廣西龍州土地整治的實(shí)踐與啟示

黃威達(dá)

一些沿邊地區(qū)的農(nóng)村由于地處國(guó)家邊境，人口較少，分布零散，經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模較小，發(fā)展程度相對(duì)落后。農(nóng)民收入問(wèn)題是“三農(nóng)”問(wèn)題中的核心之一，農(nóng)村土地整治是解決農(nóng)民收入問(wèn)題的重要途徑。筆者通過(guò)分析廣西壯族自治區(qū)龍州縣土地整治的具體方法，揭示龍州縣土地整治工作的成果與效益，以期為其他沿邊地區(qū)的農(nóng)村土地整治提供創(chuàng)新思路。

龍州土地整治的創(chuàng)新實(shí)踐

龍州縣，廣西壯族自治區(qū)崇左市轄縣，由于地處邊陲地帶，交通不便，人口、城鎮(zhèn)較少，經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件較差。由于土地普遍零星分散，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量外出城鎮(zhèn)務(wù)工，土地撂荒嚴(yán)重，極大地阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展。耕地“小塊并大塊”既是土地整治，也是土地流轉(zhuǎn)，通過(guò)引導(dǎo)和幫助農(nóng)戶將零星分散的土地集中整合改造后，再重新分配給農(nóng)戶，使土地資源優(yōu)化，達(dá)到提高農(nóng)業(yè)效益和農(nóng)戶收入的效果。1996年龍州縣上龍村村干部黃忠偉在弄農(nóng)屯與其他4戶農(nóng)戶進(jìn)行土地并地互換，將原本被石頭、木欄隔離的土地通過(guò)清理界線、土地平整的方式“拼接”在一起，邁出了“小塊并大塊”的第一步。次年，并地的5戶農(nóng)戶平均經(jīng)濟(jì)收入超過(guò)1000元，而當(dāng)時(shí)全村的平均收入僅500余元，由于帶來(lái)較好收益，村民們隨之紛紛效仿。龍州縣政府對(duì)上龍村的并地行為高度重視并給予認(rèn)可，制定了相關(guān)的扶持政策，2006年起在全縣大力推行“小塊并大塊，分錢不分田”，受到村民的歡迎，“小塊并大塊”土地綜合整治被稱為“龍州模式”。

——基層自治，村民會(huì)議集體決策。“小塊并大塊”并地措施，核心在人民，堅(jiān)持從群眾中來(lái)、到群眾中去的宗旨。因此，在村內(nèi)推行并地措施前需召開(kāi)村民會(huì)議，重點(diǎn)了解村民的并地意愿，廣泛采納群眾意見(jiàn)，并做好相關(guān)的前期準(zhǔn)備工作，如確定好并地的耕地區(qū)域，講解并地的操作方法。同時(shí)選舉成立“小塊并大塊”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由村（屯）長(zhǎng)等干部擔(dān)任組長(zhǎng)，一些在村中威望高、能力強(qiáng)的村民以及群眾代表作為組員。領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)“小塊并大塊”工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對(duì)村民進(jìn)行動(dòng)員，講述并地帶來(lái)的好處，鼓勵(lì)村民積極參與。

——村民自主平整土地，政府給補(bǔ)貼金。在通過(guò)村民會(huì)議決策，統(tǒng)一思想，形成共識(shí)并完成并地前的相關(guān)準(zhǔn)備工作后，由村民各自平整自家的土地。平整完成后，政府對(duì)村民發(fā)放土地整治補(bǔ)貼金，此舉有效調(diào)動(dòng)了村民的積極性。在平整過(guò)程中，對(duì)于土地上的經(jīng)濟(jì)作物，如果種植面積較大，允許該村民“就地?cái)U(kuò)展”，即以該地塊為中心向四周擴(kuò)展種植，而對(duì)種植面積不大的，則需將經(jīng)濟(jì)作物全部清理掉。另外，政府出資委托有關(guān)的第三方建筑單位修建道路、溝渠等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施;或者以優(yōu)惠政策，吸引企業(yè)入駐，讓資金、技術(shù)優(yōu)越的企業(yè)承擔(dān)修建設(shè)施和土地改造的工程。

——土地分配，評(píng)級(jí)編號(hào)抽簽確定。首先由領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行實(shí)地考察，統(tǒng)一繪制各地塊地圖并在村民會(huì)議上公開(kāi)，征求群眾的意見(jiàn)，對(duì)地塊的數(shù)量、形狀、大小進(jìn)行確認(rèn)。然后，依據(jù)土地位置、肥沃程度和交通便利程度對(duì)各地塊分別評(píng)級(jí)、標(biāo)記、編號(hào)。在完成土地評(píng)級(jí)、編號(hào)工作后進(jìn)行抽簽，重新分配地塊。為體現(xiàn)公開(kāi)、公平、公正的原則，在分配過(guò)程中，龍州縣普遍實(shí)行“二輪抽簽法”的隨機(jī)抽取方式進(jìn)行分配，第一輪為“抽簽順序”，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)抽取順序號(hào)，確定農(nóng)戶進(jìn)行第二輪抽簽的順序。第二輪抽簽為 “土地分地順序”，各農(nóng)戶依照第一輪確定順序抽取土地分地的順序號(hào)。分地時(shí)，依照農(nóng)戶第二輪抽簽順序資格，按照地塊編號(hào)，現(xiàn)場(chǎng)測(cè)量后分給農(nóng)戶。

