分析生態環境管理法律法規理解與適用中存在的若干情形及對策建議

肇慶高新技術產業開發區環境保護監測站 龍杰權

一、概述

隨著生態環境管理法律法規規章體系不斷完善，環境法典架構逐步清晰，其對應的環境管理執法案例實踐也在不斷產生。而在生態環境管理環境監察執法實踐過程中，會出現很多新情況。因此，必須對當事人行為的各個細節進行逐步分解，跨越不同維度，結合多種處理方式進行綜合認定，最終做出“行罰相當”的處理，構建公平合理、剛柔并濟的生態環境管理執法體系。

二、環境管理執法實踐面臨的邊緣情形

（一）自由裁量權太寬，實踐中往往面臨選擇困難

《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱“水污染防治法”）第九十三條規定，水污染事故發生后，未及時啟動水污染事故的應急方案，采取有關應急措施的，由縣級以上人民政府環境保護主管部門責令改正；情節嚴重的，處二萬元以上十萬元以下的罰款。何為情節嚴重？法條中未明確。

查閱相關資料，環境污染事件分為四級，分別是的特別重大環境事件（Ⅰ級）、重大環境事件（Ⅱ級）、較大環境事件（Ⅲ級）、一般環境事件（Ⅳ級）。而《水污染防治法》中沒有明確該分級標準是否適用第九十三條中的“水污染事故”，也未明確情節嚴重是對應哪一級，故第九十三條中的“情節嚴重”留給行政機關的自由裁量權太寬了，在執行中面臨“適用困難”。

譬如，某市某個已制定有效應急預案的化工企業的甲類倉庫發生火災，燒了一天才被撲滅，無人員傷亡，未造成跨縣級行政區域糾紛，起火原因不明。經調查核實，雖然已及時采取措施，但還是溢出排放了10噸消防廢水，火災燃燒排放了1噸廢氣顆粒物。很明顯，該企業的行為實質上是造成了環境的污染，對照環境污染事件的分級標準，找不到對應的級別，同時基于常識判斷，未達到“情節嚴重”，就無法適用“情節嚴重”。此時，該企業的行為難以定性，再查對《突發環境事件應急管理辦法》第三十八條、某省市的自由裁量標準，也找不到明顯符合的罰則和情形。

如果通過生態環境損害賠償追償（民事糾紛途徑）解決呢？查對《生態環境損害賠償制度改革方案》、某市生態損害制度改革文件，未找到明確適用的情形；若適用兜底條款，需要進一步明確的程序可能更多。

綜上所述，對于這種污染了環境，但污染量不大的行為的認定，由于法律法規未明確或自由裁量權太寬，產生了法律空白。

（二）案例實踐中面臨的“界限模糊困境”

如何區分《水污染防治法》第八十二條第（二）項“未保證監測設備正常運行”與第八十三條第（三）項“通過篡改、偽造監測數據等逃避監管的方式排放水污染物”？

《行政主管部門移送適用行政拘留環境違法案件暫行辦法》（以下簡稱“暫行辦法”）第六條明確了四種情形屬于“篡改、偽造監測數據”，其中第四種為“其他致使監測、監控設施不能正常運行的情形”，是兜底條款。“未保證監測設備正常運行”等同于“其他致使監測、監控設施不能正常運行的情形”嗎？從文字表述和實際設備設施操作上看，兩個表述的意思或范圍基本一致。但法律條款明確，對“未保證監測設備正常運行”的行為僅僅處罰二萬元以上二十萬元以下，不適用環保法配套辦法。而對“篡改、偽造監測數據排放水污染物”的行為，不僅應當處罰十萬元以上一百萬元以下，而且實施查封或扣押，同時還要移送公安機關實施行政拘留。倘若“未保證監測設備正常運行”等同于“其他致使監測、監控設施不能正常運行的情形”，則對“未保證監測設備正常運行”的行為，也要同時處以罰款、查封和移送行政拘留，且上述行為在《水污染防治法》中就相當于適用了兩個罰則，一個是第八十二條，另一個是第八十三條，且處理結果和罰款范圍并不相同。一種行為適用同一法律里的兩個罰則，明顯不成立，故“未保證監測設備正常運行”不等同于“其他致使監測、監控設施不能正常運行的情形”，但查對《水污染防治法》及相關法律法規，未能找到對“未保證監測設備正常運行”內涵或范圍的相關解釋。

（三）生態環境損害賠償的邊緣情形

筆者認為，目前在環境領域的公共性質的民事訴訟存在三種。第一種是環境民事公益訴訟。根據《民事訴訟法》第五十五條及新《環境保護法》相關規定，行政機關已無職權提起一般環境民事公益訴訟。故環境民事公益訴訟主體固定在特定范圍。第二種是生態環境損害賠償訴訟。提起生態環境損害賠償訴訟的適格主體是省級、市地級政府及其指定的部門或機構。因此，行政機關可提起生態環境損害賠償訴訟。第三種是一般環境侵權民事訴訟。此類案件未達到生態環境損害賠償案件的適用條件，即不屬于較大突發環境事件、雖構成環境犯罪但未產生嚴重生態環境損害、不發生嚴重影響生態環境后果的案件。

