夜存款利率降至-0.4%;2019年，歐洲央行推出一攬子寬松政策，將隔夜存款利率調到-0.5%的歷史最低水平。[ECB， “Key ECB interest rates，” 2020， https：//www.ecb.europa.eu/stats/policy_and_exchange_rates/key_ecb_interest_rates/html/index.en.html.]歐元區利率是歐洲金融市場的“標桿”，對債務定價起著重要的影響作用。歐元區利率的“跌跌不休”肯定能減少政府的利息支出，助力“債務剎車”，共同推動德國財政收支不斷改善。

五、德國“債務剎車”的存廢之爭

走過黃金十年之后，德國經濟增速有所下滑，2019年，德國僅有0.6%的微弱的正增長。近期，大宗商品價格跌宕起伏，國際金融市場動蕩不安，貿易保護主義有所抬頭，尤其是席卷全球的疫情不期而至，世界經濟踽踽前行中充滿著不確定性。伴隨經濟景氣指數持續下行，德國或將走到技術性衰退的十字路口。[寇蔻、李莉文：《德國的外資安全審查與中企在德并購面臨的新挑戰》，《國際論壇》2019年第6期。]“債務剎車”讓德國財政保持動態平衡，在經濟前景不明情況下，“債務剎車”會不會成為德國未來財政政策的“緊箍咒”？圍繞“債務剎車”的去與留，德國學界政界展開了激烈的爭論。

德國是歐元列車的首批乘客，自使用單一貨幣歐元起，就承諾將貨幣主權讓渡于歐洲央行。作為貨幣政策的制定者，歐洲央行統一實施歐盟共同的貨幣政策，在此政策架構下，財政政策理應成為歐盟成員重要的政策手段，但這一政策的運用受制于歐盟的財政約束規則，對德國而言，財政政策還必須受到“債務剎車”的嚴苛限制。政策運用空間進一步壓縮是否會影響德財政政策的效率，成為“債務剎車”存廢之爭的焦點問題。

德國良好發展勢頭受阻，雖未陷入經濟學意義上的衰退，但盡快走出低迷是德國首要之事。完成這一壯舉可否期待歐洲央行的貨幣政策？答案顯然是否定的。歐洲央行實行的共同貨幣政策，將本著歐盟的整體利益決策，很難兼顧包括德國在內的每位成員的利益。如果貨幣政策不可期待，那么公共財政必須未雨綢繆，財政政策應當有所作為。當前，德國財政政策受歐盟財政約束規則與“債務剎車”的雙重束縛，歐盟財政約束規則短期內不可更改，“債務剎車”便成為影響德國財政政策效率的“替罪羊”。德國工業聯合會會長阿希姆·朗表示，脆弱的經濟形勢下，應該對黑零原則進行審議，德國的財政政策必須改變。朗氏所言直指黑零原則，認為該原則束縛了財政政策，已變得不再適合德國經濟。摒棄黑零原則意味著“黑零政策”不保，“債務剎車”也無法順利實施，放棄“債務剎車”也許是德國最好的選擇。

隨著歐洲邁入老齡化時代，消費需求與投資需求不振，超低的利率降減了融資成本，德國30年期國債收益率一度出現負值。一時間，采用低成本舉債來增大支出進而刺激經濟的觀點甚囂塵上。社民黨聯邦議員卡爾·勞特巴赫在接受采訪時說，經濟衰退的時候需要國家舉債，尤其在值得投資的領域，并建議在教育領域或能源轉向領域建立特別預算。[胡春春：《德國經濟現衰退隱憂 收支平衡財政政策惹爭議》，2019年8月27日，http：//finance.sina.com.cn/roll/2019-08-27/doc-ihytcern3813533.shtml，2020年10月5日。]在他看來，“債務剎車”是政府舉債的最大障礙，它限制了德國運用財政政策的靈活性?！皞鶆談x車”并不是一項“好規則”，應當予以廢除。而且，在過去十年里，德國物價穩定，就業率高，財政健康，具備了放棄“債務剎車”的條件。不難看出，每當德國經濟遭遇瓶頸，對財政政策發力的期待日益高漲，廢棄“債務剎車”的聲音亦不絕于耳。

對于“債務剎車”擠壓財政政策空間的責難，“挺債派”給予了回應和反擊。當前，德國公共財政穩健運行，這得歸功于多年來對“債務剎車”的堅持和對“黑零政策”的遵守，完全放棄沒有必要。在基礎設施、氣候保護等投資領域，政府對它們的評估決定了預算與否以及預算支出的多少，“債務剎車”絕不是導致以上支出減少的“罪魁禍首”。首席德國經濟學家拉考明確指出，考慮德國的政治現實，討論放棄“黑零政策”會十分謹慎，放棄“債務剎車”更是存在政治和法律方面的雙重障礙。[馮迪凡：《德國技術性衰退風險大增！默克爾不敢放水的苦衷就看這兩點》，2019年8月27日，https：//www.yicai.com/news/100309927.html，2020年7月16日。]一項規則或制度是否應當維持，收益成本分析是重要的研判方法。“債務剎車”將德國財政送上“達標”軌道，放棄該條款需要修改基本法，更要有各黨派對這一問題的政治認同。因此，放棄可能帶來更昂貴的成本，德國應當也必須捍衛“債務剎車”以來的財政平衡路線。在自民黨主席克里斯蒂安·林德納看來，“債務剎車”在德國具有象征意義，在國外也是穩定和政治守紀的標志，摒棄意味著將冒歐元危機重回歐洲的危險。[胡春春：《德國經濟現衰退隱憂 收支平衡財政政策惹爭議》，2019年8月27日，http：//finance.sina.com.cn/roll/2019-08-27/doc-ihytcern3813533.shtml，2020年10月5日。]此話絕不是危言聳聽，歐債危機已是前車之鑒，倘若不對債務施以峻法，等到德國都不能遵守財經紀律，歐盟財政約束規則也就名存實亡了。

