農村煤改氣政策執行存在問題研究

摘要：近年來，為應對大氣污染的問題并進一步改善人民生活煤改氣政策在農村地區持續推進，但在政策執行過程中出現了一些問題。本文以河北省保定市農村為例，探究煤改氣政策在農村地區執行過程中出現的問題，并在進行原因分析的基礎上給出了幾點建議。

關鍵詞：農村;煤改氣;政策執行

一、引言

我國經濟快速發展，同時伴隨著工業化和城鎮化的發展，導致大氣污染日益嚴重。為進一步解決大氣污染的問題并進一步改善人民生活，煤改氣政策應運而生。

煤改氣簡言之就是讓環保能源天然氣取代煤炭。自2017年煤改氣政策實施以來，保定地區農村普遍開始采用壁掛爐式燃氣采暖，壁掛爐不占據地面空間，空間格局布置更為合理，沒有散煤占據院落空間，不占用人工，可直接設置溫度，之前的燃煤供暖基本只能維持室內在13～15攝氏度，煤改氣政策實施后保障供暖需求，室內溫度在18攝氏度以上，根據設定溫度不同，散熱器內水溫基本保持恒溫，相較于燃煤供暖，更溫暖舒適;此外，煤改氣政策實施以前，大氣污染嚴重，大氣能見度低，煤改氣政策實施以后，環境質量有了明顯的提高，藍天顯露，霧霾天氣數量明顯減少。

本文通過以河北省保定市農村地區為例，對農村地區煤改氣政策執行過程中存在的問題進行進一步分析和研究，找出原因并針對性地提出意見和建議。

二、煤改氣政策執行過程中存在的問題

政策執行是公共政策發揮實際作用、解決政策問題的關鍵環節，是檢驗政策方案完善程度的實際手段，是政策評估與修訂終結的現實依據。政策執行會不斷豐富政策經驗，為后繼政策制定提供正反兩方面的參照依據。已經付諸實踐的政策，是繼續執行、或修訂，還是終止執行，以其他方案替代，都取決于執行的實際效果。

在本案例中，保定市農村地區實行煤改氣政策的目的是減少大氣污染，方便農村村民的生活。在政策執行的這幾年，政策執行的相關部門比較認真地執行了政策，使得大氣污染情況好了相對好的轉變，農村村民生活便利情況也得到了改善，總體來看政策執行取得了較好的效果。

但政策執行過程中還存在著一些問題，實施效果還有待于優化，不少問題已經開始凸顯。通過對案例的分析可以發現，造成煤改氣政策執行效果出現反差的原因主要有以下幾個方面：

（一）燃氣存在安全隱患

首先，對于村民來說，其自身的安全意識以及自我防護意識薄弱，在使用過程中很可能出現使用不規范、錯誤操作等問題從而引發事故。村民在實行燃氣替代燃煤后日常生活中所遇到的問題，能真實反映保定市農村煤改氣政策執行狀況。通過調查可知，村民在用氣過程中遇到了諸如不知道如何操作、在使用時突然出現沒氣、在使用時出現屋內管道漏氣等問題，這充分說明在實際用氣過程中村民會遇到各種問題，加強用氣培訓刻不容緩。其次，農村地區往往住戶占地面積較大，燃氣管道長而復雜，相鄰住戶之間距離較遠，一旦發生危險的話不能得到及時救助。最后，用氣培訓是安全用氣的關鍵一步，對政策進行講解有利于爭取民意贏得閔心進一步推動政策的順利執行。村委會以及燃氣公司并未針對相關用氣安全事宜對村民進行常規用氣培訓以及政策講解，這就導致村民不了解政策只是簡單地接受這個政策，作為政策的真正惠及方，這是嚴重不利于政策推行的。

（二）采暖成本上升，煤氣銜接簡單粗暴

在實行煤改氣政策前村民普遍采用煤炭取暖的方式，此種方式在取暖期間的取暖成本在2400元左右，但實行煤改氣政策后取暖成本在3600元左右，由此可見，使用燃氣替代燃煤取暖成本增長了近50%【1】。且對于村民而言，對采暖成本顯著上升的接受度也不同，雖然一致認為煤改氣政策執行后家庭清潔程度和便利程度得到了很大的認可。但中老年村民普遍認為價格較為昂貴，已經超出了自身可承受的范圍，他們更關注的是經濟實惠。青年村民認為實行煤改氣政策之后家庭取暖成本高于城市小區取暖成本，卻未達到相同的取暖效果，性價比不高。對于一些貧困戶村民來說，冬季的取暖成本是一個沉重的負擔。此外，煤改氣政策推出之后，政府相關部門為了盡快完成當年下達的政策目標，采取了比較嚴苛的手段和方式，嚴格禁止使用已儲存的煤炭，并且定期入戶檢查，如果發現煤炭立即沒收，這種一刀切的方式也使得村民蒙受了較大的經濟損失。

