對縣級財政預(yù)算管理制度改革的思考

張仙玉

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國預(yù)算管理制度也在不斷完善，縣級財政預(yù)算管理制度作為其中重要內(nèi)容，對改善區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和促進(jìn)我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要作用，黨的十九大和十九屆四中全會提出加快建立現(xiàn)代財政制度，對深化預(yù)算管理制度改革提出了新的要求，縣級財政預(yù)算管理制度改革也是我國進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的重要組成部分。鑒于此，本文從縣級財政預(yù)算管理制度改革必要性出發(fā)，針對縣級財政預(yù)算管理中存在的一些問題，提出一些改革的建議，以供參考。

縣級財政預(yù)算管理是政府活動計劃的充分反應(yīng)，也是政府履行自身職責(zé)重要的手段。科學(xué)有效的縣級財政預(yù)算管理，可保障財政資金合理使用，維持財政收支的平衡性，這對社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著重要的意義。伴隨著我國財政體制的不斷發(fā)展，對縣級財政預(yù)算管理有了更高的要求，但目前在縣級財政預(yù)算管理中還有許多不足，與縣級財政預(yù)算管理發(fā)展要求不相應(yīng)。因此，縣級財政預(yù)算管理制度改革也勢在必行。

一、縣級財政預(yù)算管理制度改革的必要性

（一）我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求

我國預(yù)算管理制度是和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的，但是隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，我國預(yù)算管理制度也暴露出不少問題，需要不斷改進(jìn)。黨的十八屆三中全會明確提出要深化財稅體制改革，吹響了新一輪財稅體制改革的號角，預(yù)算管理制度改革作為財稅體制改革的重頭戲進(jìn)行了先行先試。黨的十九大又從全局和戰(zhàn)略的高度強(qiáng)調(diào)加快建立現(xiàn)代化財政制度，提出要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算管理制度，對預(yù)算管理制度改革提出了新的更高要求。

（二）《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》提出預(yù)算管理制度改革的要求

為決算預(yù)算管理制度中存在的問題，結(jié)合當(dāng)前和今后一個時期的財政形勢，國務(wù)院印發(fā)《進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見意見》，提出預(yù)算管理制度改革的總體方向，從六個大的方面二十四條具體措施明確預(yù)算管理制度改革的內(nèi)容和重點(diǎn)。收入方面：要求加大預(yù)算收入統(tǒng)籌力度，增強(qiáng)財政保障能力。規(guī)范政府收入預(yù)算管理、將國有資源資產(chǎn)獲取的收入、各類基金收費(fèi)、存量資源等納入預(yù)算管理，加強(qiáng)政府性資源統(tǒng)籌管理、強(qiáng)化部門和單位收入統(tǒng)籌管理。支出方面：要求規(guī)范預(yù)算支出管理，推進(jìn)財政支出標(biāo)準(zhǔn)化。加強(qiáng)重大決策部署財力保障、合理安排支出預(yù)算規(guī)模、大力優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、完善財政資金支付直達(dá)機(jī)制、推進(jìn)支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、建立不同行業(yè)、不同地區(qū)、分類分檔的預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系。預(yù)算編制方面：嚴(yán)格預(yù)算編制管理，增強(qiáng)財政預(yù)算完整性。改進(jìn)政府預(yù)算編制、加強(qiáng)部門和單位預(yù)算管理、優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付體系、加強(qiáng)跨年度預(yù)算平衡，強(qiáng)化中期財政規(guī)劃管理，特別是建立健全項(xiàng)目入庫評審機(jī)制和項(xiàng)目滾動管理機(jī)制。做實(shí)做細(xì)項(xiàng)目納入項(xiàng)目預(yù)算庫、完善政府財務(wù)報告體系。預(yù)算執(zhí)行方面：強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行和績效管理，增強(qiáng)預(yù)算約束力。加強(qiáng)預(yù)算對執(zhí)行的控制、堅持先有預(yù)算后有支出、嚴(yán)禁超預(yù)算、無預(yù)算安排支出，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)算對執(zhí)行的有效控，推動預(yù)算績效管理提質(zhì)增效、優(yōu)化國庫集中收付管理、拓展政府采購政策功能。風(fēng)險防控方面：加強(qiáng)風(fēng)險防控，增強(qiáng)財政可持續(xù)性。建立健全地方政府依法適度舉債機(jī)制、對債券資金的舉借、使用、償還做出明確的規(guī)定，完善以債務(wù)率為主的政府債務(wù)風(fēng)險評估指標(biāo)體系，防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，加強(qiáng)風(fēng)險評估預(yù)警，防范化解財政運(yùn)行風(fēng)險隱患。信息公開方面：增強(qiáng)財政透明度，提高預(yù)算管理信息化水平。改進(jìn)預(yù)決算公開，加大各級政府預(yù)決算公開力度，提高政府理財透明度，發(fā)揮多種監(jiān)督方式的協(xié)同效應(yīng)，讓財政資金再陽光下運(yùn)行，同時加強(qiáng)中央和地方財政系統(tǒng)信息貫通，推進(jìn)各部門間預(yù)算信息互聯(lián)互享。

