落實“三新”要求推動縣域經濟高質量發展

李后強

縣域經濟是國家經濟社會發展的重要推動力量，是鄉村振興戰略落實落地的重要物質載體，是中國經濟區域競爭發展的重要制度安排，其發展模式很多。一般認為，縣域經濟是指以縣城為中心、鄉鎮為紐帶、農村為腹地的一種行政區劃型經濟，是“以工補農、以城帶鄉”接口橋梁，是典型的特色經濟、個性經濟。縣域是我國資源最豐富的區域，占據國土總面積的93%，布局我國84%的世界自然遺產、77%的國家風景名勝區、68%的國家森林公園、70%的人口和45%的地區生產總值。在全面建設社會主義現代化強國的新時代，推進縣域經濟高質量發展，要立足新發展階段，踐行新發展理念，融入新發展格局。

中國正在進入“無縣時代”

撤縣設區（市）成為近年來區域經濟中最大的熱潮，已經成為當下中心城市做大做強的必由路徑之一。早在20世紀90年代，中國就出現過撤縣設區（市）的熱潮，但因出現了占用耕地、城市化指標不達標等問題，1997年“縣改市”被國務院叫停。但隨著中國城市化水平提高，大中城市對區域空間、市場空間、行政空間的需求越來越大，向縣域進行擴張勢在必行。2013年，在凍結16年之后國務院批復了兩個“縣改市”，撤縣設區（市）的閘門重新打開。

撤縣設區（市）背后，是“消失”得越來越多的縣。2009年，全國有855個市轄區、367個縣級市、1464個縣。而到了2020年6月，市轄區的數量上升到965個，11年時間增加了110個，縣級市數量增加19個達到386個。與此同時，全國縣的數量降至1324個，11年時間“消失”了140個縣。2020年僅僅一個月的時間，全國就有涉及9個省的13個縣，通過“縣改區（市）”的形式，成功納入城區范圍（見下表）。而一些大城市已經進入“無縣時代”。目前，全國有14個地級以上城市已經沒有縣城，既包括北上廣深4個一線城市，也包括武漢、南京、天津、佛山等重要前線城市，還有東莞這種以鎮為主要管轄單位的城市。

大城市為何熱衷于追逐“無縣時代”？

首先，撤縣設區（市）有利于實施以中心城市為核心的都市圈、城市群發展戰略。中心城市要做大做強，必然要求集聚更多的資源要素、消費市場和人力資源，各個城市之間搶資源、搶市場、搶人才的競爭趨于白熱化。推動行政區劃改革，是一個城市做大規模最簡單易行的方法，因而受到各地政府的熱捧。

其次，撤縣設區（市）有利于降低城市治理成本。在“市—縣”體制之下，由于縣級政府在財政、規劃、國土、公安等方面的權限相對獨立于城市政府，中心城市不便于直接對周邊縣進行規劃和投資建設。撤縣設區后，行政成本大幅減少，中心城市可以更直接地對周邊區域進行交通設施、公共服務、產業布局等領域的統籌。

最后，撤縣設區（市）有利于提升“弱縣”地位。對那些經濟實力較弱的縣來說，劃入城區可以提高行政級別（副省級城市的縣改區升級為副廳）、提升干部待遇、納入城市財政預算、享受城市發展紅利、增加居民就業機會，這些無疑都是利好。

當然，也有撤縣設區積極性不高的縣，他們大多是經濟強縣。因為本身經濟實力較強，他們更傾向于直接升格為地級市，或者撤縣設市，以追逐更大的紅利。

中國百強縣的主要特點

如何修煉成強縣？“昆山路徑”“江陰模式”等中國百強縣的發展經驗很值得深思。可以實施單項突破，如在工業、農業、旅游、生態、文化、商貿等方面突出特色，提高在全國或者世界同類產品總量中的占比，在國內占比能夠超過20%甚至50%，那就能夠成為經濟強縣。

2021年8月4日，從賽迪顧問最新發布的《2021中國縣域經濟百強研究》中，可以梳理出中國百強縣（含縣級市）的主要特點。2020年，百強縣占全國不到2%的土地、7%的人口，卻創造了全國約10%的GDP，百強縣的人均GDP達到11.2萬元，遠超全國平均水平。

首先，從經濟總量來看，百強縣經濟實力強勁。百強縣中GDP突破1000億元的就達到38個，比2019年增加5個。排在前三位的，依舊是多年不變的江蘇省昆山、江陰和張家港市。2020年，昆山和江陰GDP分別達到4250億元、4113億元，超過了貴陽、太原、蘭州、呼和浩特、海口等經濟實力較弱的省會城市。