（三）燃氣維修困難，給村民生活造成極大的不便

首先，燃氣不同于煤氣，維修困難指數較高，農民的水平有限，無法自行維修;其次，燃氣配套設備的定期檢查方與檢查后出現問題的維修方是分離的，檢查安全問題的工人與維修工人分離，檢查安全方只負責檢查燃氣設備是否出現問題，維修設備方只負責維修設備，這樣就會導致維修問題得不到及時解決、安全隱患得不到迅速消除。最后，村民在用氣過程中遇到問題報修后往往得不到及時處理，維修效率較為低下，當農民發現燃氣出現問題，需要反復打電話聯系相關部門，并且報修后經常無法得到及時維修，這些都給村民的生活造成極大的不便。

三、煤改氣政策執行效果出現反差的原因

（一）政策執行者的認知偏差導致政策執行的阻礙

政策執行者的認知直接會影響政策執行的效果。如果政策執行的過程中政策執行者的認知存在偏差會對政策的執行形成阻礙，導致政策無法順利實施，影響政策目標的最終實現。

在煤改氣政策的制度設計層面，目標是明確的，即減少煤炭的使用量，加強環境污染治理，提高農民的生活質量。政府將2017-2020年定為藍天保衛戰的行動計劃年。然而，在煤改氣政策具體執行的過程中，其具體執行方式有違民意。作為打贏藍天保衛戰的關鍵區域，河北保定農村地區采取了一刀切的方式進而通通實現燃氣替代燃煤，對于大多村民儲存的煤炭也采取的強硬的做法。盡快打響藍天保衛戰的政策目標在煤改氣執行者之中有很強的影響力，基層的執行者的態度和做法直接會影響到政策的執行。

（二）政策執行所需資源的匱乏，導致政策執行的困境

所謂政策執行資源，就是在政策執行過程中，有利于政策制定和執行的各種物質的、制度的和精神的條件。如果政策執行所需的物質和資金不具備，政策是無法順利執行的。

在實施煤改氣政策過程中，對于村民而言，自身的收入難以承擔上漲近一半的取暖成本，在現行政府補貼期限之后，大多數村民都會選擇間斷性開燃氣取暖的方式來進行取暖。對于燃氣公司而言，燃氣公司承擔著巨大的資金壓力，存在著資金資源匱乏的危機，亟需政府協調和幫助，在氣價返還的過程中，下游燃氣企業往往不能及時收到上游供氣企業的返還款，這給下游的燃氣企業帶來了很大的資金流動風險和資金壓力。此外，農村燃氣市場存在著包括安全壓力、成本壓力、協調壓力在內的多方壓力，就安裝天然氣設施設備來說，農村地區的住戶的安裝成本遠遠高于城市地區。在這個過程中，燃氣企業承擔著巨大的資金壓力，存在著資金資源匱乏的危機。

（三）監督機制對政策執行的影響

政策執行的監督機制是政策得以忠實、有效貫徹執行的重要條件。

在該案例中，很明顯我們可以看到，缺乏有效的監督管理機制。應該建立起縣、鄉、村三級煤改氣監督管理網絡和維修網絡體系，并定期對煤改氣的相關工作進行檢查，清除不合格的燃氣企業和燃氣維修質檢企業以及不合理的收費標準，形成燃氣檢修一條龍服務，從而有效地保障政策的有效執行。但在河北省保定市的不少地方，并沒有建立起有效的監督機制，村民作為政策的直接面向群體并沒有成為政策的監督主體，這樣政策在執行過程中難免會被扭曲。

從上面的分析可知，以上方面的因素導致政策執行效果不顯著，這表明，如果不注意政策執行的影響因素，即使具備良好的政策，也未必能夠徹底解決農村煤改氣過程中存在的問題。因此，在農村煤改氣政策執行過程中，必須輔以執行者認知方面、資源匱乏方面、監督機制方面等方面的改革。

