PPP模式在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)中的應(yīng)用分析

謝云香

本文簡要概述了PPP模式的含義、基本特征以及類型，大致分析了目前該模式在機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)用中所面臨的機(jī)制嚴(yán)重缺失、權(quán)責(zé)分配模糊、監(jiān)管評(píng)估困難、運(yùn)行周期較長、風(fēng)險(xiǎn)因素較多等困難，并針對(duì)以上難題提出了建立健全機(jī)制、優(yōu)化權(quán)責(zé)分配、做好監(jiān)管評(píng)估、拓寬投資方式、創(chuàng)新運(yùn)營模式五大措施。

目前由于我國的人口結(jié)構(gòu)偏向于老齡化，而大多數(shù)家庭為了將更多的精力投入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，導(dǎo)致其養(yǎng)老功能不斷弱化，給我國傳統(tǒng)的養(yǎng)老體系造成了巨大挑戰(zhàn)。PPP模式被當(dāng)做新型的治理模式被應(yīng)用于社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，大力促進(jìn)了社會(huì)養(yǎng)老行業(yè)的飛速發(fā)展，將其機(jī)構(gòu)的管理水平以及運(yùn)作效率進(jìn)一步提高，將融資渠道進(jìn)一步拓寬，保障了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)。

一、PPP模式概述

（一）含義

PPP模式通常分為廣義和狹義，我國廣義上所說的PPP模式一般泛指所有公私合作運(yùn)作的項(xiàng)目，主要有三大類別，一類是外包，一類是特許經(jīng)營，還有一類是私有化。政府和私營企業(yè)簽訂合作協(xié)議，委托其在公共領(lǐng)域進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營以及管理，為人民群眾提供公共的服務(wù)產(chǎn)品，能比單獨(dú)實(shí)施獲取更有效的成果。狹義上的PPP模式指的是一種開發(fā)公共服務(wù)的運(yùn)營方式，特指政府和私營企業(yè)構(gòu)成特殊機(jī)構(gòu)，為其引入社會(huì)上的資本，共同對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行設(shè)計(jì)和開發(fā)并共同承擔(dān)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，在運(yùn)營過程中全面合作，在合作期限到達(dá)之后再將項(xiàng)目移交給政府。本文主要論述的是狹義上所說的PPP模式。

（二）特征

PPP模式有四種主要特征，第一種是管理模式新型，第二種是政府和私營企業(yè)具有合作伙伴關(guān)系，第三種是運(yùn)營的風(fēng)險(xiǎn)由各方進(jìn)行分擔(dān)，第四種是運(yùn)營所獲得利益被各方共同享有。

（三）類型

世界銀行將項(xiàng)目所有權(quán)、各方投資關(guān)系以及合同期限等基礎(chǔ)因素進(jìn)行了綜合的考慮，把PPP項(xiàng)目劃分成為多種模式，包括管理外包、服務(wù)外包、特許經(jīng)營以及租賃等。聯(lián)合國的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)又并將特殊經(jīng)營、BOT等經(jīng)營模式劃分進(jìn)PPP項(xiàng)目的范疇之中，將私有化、外包以及租賃排除出去。歐盟委員會(huì)則徹底對(duì)PPP模式全面地進(jìn)行了分類，依照不同階段的相互合作關(guān)系，劃分出了十八種模式。

二、PPP模式在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)中應(yīng)用的困難

（一）機(jī)制嚴(yán)重缺失

1.法律法規(guī)

PPP模式的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在整個(gè)運(yùn)營的過程之中面臨著法律法規(guī)嚴(yán)重缺失的問題。雖然國家為PPP模式出臺(tái)了幾項(xiàng)規(guī)定，但大多數(shù)的政策和法律法規(guī)并不能覆蓋其運(yùn)營周期，政策中的風(fēng)險(xiǎn)防范大部分集中于識(shí)別、準(zhǔn)備項(xiàng)目的階段，而在項(xiàng)目的運(yùn)營和項(xiàng)目的結(jié)束階段規(guī)范較少，為PPP項(xiàng)目的良好運(yùn)營帶來了隱患。目前對(duì)于該模式的約束和規(guī)范大多是依賴政策和法規(guī)，其權(quán)威性嚴(yán)重不足、規(guī)范的效力較低。