例如，某市環境監察人員在巡查時，發現不法分子無危險廢物經營資質擅自收集10噸粘附有廢油的廢油罐，檢查發現時已逃逸。面對此類案件，行政機關需要委托第三方機構或專家進行鑒定、稱量、損害評估、處置，產生系列費用。因其實質未產生嚴重生態環境損害，未達到生態環境損害賠償訴訟案件的條件，若抓到嫌疑人，最終就只能參照生態損害賠償程序，先磋商，磋商不成的話，提起一般的請求賠償的民事訴訟。若逮捕不了嫌疑人，案件產生的費用就只能納入政府正常環境治理預算中了。

（四）代履行、代處置面臨的“困擾”

生態環境單行法如《水污染防治法》、《固體廢物污染防治法》、《土壤污染防治法》、《放射性污染防治法》中都有關于代履行、代處置的監管規定，所需費用均規定由違法者、違令者承擔。見表1。

表1 代履行、代處置相關法律法規

但承擔的方式是以行政命令的方式，還是以民事訴訟的方式，法無明文規定。若適用行政命令方式，涉及到費用的行政命令的執行，是否應向人民法院申請強制執行，走行政強制程序，法律又無明文規定，在實踐中，法院是否受理也是一個問題。若適用民事訴訟方式，可能存在三個方向。第一，提起環境民事公益訴訟，但目前行政機關提起環境民事公益訴訟已無法律依據。第二，提起一般環境侵權賠償民事訴訟。應適用《民法典》來請求賠償代為治理污染墊付的財政資金。第三，適用生態環境損害賠償訴訟。根據現有生態環境損害賠償相關規定，環境損害情節嚴重的、出現較大環境事件的情形，才能啟動生態環境損害賠償機制，追償墊付的代為治理污染的財政資金。

三、對策建議

（一）建立有梯度、與違法行為相對應的自由裁量標準，力求“行罰相當”

許多一次性傷害行為，譬如故意或意外發生的工廠火災、山火、爆炸等人類活動導致的災難，盡管偶然發生，但從實際處考究，的的確確是已經排放了污染物，產生在空氣當中，對周邊環境造成了一定的影響。所以，行政處罰自由裁量標準應建立完善的梯度，不同梯度對應不同情形，從實際出發，提高覆蓋面，使所有人為排放污染物的行為都得到相應的懲治，“行罰相當”，以儆效尤，裁量得當，公平合理。

（二）進一步明確法律用語范圍，避免適用范圍重合

從文字理解方面看，“未保證監測設備正常運行”行為的內涵很大，可指所有妨礙監測設備正常運行的行為，但沒有明確行為時是否有排放污染物。而“通過篡改、偽造監測數據逃避監管的方式違法排放污染物”的行為與監測設備有關聯的就是監測數據，篡改、偽造監測數據的行為實質就是對監測設備或整個監測體系施以一定的行為使之出具的監測數據脫離實際、失真，達到所需的監測數據的目的，最終致使監測設備不能正常運行。因此，上述兩種行為有重合的地方，也有不同的之處。而對于重合的部分，相當于在同一部法律里，設置了兩種法律后果，顯然是不妥的。故建議適時對法律進行修正，或出臺相關解釋或規范性文件，以便于基層更好地貫徹執行法律，區分對待不同的違法行為。

（三）不斷完善生態環境損害賠償制度，切實做到應賠盡賠

在執法實踐中，往往會出現不適用生態環境損害賠償制度但又耗費行政機關財政資金替代治理污染的案例。因此，應不斷修訂完善生態環境損害適用情形，或者合理設置普通程序和簡易程序，靈活制度機制，提高覆蓋面；使資金追償和污染修復納入制度化管理，釋放制度效能，提高行政運行效率，使行政財政資金及時追償到位、生態環境得到及時修復。

（四）明確代履行執行方向，促進行政行為合法化

行政機關向涉案當事人作出行政命令，當事人拒不改正的，為避免生態環境影響進一步擴大而作出代履行或代處置的行政行為，及時保障了群眾安全、生態安全，維護了社會公共利益。故應當在法律、法規或規章中明確代履行或代處置的執行方式，同時確定適用向人民法院申請強制執行行政命令的情形和通過民事訴訟的方式追償代履行或代處置的費用的情形，使行政行為有理有據，合法合規，避免引起不必要的行政糾紛。

四、結語

生態環境法律、法規、規章及自由裁量標準是環境管理執法的依據，故應遵循“實踐，理論，實踐”的模式實現動態的與時俱進的更新與完善，不斷為完善的生態環境法典宮殿添磚加瓦。只有建立公平、合理、細化的懲治體系，利用系統思維指導環境管理執法實踐，才能持續地推動新時代法治思想落到實處，實現共同富裕。