鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的全域土地綜合整治
——以陜西省武功縣為例

西咸新區(qū)絲路經濟帶能源金融貿易區(qū)管理辦公室 惠鵬凱

開展鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的全域國土綜合整治研究，是基于國家鄉(xiāng)村振興和自然資源“兩統(tǒng)一”管理的需求，是國家城鄉(xiāng)融合、生態(tài)文明建設和社會經濟發(fā)展的需要[1]。在國家實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時代背景下，武功縣全域國土綜合整治的總體目標是：全面提升耕地質量，增加有效耕地面積，加強建設高標準農田，優(yōu)化基本農田布局，建立耕地質量、數量持續(xù)監(jiān)測體系，為全縣發(fā)展新型農業(yè)奠定基礎；改善農村生產基礎條件，確保各級道路交通、網絡信息化等必備的基礎設施建設；提高農民生活質量，吸引各類人才回流農村，積極推動農村三大產業(yè)融合發(fā)展，為產業(yè)發(fā)展提供保障；調整城市和農村供地供應結構，在計劃指標上優(yōu)先保證鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展所需；優(yōu)化城鄉(xiāng)土地布局，提高土地資源利用效率；保護和修復生態(tài)環(huán)境，打造居住舒適宜居、環(huán)境優(yōu)美的鄉(xiāng)村環(huán)境。

一、全域國土綜合整治模式

武功縣國土綜合整治的潛力調查分析結果以及當地實際情況顯示，武功縣擁有很好的自然資源和生態(tài)環(huán)境，特色農產品種類較多，農業(yè)生產基礎較好，與首個國家級農業(yè)高新技術產業(yè)示范區(qū)楊凌區(qū)接壤，且與主城區(qū)相距僅約10km，具有得天獨厚的科研和實踐資源，同時2019年被列入城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)。基于武功縣自然稟賦和區(qū)位優(yōu)勢及時代機遇的背景，選擇以田園綜合體模式為基礎，同時探索與城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)結合模式為輔的雙模式實施全域國土綜合整治。

以田園綜合體模式為基礎，一方面，除了發(fā)展現(xiàn)有的農業(yè)產業(yè)，打造集中且高質量的規(guī)模化農田外，同時要分配資源，加快農田基礎配套設施建設，優(yōu)化農田布局，規(guī)劃出集循環(huán)農業(yè)、創(chuàng)意農業(yè)、農事體驗于一體的田園綜合體片區(qū)。另一方面，發(fā)展城鄉(xiāng)融合試驗區(qū)，需要充分利用與楊凌農業(yè)示范區(qū)接壤的優(yōu)勢，借鑒示范區(qū)農業(yè)模式，又要與楊凌示范區(qū)實行交錯式的農業(yè)互補，避免形成競爭。還可通過發(fā)揮交通優(yōu)勢，與接壤城區(qū)共享人口、技術等資源，促進試驗區(qū)發(fā)展。

通過全域國土綜合整治雙模式的實施，將極大地提高耕地質量，增加耕地面積，建設農田基礎配套設施，打造集中且高質量的農田；同時搭建城鄉(xiāng)產業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺，加快城鄉(xiāng)之間土地、資金、人口和技術四大要素的雙向流動，進一步推動產業(yè)協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

二、國土綜合整治總體布局

（一）土地利用結構優(yōu)化

土地利用結構可以反映不同用地類型之間的相互影響與作用，本文選用多目標規(guī)劃模型。

1.選取模型變量

根據研究區(qū)域土地利用現(xiàn)狀的相關數據，并考慮不同用地類型之間的相互影響和相互作用，將不同用地類型的面積設為12個變量，即耕地（x1）、種植園用地（x2）、林地（x3）、草地（x4）、商業(yè)服務用地（x5）、工礦用地（x6）、住宅用地（x7）、公共管理與公共服務用地（x8）、特殊用地（x9）、交通運輸用地（x10）、水域及水利設施用地（x11）、其他土地（x12）。