2.合作溝通

PPP模式下的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老項(xiàng)目中缺乏完善的合作溝通機(jī)制，其主要表現(xiàn)于政府方和社會(huì)私營資本兩者之間。離開多元化的溝通方式以及渠道，養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目難以得到合理的開展和有效的運(yùn)營。由于溝通機(jī)制的缺失，導(dǎo)致政府在和社會(huì)私營資本進(jìn)行合作時(shí)，經(jīng)常會(huì)有信息不對(duì)等的情況，其職責(zé)分工和項(xiàng)目管理的權(quán)限之間常常會(huì)出現(xiàn)問題，導(dǎo)致項(xiàng)目需要花費(fèi)大量的資金對(duì)其進(jìn)行反復(fù)改造，很大程度上造成了其運(yùn)營成本的虛高。對(duì)于運(yùn)營機(jī)構(gòu)來說，其本身具有資金回報(bào)率較低，成本的回收周期漫長的問題，再承擔(dān)本來沒有必要的項(xiàng)目改造，其經(jīng)濟(jì)收益將會(huì)變得更加微薄，既有可能導(dǎo)致其不再承包養(yǎng)老項(xiàng)目，也有可能導(dǎo)致養(yǎng)老費(fèi)用的提升，加重社會(huì)和家庭養(yǎng)老的負(fù)擔(dān)。

（二）權(quán)責(zé)分配模糊

政府與社會(huì)資本在深入合作養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的過程中，涉及到較多的利益相關(guān)者，其對(duì)于社會(huì)的影響范圍較廣。而PPP模式下機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目在實(shí)際的運(yùn)營過程之中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)不清楚的情況，當(dāng)發(fā)生不可抗拒的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，無法對(duì)兩者的權(quán)責(zé)歸屬做出清晰的界定，當(dāng)政府出現(xiàn)信用風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，也沒有具體的解決措施對(duì)具體情況作出有力的說明，政府和私營資本之間的權(quán)責(zé)分配成為了模糊地帶。而且由于對(duì)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的各個(gè)階段可能存在的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別有所缺漏，導(dǎo)致沒有被規(guī)劃進(jìn)項(xiàng)目之中的風(fēng)險(xiǎn)所涉及的責(zé)任分擔(dān)出現(xiàn)空白，導(dǎo)致政府和私營資本之間的權(quán)責(zé)分配出現(xiàn)難以調(diào)和的矛盾。

（三）監(jiān)管評(píng)估困難

1.缺乏評(píng)估指標(biāo)

對(duì)于PPP模式下的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估的時(shí)候面臨著缺乏硬性指標(biāo)的困難，對(duì)于其服務(wù)的能力以及服務(wù)的質(zhì)量沒有衡量的尺度。而第三方的監(jiān)管和評(píng)估的結(jié)果也沒有做到向社會(huì)大眾及時(shí)公開，使得監(jiān)管和評(píng)估流于形式。

2.缺乏大眾監(jiān)督

PPP模式落實(shí)于實(shí)際運(yùn)行時(shí)缺乏人民群眾的監(jiān)督，一方面，社會(huì)大眾沒有了解政府工作進(jìn)程的信息渠道，也無法獲取到私營企業(yè)的商業(yè)數(shù)據(jù)，其參與監(jiān)督的方式較為單一，監(jiān)督的渠道也受到了諸多限制，導(dǎo)致大眾在進(jìn)行監(jiān)督工作的時(shí)候較為片面。另一方面，由于對(duì)PPP模式的陌生，導(dǎo)致大眾對(duì)于監(jiān)督該類項(xiàng)目并不具備積極性，其監(jiān)督意識(shí)較差。

（四）運(yùn)行周期較長

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)項(xiàng)目并非是單純的公共基礎(chǔ)設(shè)施，還是以營利為目的的項(xiàng)目，但是由于其社會(huì)服務(wù)性質(zhì)，并沒有較大的利潤可以獲得。雖然此類項(xiàng)目帶來的社會(huì)效益較大，但由于其運(yùn)行的周期較長，導(dǎo)致其成本難以迅速回收，經(jīng)濟(jì)收益非常低。同時(shí)政府還會(huì)全面監(jiān)督和審查其定價(jià)，導(dǎo)致原本就漫長的運(yùn)行周期變得更加長久。養(yǎng)老方面的服務(wù)價(jià)格具有較大的彈性，其收費(fèi)機(jī)制大多十分復(fù)雜，在一定程度上影響了私營企業(yè)投資的積極性。

（五）風(fēng)險(xiǎn)因素較多

在PPP模式的下，政府不再像從前一樣發(fā)揮主導(dǎo)的作用，其核心地位也被轉(zhuǎn)移出去，既不用承擔(dān)全部的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，也不會(huì)全力給予項(xiàng)目財(cái)政支持，利用各類行政措施對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行扶持，對(duì)于私營資本不再進(jìn)行嚴(yán)格的限制，導(dǎo)致各類不確定的因素大大增加。首先，社會(huì)的大環(huán)境相對(duì)復(fù)雜，在養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)存在著大大小小多個(gè)機(jī)構(gòu)，競爭壓力非常大。其次，政府內(nèi)部一旦發(fā)生領(lǐng)導(dǎo)更換，各種原有政策大多會(huì)發(fā)生變動(dòng)，政策支持變得非常不穩(wěn)定。最后，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)象是老年人，其本身具有一定的特殊性，由于老年人的身體狀況變化非常迅速，其安全風(fēng)險(xiǎn)較高。