其次，從區域分布來看，百強縣東多西少、南強北弱。2021年全國百強縣榜單中，東部地區65個，與2020年相比減少2席，雖仍以絕對優勢獨占鰲頭，但呈現出逐步下降的趨勢;中部地區22個，與2020年相同，但總體看年均有所增長，上漲勢頭明顯;東北地區趨于平穩，上榜百強縣的縣域數量保持3個;西部地區10個，波動中保持增長，2021年新增2個，而新增的西昌和簡陽兩個縣級市均屬于四川省。

最后，從省域布局來看，百強縣梯度差異明顯。在第一梯隊中，江蘇、浙江、山東三省依舊是最大贏家，分別為25個、18個和13個。尤其是江蘇，百強縣達到25個，前10名中更是獨占一半，并包攬前3位，龍頭地位不可撼動。在第二梯隊中，湖北、河南各7個、福建6個、湖南4個縣市入圍。在第三梯隊中，遼寧、安徽、新疆、陜西、內蒙古、河北、四川、云南、江西、貴州、廣東等11個省區的入圍數量都不超過3個。而黑龍江、吉林、山西、甘肅、青海、寧夏、重慶、西藏、廣西、海南等10個省區市則沒有縣市入圍。

值得關注的是，中國經濟最強省廣東只有1個縣入圍百強縣。這和廣東特殊的行政規劃有關，位于珠三角的廣州、深圳、佛山等經濟強市，全部進入“無縣時代”。整個廣東，只有20個縣級市、34個縣和3個自治縣，而其大都位于粵北、粵西等經濟發展滯后的地區，僅剩下博羅縣一個“獨苗”入圍，也就不奇怪了。而經濟總量在全國排名第6的西部大省四川因雙流、郫縣等曾經的百強縣撤縣改區而致2019、2020榜單兩年掛“0”的尷尬后，隨著西昌市和簡陽市分別以第96位和第100位“壓哨”上榜，顯現了四川縣域經濟在全國的綜合競爭力后勁十足，這也突顯了四川省此前強力推動的百強縣、百強區“雙強”培育工作所取得的階段性成果。

而在這些經濟強縣中，誰又是其中王中之王？雖然經濟總量很大，但百強縣的經濟結構看起來非常“傳統”。從三大產業占比看，百強縣三產占比雖呈增長態勢，但二產仍居主導地位，顯然多數百強縣還處于工業化階段。但正是這些以第二產業為重心的縣城，藏著中國實體經濟發展的巨大能量，是工業發展的主要載體，已然成為全國甚至全球翹楚。百強縣絕大多數都是工業強縣，其中的王者又往往是擁有在全國全球某一產業鏈的重要話語權和影響力的縣市。

在百強縣數量最多的江蘇省：泰州市黃橋鎮的提琴產量占全國的70%、全球的30%，是世界最大的小提琴生產基地;連云港市灌云縣承擔了全國80%以上的畢業制服生產;揚州市杭集鎮，牙刷產量占全球近40%、全國85%的市場份額，酒店用品產量占全國超過60%;鎮江市丹陽市（縣級市），眼鏡片產量占全國75%以上、全世界50%以上，被稱為“中國眼鏡之都”。

福建省：莆田市仙游縣，紅木家具產量占全國市場份額60%以上，其家具制作歷史可追溯到北宋;福州市平潭縣，修建了全國80%的隧道項目;泉州南安市水頭鎮，石材產量連續10年占全國65%以上，是全國乃至東南亞地區規模最大、種類最齊全的石材生產、出口基地。

四川眉山新晉“網紅打卡地”東坡島商業水街。眉山市東坡區發展改革局供圖

2021 年新晉全國百強縣，四川省簡陽市全力打造的高端裝備產業園。簡陽市發展改革局供圖

浙江省：紹興諸暨市（縣級市）淡水珍珠占全國總產量的80%、世界的73%，被稱作“中國珍珠之鄉”;衢州江山市（縣級市）羽毛球市場份額占全國近三分之一。

山東省：濰坊市昌樂縣電吉他出口份額占世界三分之一;煙臺招遠市（縣級市）黃金產量占全國七分之一;菏澤市曹縣棺材產量占全國80%。

河北省：保定市高陽縣毛巾產量、毛毯產量均占全國三分之一;衡水市安平縣絲網、護欄網產量占全國80%以上。

河南省：商丘市虞城縣稍崗鄉鋼卷尺產量占全球的80%;許昌市鄢陵縣，輸出影視劇燈光師占業內80%。

湖南省：婁底市新化縣打印復印業占全國市場份額的85%;邵陽市邵東縣注塑打火機占全球市場份額的70%。

加入WTO之后，中國制造迅速占領全球市場，成為世界工廠。但提起中國制造，不應僅僅停留在華為、大疆、海爾這些大型企業上，還有很多不知名的縣市生產著與我們生活離不開的商品。在這些地方，每一個產業都關乎國民經濟，每一條流水線都關乎老百姓的腰包，每一筆出口訂單甚至關乎國際形勢轉變。在這些地方，你能看到實體經濟的真正希望所在，你能看到中國經濟的真正韌性所在。