2.確定優(yōu)化目標

土地利用結構優(yōu)化目標是保證研究區(qū)域內的土地利用綜合效益最大化。公式如下所示：

式中：f(x)表示土地利用綜合效益；iA表示不同用地類型的效益系數；xi表示不同用地類型的面積（hm2）。

3.約束條件模型

土地資源是不可再生資源，優(yōu)化土地利用結構的主要目的，是在控制有限的土地總量條件下，將土地資源合理配置，并將供需矛盾協(xié)調好。約束條件的合理性和精確性是實現(xiàn)優(yōu)化的前提，也可以為實現(xiàn)優(yōu)化提供保障。本研究基于研究區(qū)的實際情況，同時借鑒他人的研究成果，選取出模型中的約束條件。

人口總量：在既定的生產條件下，土地資源的人口承載力是有限的，因此，農用地、農村建設用地承載的人口總量不可超出土地利用規(guī)劃的預測范圍。

土地總面積：研究區(qū)域內的土地總面積，不會由于時間的推移而出現(xiàn)較大幅度的變化。

耕地保有量：是我國糧食安全的有力保障，因此，武功縣要嚴格執(zhí)行上級政府下達的耕地保有量。

人均居民點用地：根據我國目前農村居民點人均用地的標準，應≤140m2。

道路交通用地：隨著經濟發(fā)展，研究區(qū)對交通的需求會越來越高，因此，道路交通用地應不低于現(xiàn)狀水平。

（二）土地利用布局優(yōu)化

本文采用CLUE-S模型進行土地利用布局優(yōu)化。基于土地利用結構現(xiàn)狀，對武功縣土地利用布局進行優(yōu)化。首先，從2019年武功縣土地利用現(xiàn)狀圖中提取出不同土地利用類型的分布規(guī)則，本研究選擇的影響因子分別為高程、坡度、與交通距離、起伏度、與縣城中心距離，計算出每個影響因子對柵格的影響力，其中高程、坡度和起伏度對每個柵格的影響力大小為圖層屬性，與交通距離、與縣城中心距離對每個柵格的影響力大小是利用歐氏距離工具生成相應的空間化文件，通過模型及軟件操作即可得出不同土地利用類型的分布規(guī)則；將不同土地利用類型的分布規(guī)則信息在alloc.reg文件中寫入，同時將土地利用結構優(yōu)化后的信息在demand.in文件中寫入，在mainl文件中將CLUE-S模型其他參數進行設置，最后運行CLUE-S模型。通過模型優(yōu)化后，耕地變得更加集中連片，為規(guī)模化農業(yè)生產奠定了基礎，也使農村居民點變得更加聚集。

三、效益分析

（一）生態(tài)效益分析

1.減少水土流失

土地整治消除了區(qū)域內的裸地、荒地，增加了綜合整治區(qū)域內的植被覆蓋率，提高了水土含水儲水功能，水土流失將明顯減少。通過實施土地平整工程降低了耕地坡度，修建灌溉排水工程完善了灌溉系統(tǒng)，因此土地整治工程的實施將會明顯改善區(qū)域內的水土流失問題。

2.改善農田生態(tài)系統(tǒng)，提高抵御自然災害的能力

通過對國土綜合整治，對道路、溝渠、田坎進行修建，對田塊布局雜亂和零散的現(xiàn)狀進行改造，以及生態(tài)防護工程的實施，將形成田、路、林、堤為一體的防護系統(tǒng)，提高農業(yè)生產和抵御自然災害的能力。

3.改善農村生活環(huán)境

按照村莊規(guī)劃，對村莊內部和外圍零散、不規(guī)整的農村建設用地區(qū)進行綜合治理，優(yōu)化布局，建設內部綠化景觀，完善基礎設施如垃圾分類、排污、網絡等，將極大地改善鄉(xiāng)村生活環(huán)境和水平。

（二）社會效益分析

（1）通過全域國土綜合整治，武功縣補充了耕地面積，確保了全縣耕地總量動態(tài)平衡，為全縣農業(yè)生產和生活提供了足夠的物質生產基礎，通過建設用地整治可以優(yōu)化鄉(xiāng)村建設用地布局，節(jié)約了建設用地、農村建設用地和城鎮(zhèn)工礦建設用地，提高土地資源利用效率。