龍州縣通過(guò)“小塊并大塊”的方式，推行土地平整工程和土地流轉(zhuǎn)工作，重新整合了村莊土地資源，讓零散細(xì)碎的土地整合成連片平坦的耕地。

龍州土地整治的成效

龍州縣通過(guò)“小塊并大塊”的方式，推行土地平整工程和土地流轉(zhuǎn)工作，重新整合了村莊土地資源，讓零散細(xì)碎的土地整合成連片平坦的耕地。整治后平整連片的土地，大型農(nóng)用機(jī)械能夠順利進(jìn)入土地耕作，不僅提高了耕作效率，降低了人力成本，而且使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)走上了規(guī)模化、機(jī)械化發(fā)展的道路。統(tǒng)計(jì)顯示，2019年龍州縣完成農(nóng)作物總播種面積6.69萬(wàn)公頃，其中蔬菜種植面積6539公頃，比上年增加709公頃;甘蔗種植面積41364公頃，比上年增加326公頃。同時(shí)，農(nóng)村交通更加便捷，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模、質(zhì)量、效益均大幅提高，2019年全縣糧食總產(chǎn)量達(dá)到386594噸，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值達(dá)到37.62億元。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，龍州縣在實(shí)施土地整治前，農(nóng)戶在零散的地塊上進(jìn)行傳統(tǒng)的小農(nóng)種植，耗費(fèi)了大量時(shí)間和勞動(dòng)力。而土地整合后，農(nóng)戶做農(nóng)活既省時(shí)省力，又增加了收益，同時(shí)得以騰出時(shí)間精力在本地企業(yè)或者進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工以獲得更多的收入。隨著當(dāng)?shù)剞r(nóng)民進(jìn)入企業(yè)務(wù)工人數(shù)的增加，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民整體工資性收入也不斷增加。 據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年，龍州縣農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)到11889元，相比2012年幾乎增長(zhǎng)了一倍。從收入結(jié)構(gòu)看，2019年，全縣農(nóng)戶平均工資性收入為2175元，較上年增長(zhǎng)了13.2%。

更重要的是，地塊整合優(yōu)化后，吸引了許多農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)入駐龍州縣，通過(guò)流轉(zhuǎn)、合作、承包農(nóng)戶耕地等方式，開(kāi)展農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)。依靠農(nóng)業(yè)企業(yè)強(qiáng)大的資金與經(jīng)營(yíng)能力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，農(nóng)戶不僅可以得到土地流轉(zhuǎn)的租金收入，還能獲得企業(yè)經(jīng)營(yíng)收入分紅。“租金+分紅”讓當(dāng)?shù)剞r(nóng)民足不出戶就可獲得穩(wěn)定的收入， 2019年，龍州縣農(nóng)村居民人均財(cái)產(chǎn)性凈收入90元，較上年增長(zhǎng)8.9%。

龍州土地整治的啟示

從龍州縣大力實(shí)施“小塊并大塊”，推行土地平整工程和土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，增加農(nóng)民收入的實(shí)踐中，我們看到：第一，土地整治增加了農(nóng)戶的收入，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。“小塊并大塊”的土地平整工程減少了土地之間的田埂、溝壑，擴(kuò)大了耕地面積，優(yōu)化了耕種條件，提高了土地利用效率。第二，土地整治促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，增加農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入。整治后的土地平坦連片、權(quán)屬清晰，農(nóng)戶更樂(lè)意將自家土地流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)主體經(jīng)營(yíng)，以獲得更多的土地租金及經(jīng)營(yíng)分紅。第三，土地整治有利于促進(jìn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，提高農(nóng)戶工資性收入。一些農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)出去后，選擇留在本地務(wù)工或者進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工，以獲得更多的收入。

龍州縣以“小塊并大塊”的土地整治模式，為山區(qū)土地整治提供了經(jīng)驗(yàn)參考。透過(guò)龍州縣通過(guò)土地整治促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的創(chuàng)新實(shí)踐，我們得到了啟示：

一是在農(nóng)村土地整治中要加大宣傳力度，建立健全土地流轉(zhuǎn)合同制度，完善相關(guān)流轉(zhuǎn)監(jiān)督機(jī)制。一方面，邀請(qǐng)一些明確拒絕、不同意，對(duì)整治項(xiàng)目抱有疑慮的農(nóng)民到整治項(xiàng)目的示范區(qū)，讓其親身體驗(yàn)項(xiàng)目整治帶來(lái)的好處，使其加深認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念。另一方面，讓土地整治項(xiàng)目示范區(qū)內(nèi)經(jīng)營(yíng)較好的農(nóng)民走出去對(duì)其他地區(qū)的農(nóng)民進(jìn)行宣講，農(nóng)民與農(nóng)民之間的交流更現(xiàn)實(shí)，更有說(shuō)服力，基層政府工作人員也應(yīng)下鄉(xiāng)落實(shí)好宣傳工作。

二是要加大財(cái)政扶持力度，加強(qiáng)政府內(nèi)部協(xié)調(diào)能力及綜合管理能力。農(nóng)村地區(qū)的土地整治是一項(xiàng)綜合性的大工程，需要許多資金與時(shí)間投入到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是要對(duì)財(cái)政困難地區(qū)給予特殊扶持政策，要把各類優(yōu)惠政策落到實(shí)處，幫助農(nóng)民群眾解決生產(chǎn)發(fā)展資金匱乏的問(wèn)題，為新時(shí)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)，要鼓勵(lì)社會(huì)資本參與農(nóng)村建設(shè)，如積極引進(jìn)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，大力培育農(nóng)業(yè)合作社等。

三是要充分尊重農(nóng)民意愿，突出農(nóng)民主體地位。根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》，農(nóng)村土地整治工作要以維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。在農(nóng)村土地整治工作中要將群眾的意愿擺在工作首位，堅(jiān)持農(nóng)民自愿的原則，確保項(xiàng)目公平、公正、公開(kāi)，確保工作順利開(kāi)展，實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

（作者單位：海南大學(xué)公共管理學(xué)院）