在這樣的情形下，迫切需要縣級財政通過深化預(yù)算管理制度改革，提升縣級財政部門預(yù)算管理水平，以解決縣級預(yù)算管理中預(yù)算統(tǒng)籌力度不足、預(yù)算約束機(jī)制不嚴(yán)，預(yù)算監(jiān)督作用不明顯、資源配置使用效率不高等問題，規(guī)范縣級財政在預(yù)算管理中項(xiàng)目中長期規(guī)劃，預(yù)算公開制度、地方政府債務(wù)管理、預(yù)算績效管理等方面的管理，提高財政資金的使用效率，促進(jìn)縣級財政預(yù)算管理更好的發(fā)展。

二、縣級財政預(yù)算管理中存在的問題

預(yù)算管理是財政部門工作的重點(diǎn)內(nèi)容，做好預(yù)算管理工作，對規(guī)范政府收支行為和提升財政資金使用效益有重要作用。但目前縣級財政預(yù)算管理的情況來看，仍然存在諸多不足，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）預(yù)算編制不科學(xué)

在縣級財政預(yù)算編制中，必須要嚴(yán)格按照有關(guān)的法律依據(jù)，保證預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性，但在縣級財政預(yù)算管理中，仍然存在許多問題，特別是項(xiàng)目支出的預(yù)算管理。例如在項(xiàng)目支出預(yù)算中，未能進(jìn)行科學(xué)的論證和審批，支出項(xiàng)目細(xì)化程度不足，與實(shí)際需求有較大的出入，項(xiàng)目沒有進(jìn)行法定程序進(jìn)行隨意調(diào)整;現(xiàn)在很多縣級財政預(yù)算項(xiàng)目都是短期規(guī)劃，在一個預(yù)算年度內(nèi)結(jié)束，沒有進(jìn)行中長期規(guī)劃，對于生命周期長的項(xiàng)目，沒有進(jìn)行項(xiàng)目生命周期管理，沒有建立項(xiàng)目跨年度預(yù)算管理機(jī)制;在預(yù)算編制時部門預(yù)算單位在立項(xiàng)時更多的是考慮自身需求，沒有考慮到整個財政預(yù)算的平衡，與財政預(yù)算銜接不夠;在支出環(huán)節(jié)中沒有制定項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目多標(biāo)準(zhǔn)少，還存在項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)不能滿足預(yù)算評審、績效評價工作需求，難以形成通過預(yù)算評審、績效評價和決算反饋情況動態(tài)調(diào)整完善項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)制。這些問題的存在，很大程度上降低了預(yù)算編制的科學(xué)合理性，也不利于財政資金的有效使用。

（二）預(yù)算執(zhí)行不到位

預(yù)算執(zhí)行是縣級財政預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，若不注重預(yù)算執(zhí)行的管理，或者是預(yù)算管理制度不完善，就會使得預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)出現(xiàn)諸多隨意性問題，如超預(yù)算支出、虛增收入、先用后批等，這些問題的存在，會對財政資金的使用效率和使用效益產(chǎn)生影響。產(chǎn)生這些問題的根本原因在于對預(yù)算執(zhí)行缺乏有效的規(guī)范和約束，尤其是在支出方面，常常出行預(yù)算追加資金量大、部分單位亂支亂用等問題，未能嚴(yán)格按照相關(guān)的要求對預(yù)算支出進(jìn)行審批，也未按照預(yù)算流程進(jìn)行工作的安排。另外，在缺乏完善的預(yù)算績效考核體系的情況下，難以及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中存在的問題，也就無法對預(yù)算進(jìn)行優(yōu)化，同時還可能會出現(xiàn)嚴(yán)重的財政資金浪費(fèi)或超支的問題。