（2）通過高標準基本農田建設，可改變農作物種植方式，配建節(jié)水灌溉設施，促進農業(yè)現(xiàn)代化建設，可建成高標準基本農田，有利于推進農業(yè)規(guī)模化發(fā)展和產業(yè)化經營。

（3）通過土地綜合整治，使農村人居環(huán)境得到改善，增加農民就業(yè)機會，提高國土綜合整治項目區(qū)農民的收入，可為地方經濟的發(fā)展起到積極的促進作用。通過全域國土綜合整治，提高了人們對全域國土綜合整治的認識。

（4）通過城鄉(xiāng)建設用地“增減掛鉤”措施，可以優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地的布局，節(jié)余的指標帶來的經濟收入用于鄉(xiāng)村基礎設施建設等方面，可以提高農村生活水平和質量；可盤活城鄉(xiāng)建設用地，為緩解建設用地指標瓶頸、帶動縣域經濟社會發(fā)展做出重要貢獻。

（三）經濟效益分析

武功縣通過全域國土綜合整治增加了耕地面積，經過整治后的耕地質量平均提高1個等級并節(jié)約了建設用地。

1.新增耕地增產效益

全域國土綜合整治后，全縣補充了耕地面積，按照《陜西省征地統(tǒng)一年產值平均標準和區(qū)片綜合地價平均標準》故經全域國土綜合整治后新增耕地最少產生的收益為1500余萬元。

2.耕地質量提高效益

全域國土綜合整治后，全縣耕地等別得到提高，根據農作物的單位面積均增產量和當前市場價格，每年可增加效益1100多萬元。

3.增加經濟收入

全域國土綜合整治后，節(jié)約了建設用地，按照陜西省內建設用地指標交易金額計算，共計可以為武功縣帶來十幾億的資金保障。

四、保障措施與建議

（1）加強新增耕地數量和質量管理，保護整治成效。要進一步強化國土整治、補充耕地的長期監(jiān)管和日常管護；要樹立開源節(jié)流的思想，可以加強對后備資源的調查，努力拓寬耕地后備資源的渠道；要節(jié)約集約利用耕地，建設用地要盡量少占或者不占用耕地；要制定嚴格的監(jiān)督檢查程序，強化對國土整治補充耕地的監(jiān)督和管理。

（2）探索全域國土綜合整治后期管護機制。全域國土綜合整治是一個持續(xù)性的工程，不可一蹴而就。以往的國土綜合整治，由于忽視了整治的后期管護，而導致整治后短時間內又恢復至原來的狀態(tài)，因此，國土綜合整治務必要重視后期管護。自然資源管理部門應及時辦理固定資產移交手續(xù)和土地變更登記，建立新的地籍檔案，切實保障廣大農民的合法權益，并根據土地使用權屬和管理職能，按照“誰受益、誰管護”的原則，明確管護主體，落實鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、村集體經濟組織和縣（市、區(qū)）相關職能部門的管護責任，逐步建立健全國土綜合整治項目后期管護有效機制[2]。

（4）加強國土綜合整治隊伍建設，推進項目管理信息化。通過與高校、科研、企事業(yè)單位的交流和合作，對國土整治相關人員開展全面培訓，提高管理人員、執(zhí)行人員的專業(yè)水平和管理能力，為提高國土綜合整治工作水平提供保障。做好農村國土整治監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)、國土空間規(guī)劃“一張圖”、高標準農田建設統(tǒng)一上圖入庫之間的銜接。要及時更新信息管理系統(tǒng)，要確保信息系統(tǒng)良好銜接，依托政務信息共享平臺，實現(xiàn)部門間數據共享，提高信息化服務水平；采用3S和移動互聯(lián)網、云計算、大數據等現(xiàn)代信息技術，實現(xiàn)從項目立項、實施到驗收的全過程信息化管理。