“債務剎車”的存廢在德國確實存有分歧，甚至引發了激烈的爭論。力挺的理由也好，廢棄的緣由也罷，均為爭論者基于不同視角和不同利益做出的研判，難免顧此失彼，掛一漏萬?！皞鶆談x車”到底是否應當放棄，其未來命途將走向何方？對此問題的回答，應當從現實角度出發，分析德國是否有修改的意愿，以及修改所面臨的壓力和阻力。

近年來，德國財政收支一直處于盈余狀態，且盈余額呈擴大之勢。2019年，德國創下452億歐元的黑字，若剔除州、直轄市的45億歐元，聯邦政府實際上只有407億歐元盈余。2020年，德國經濟部正在考慮為增強競爭力而取消團結稅的減稅方案，削減財源意味著財政收入減少，聯邦政府財政盈余將更加捉襟見肘。如果從通過舉債增強財力角度看，聯邦政府似乎有廢除“債務剎車”的沖動。但冷靜思考，在歐盟財政約束規則下，放棄“債務剎車”可擴大2020年德國財政支出50億歐元，若再放棄“黑零政策”，財政空間還可增加300億歐元。換言之，放棄對公共財政的約束只給德國帶來350億歐元的預算增量，這對于龐大的政府支出而言可謂杯水車薪。況且，“債務剎車”為德國財政扭虧、債務減少立下功勛，對習慣于守紀的德國人來說，“債務剎車”不舍之情難以割裂，放棄又帶來高昂的成本，除非出現大規模經濟衰退，否則很難將寫入基本法的“債務剎車”掉頭。

在德國，平衡預算一直被視為審慎的經濟政策，“債務剎車”在實現德國財政收支平衡中發揮了重要作用，放棄“債務剎車”意味著改變德國現有的財政政策架構?！皞鶆談x車”內化于法律體系，是不同利益集團角力博弈的結果，打破原有格局、建立新的格局需要強大的外部沖擊，否則很難撼動實施多年的“債務剎車”。退一步說，廢除“債務剎車”必須經歷一定的法律程序，需要聯邦議院和參議院三分之二多數投票才能通過，目前只有綠黨表現出一些意愿。修改意愿并不強烈，還要付出極大的政治成本，德國尚不具備廢除“債務剎車”的條件。在可預見的未來，只要廢棄時機沒有成熟，“債務剎車”將繼續為德國預算平衡和財力提升保駕護航。

結 論

德國“債務剎車”是對政府債務的限制條款，1969年入列基本法，成為財政制度的重要組成部分?！皞鶆談x車”的頒布有深刻的時代背景，為解決賠款、復蘇經濟發揮了重要作用?！皞鶆談x車”區分了景氣債務和結構債務，明確新債發行權限與結構性赤字邊界;建立聯邦與各州之間轉移支付的均衡化機制;成立債務穩定委員會，對聯邦和各州的債務風險進行監管;設計債務超標懲戒機制，警告無實際制裁卻仍適用于德國。歐盟仿效德國，引入“債務剎車器”，擬定赤字邊界，建立起債務調整程序、監督程序和制裁機制?！皞鶆談x車”與“黑零政策”相互聯系，又有區別，前者對債務進行限制，后者對收支進行管理，分別指向公共財政存量、流量特性，兩者均為實現預算平衡的不同手段?！皞鶆談x車”修改需經嚴格的法律程序，且成本昂貴，“黑零政策”缺乏執行的法律基礎，存在因某種因素變化而更改的可能，兩者共同推動德國公共財政穩健運行。

后危機時期，德國公共財政一度超標，幸運逃脫過度赤字程序處罰，修復守紀者形象最有效的辦法是減讓債務，重達債務標準，“債務剎車”通過限制債務有效地抑制財政的肆意擴張;宏觀稅基改善、減稅政策推遲，增大了政府收入，“債務瘦身”降低待償付利息，進而減少政府支出，德國財政收支轉為黑字，形成債務削減與財政盈余的良性循環。德國經濟步入低迷之際，有關“債務剎車”存廢的討論非常熱烈，主張放棄與力主保留的雙方各執一詞，都是基于某一角度，雖有一定道理但均存在片面之處，目前，德國修改“債務剎車”意愿并不強烈，且成本極為昂貴，短期內不太可能廢棄這一條款?！皞鶆談x車”將走向何處，我們不妨拭目以待。

（責任編輯：馮 雅）

[收稿日期] 2020-11-26

[基金項目] 江西省2019年科技計劃項目“科技型企業金融風險防控機理與對策研究”（編號：20192BAA208009）;江西省高校人文社會科學重點研究基地項目“金融支持實體經濟的路徑與對策研究”（編號：JD18092）。

[作者簡介] 劉興華（1972-），男，江西吉安人，江西財經大學金融學院教授。