2021年重回全國百強縣榜單的四川省西昌市。西昌市委宣傳部供圖

出川笫一港——瀘州國際集裝箱碼頭。瀘州市龍馬潭區發展改革局供圖

立足新發展階段

黨的十九屆五中全會提出，全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之后，我們要乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍，這標志著我國進入了一個新發展階段。新發展階段是我國社會主義發展進程中的一個重要階段。

從理論依據看，新發展階段就是社會主義初級階段中的高級階段，同時是因為經過幾十年積累、站到了社會主義中級階段的起點上。從歷史依據看，新發展階段是我們黨帶領人民迎來從站起來、富起來到強起來歷史性跨越的新階段。從現實依據看，我們已經擁有開啟新征程、實現新的更高目標的雄厚物質基礎。中國是世界第二大經濟體、第一大工業國、第一大貨物貿易國、第一大外匯儲備國，國內生產總值超過100萬億元，人均國內生產總值超過1萬美元，城鎮化率超過60%，中等收入群體超過4億人。特別是全面建成小康社會取得偉大歷史成果，解決困擾中華民族幾千年的絕對貧困問題取得歷史性成就。

縣域現代化的進度和質量，直接決定了國家現代化的進度和質量。在新發展階段，社會主要矛盾已經轉化，人民群眾對美好生活需求更加多樣化、個性化、人性化，對公平、正義、民主、環保等要求更多、更高。因此，縣域經濟高質量發展必須堅持人民至上的原則，體現社會主義核心價值觀。立足新發展階段，縣域經濟高質量發展的關鍵是要瞄準社會主義現代化目標，一是要改變粗放式發展方式，走集約化發展道路，積極提高全要素生產率，實現發展機會平等、市場競爭公平、發展成果全民共享。二是要適應人民群眾對優質產品的需求，特別是推動農業提檔升級、市場細分、標準化生產，全面提升農產品質量安全、營養健康價值和風味特質。三是要緊盯“雙碳”目標，確保經濟發展與資源環境承載能力相適應，與社會發展相協調，與人的全面發展相匹配，實現生產、生活、生態、生長“四生融合”。

踐行新發展理念

黨的十八大以來，黨中央對經濟社會發展提出了許多重大理論和理念，其中新發展理念是最重要、最主要的。縣域經濟高質量發展就是要踐行新發展理念，認真踐行創新、協調、綠色、開放、共享的要求。

一是要堅持創新驅動，大力推進各項改革，建設活力縣城。緊緊抓住深化要素市場化配置改革這個關鍵，通過土地制度和勞動人事制度改革，促進要素自主有序流動，提高要素配置效率，激發全社會創造力和市場活力。建立健全縣域本土人才培養機制、高層次人才引進機制、專業技術人才評價激勵機制，吸引各類人才投身縣域發展。發揮財政投入引領作用，支持以市場化方式設立鄉村振興基金，重點支持鄉村產業發展。積極探索新經濟、新業態、新模式，加快布局未來產業。

二是要堅持協調發展，大力推進城鄉融合，建設和諧縣城。推動鄉村振興戰略落實落地，將城鄉融合發展作為重要切入點，加快形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型城鄉工農關系。實施村莊經營戰略，以“村”為基本單元，以鄉村發展、社會進步、農民物質文化生活水平的提高為目標，以整合資源要素為核心，運用市場經濟手段對構成村莊空間和村莊功能載體的自然生成資本（土地、山水、森林、河流、草原等）與人力作用資本（如基礎設施和公共設施）及相關延利資本（如村莊道路、橋梁、人名地名冠名權、廣告設置使用權）等進行重組營運，最大限度地盤活存量，對村莊資產進行集聚、重組和營運，以實現村莊資源配置容量和效益的最大化、最優化。