四、解決煤改氣政策執行過程中存在問題的對策建議

（一）充分發揮燃氣公司作用

首先，燃氣公司在完善網管入戶的基礎上，更要持續完善煤改氣相關基礎設施，縮短維修時間，為農村安全有效用氣提供相應保障，提升村民的安全感。其次，燃氣公司應該根據村落規模大小設置與之相匹配的維修點，在村落內部培養當地的特設維修人員，因地制宜，解決報修反饋慢的問題。與此同時政府應當協調資源調配，幫助燃氣公司疏散風險，更好地讓燃氣公司發揮自身作用，推進煤改氣這一政策順利實行。

（二）加強政府監管

由于燃氣具有公共服務民生工程的特殊屬性，不同于一般性商業貿易活動，不僅需要供需雙方的協調配合，而且需要政企間的通力合作，更需要政府部門進行監管。為了使政策得到更為準確地執行，首先，在后續與煤改氣相關的政策制定過程中政府相關部門應該對政策的執行標準等給予更為明確的規定，要充分考慮村民的實際接受程度和接受能力，在政策的執行過程中政府相關部門要進行動態性的監管并收集涉及到的群體的反饋信息，如果發現異常現象及時對具體政策的具體方式進行修改完善;其次，要落實相關地方政府相關部門的監管責任并且就細則事項落實相關部門的安全責任，做到有問題可追責，無問題可預防;最后，建立煤改氣政策資金專項監管制度，對資金的使用，政府相關部門要加強監管，防止出現資金亂用、挪用等現象。

（三）加大財政補貼力度，穩定氣源

政府應該在以往補貼政策的基礎上，做好進一步調研，具體問題具體分析，對一些有困難的地區或者用戶增加財政補貼力度，并且制定合理公平的補貼方案。同時為進一步穩定燃氣市場，協助燃氣企業提供給煤改氣政策的農村實施地的村民以相對合理的取暖價格，同時也要對供氣企業進行相應政策補貼，這樣通過壓低成本的方式來進一步降低氣價，真正做到使各方利益能夠良好協調的基礎上推進煤改氣政策的有序穩定進行，使得這項政策惠及各方。

（四）村委會因地制宜發揮作用

村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，與村民聯系最為緊密，最可以了解到本農村的實際情況，因地制宜采取措施。首先，村委會應該及時定期公示與煤改氣相關的政策，確保村民知曉，并在此基礎上通過講解煤改氣政策執行的背景以及實行煤改氣政策帶來的便利以及環境上的改善，讓農村地區的村民真正了解這項政策并進一步提高農村地區村民的環保意識。其次，村委會應針對性地對村民進行用氣安全方面的培訓，讓村民真正了解使用燃氣的安全須知以及需要注意的安全事項，能夠真正做到自行處理常規問題、不盲目違規操作設備、正確安全使用設備。最后，村委會要做好“中間人”的角色，村委會與村民的接觸最多，最可以直接了解村民對煤改氣政策執行過程中的存在的問題的最真實的想法，所以村委會應該定期收集村民們的意見和意見反饋給上級部門，這樣也更可以方便有關部門對癥下藥，解決村民最關心的問題。

五、結語

政策執行是介于政策制定和政策調整之間的重要環節，通過政策執行可以發現原有政策制定過程中存在的問題，從而為政策的進一步調整提供依據。在政策調整的過程中，要充分發揮民主討論精神，也要充分考慮政策涉及的利益相關方的聲音，充分考慮到社會價值觀念和各方利益要求。

本文通過以河北省保定市農村地區為例，對農村地區煤改氣政策執行過程中出現的問題進行進一步分析和研究，并在找出原因的基礎上進一步提出一些對策和建議，一方面有利于農村地區煤改氣政策順利落實，另一方面有利于促進農村地區村民生活的進一步得到改善和環保意識的進一步增強。

參考文獻：

[1]李佳陽.保定地區農村“煤改氣”現狀及運行分析[A].中國市政工程華北設計研究總院有限公司.2019供熱工程建設與高效運行研討會論文集（下）[C].中國市政工程華北設計研究總院有限公司：《煤氣與熱力》雜志社有限公司，2019：3.

[2]李財.煤改氣的意義及發展趨勢[J].山西科技，2019，34（02）：105-106.

[3]馬少華，魏占軍.“煤改氣”的實施現狀及問題分析[J].科技經濟導刊，2018，26（22）：32-33.

[4]李秋波，孫明陽，段佳柯，劉昊，高一丹.保定市煤改氣政策效果評價研究[J].城市建設理論研究（電子版），2018（18）：7.

作者簡介：

張小兵（1992.3-），女，漢族，籍貫：河北保定，行政管理專業、碩士研究生，研究方向：行政改革。