三是要堅持綠色發展，大力推進生態環保，建設美麗縣城。中國將力爭于2030年前實現二氧化碳排放達到峰值、2060年前實現碳中和，這意味著中國作為世界上最大的發展中國家，將完成全球最高碳排放強度降幅，用全球歷史上最短的時間實現從碳達峰到碳中和。各縣市要堅持生態優先，加大培育綠色低碳項目，嚴控“兩高”項目，持續推動綠色化、低碳化轉型，著力構建清潔低碳、安全高效的現代能源體系。

四是要堅持開放發展，大力推進內外聯動，建設包容縣城。縣域經濟發展要本著“不求所有、但為所用”的原則，最大限度利用好外部優勢資本和科技資源。要推動區域協同合作發展，各縣市之間加快形成重大項目、重大平臺的共建共享。要加快培育一批外向型產業示范園區，發展開放型經濟。健全成本分擔和利益分享機制，支持跨區域、跨省域建設一批“飛地園區”，支持省際交界處縣市共建合作園區。

五是要堅持共享發展，大力推進共建共享，建設幸福縣城。堅持縣域內城鄉基礎設施一體規劃、一體設計、一體建設、一體運營、一體管護，持續提高城鄉基礎設施互聯互通水平。進一步提升農村公共服務水平，推進城鄉公共服務標準統一、制度并軌、雙向開放、無縫對接，縮小城鄉在教育、醫療、養老、社會保障、社會管理等領域的差距。繼續抓好農村人居環境整治提升，深入開展美麗宜居村莊和美麗庭院示范創建活動，共同建設活力社區、美麗社區、人文社區。

融入新發展格局

加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，是“十四五”規劃《建議》提出的一項關系我國發展全局的重大戰略任務，既給縣域經濟發展帶來重大機遇，也給縣域經濟發展提出了更高要求，需要從全局高度準確把握和積極推進。

經濟學規律表明，高收入國家人均GDP與外貿依存度之間是反向關系，隨著人均GDP提升，進出口值占GDP值的比重會逐步下降，這是大國經濟演化的客觀規律，這時必須建立以國內大循環為主體的經濟系統。我國出口增加值2006年占GDP值的36%，到2019年只占GDP值的18%。展望2035年，居民消費率將從現在的39%提升到60%。這表明，縣域經濟高質量發展，要堅持以國內循環為主，積極融入國內國際“雙循環”，國內大市場才是縣域經濟高質量發展的主要瞄準方向和持續內生動力。

構建新發展格局的關鍵在于經濟循環的暢通無阻，各縣市應找準在構建新發展格局中的定位，把自身的優勢和潛能充分釋放出來。應立足本地優勢資源培育新興產業，承接中心城市產業轉移，布局先進制造業、戰略性新興產業、特色農產品初加工和精深加工體系，建設現代農業產業園、加工制造基地、特色產業集群，延伸農業產業鏈條、推動價值增值。發揮農業的多種功能和鄉村的多元價值，積極發展休閑觀光、健康養老等新產業，積極培育特色小鎮和田園綜合體，推動鄉村經濟高端化、多元化、特色化發展。

為融入新發展格局，各縣市應大力發展夜間經濟，有效激活新內需。夜間經濟是社會主要矛盾發生變化以后的新需求、新業態，是經濟高質量發展的新增量、新拓展。近年來，夜間消費需求的級數增長，夜間經濟總體規模越做越大。據預測，2021年夜間經濟將超過36萬億元，目前正以20%的速度增長，預計到“十四五”末，中國夜間經濟將突破60萬億元。夜間消費占全天消費比例超過36%，夜間經濟逐漸挑起消費大梁。各縣應在傳統美食、購物、酒吧、康養、運動、培訓、KTV、閱讀等業態基礎上，融入大數據、智能機、燈光秀、研修會、大表演、街道舞和江河游等新內容，打造一批夜間經濟新的網紅打卡地和文化名片。

宣漢縣是“中國氣都”“巴人故里”“天府旅游名縣”，巴風土韻，人文厚重，是巴文化發源地和中國巴文化之鄉，紅色文化底蘊深厚，地處川渝陜結合部和萬達開川渝統籌發展示范區腹心區域，在成渝地區雙城經濟圈建設中的地位突出，特別是巴蜀文化旅游走廊的重要連接點、發力點、支撐點、生長點。宣漢縣要積極落實“三新”要求，緊盯“全面建成社會主義現代化宣漢”奮斗目標，充分依托“雙城經濟圈”建設產生的“渦旋力”“輻射力”，形成縣域經濟高質量發展的“宣漢路徑”“宣漢實踐”“宣漢經驗”，構建“宣漢經濟學”，加速推動全縣經濟社會轉型發展，全力沖刺全國縣域經濟百強縣，為加快成渝地區雙城經濟圈建設成勢見效貢獻宣漢力量。