突出以人的需求為導向 著力提升城市管理服務品質

鄒勁松

2019年11月，習近平總書記在上海考察時強調，城市是人民的城市，人民城市為人民。無論是城市規劃還是城市建設，無論是新城區建設還是老城區改造，都要堅持以人民為中心，聚焦人民群眾的需求，合理安排生產、生活、生態空間，努力創造宜業、宜居、宜樂、宜游的良好環境，讓人民有更多獲得感，為人民創造更加幸福的美好生活。習近平總書記的這一重要講話為推進新時代超大城市治理指明了方向、提供了遵循。我們要更好聚焦人民這個中心，從人的需求入手，創新理念、拓寬思路，找準城市管理定位，提升管理能力素養，優化管理服務保障，努力推動超大城市治理水平實現新的提升。

一、堅持“三個聚焦”，理清推進超大城市治理的目標任務

在開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的歷史方位和時代背景下，首都城市管理工作必須進一步認清職責使命，找準方向定位，深化統籌協調，著力在“三個聚焦”上明方向、勇擔當、有作為。

（一）聚焦“建設一個什么樣的首都”“怎樣建設首都”主線

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視和關注首都城市規劃建設管理，九次視察北京，十四次對北京發表重要講話，始終圍繞“建設一個什么樣的首都”和“怎樣建設首都”的重大時代命題展開。2014年2月，習近平總書記視察北京時強調，“提升城市建設特別是基礎設施建設質量，形成適度超前、相互銜接、滿足未來需求的功能體系”“要加快形成與世界城市相匹配的城市管理能力，城市管理目標、方法、模式都要現代化”。三年之后，2017年2月習近平總書記再次視察北京，強調：“城市管理要像繡花一樣精細。”“越是超大城市，管理越要精細。”2017年9月，黨中央、國務院批復《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》，明確了“建設國際一流的和諧宜居之都”的首都城市發展目標。2020年7月、8月，習近平總書記又先后兩次對北京垃圾分類做出重要指示批示。我們探索超大城市治理新路子，就要堅持以習近平總書記關于對北京工作的系列重要指示批示精神為指導，正確處理好“都”與“城”的關系，堅持首善標準，優化首都功能，做到城市管理服務保障與城市戰略定位相適應。

（二）聚焦城市精細化管理“三治五化”要求

2019年1月，北京市委市政府制定印發《關于加強城市精細化管理工作的意見》（京發〔2019〕1號），提出了“三治五化”的總體要求，即堅持以人民為中心的發展思想，把提升市民滿意度作為城市管理工作的出發點和落腳點，落實精治共治法治要求，推動城市管理法治化、標準化、智能化、專業化、社會化，推動城市管理向城市治理轉變，構建權責明晰、服務為先、管理優化、執法規范、安全有序的城市精細化管理體系，使之與首都城市功能定位相適應、與經濟社會發展相協調。我們要深入貫徹落實市委市政府關于城市管理精細化的部署要求，統籌推進落實，力爭到 2022年，全市實現城市精細化管理體系初步形成，城市精治共治法治保持在較高水平，城市管理領域突出問題得到有效解決，市民對城市管理的滿意度明顯提高。

（三）聚焦新版城市總規確定的城市管理目標任務

《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》《首都功能核心區控制性詳 細 規 劃（街區層面）（2018年—2035年）》《北京城市副中心控制性詳 細 規 劃（街區層面）（2016年—2035年）》對首都城市管理工作進行了系統規劃，明確了具體目標，提出了主要任務，概括為：一是打造國際一流的首都城市環境，落實“四個服務”要求，保障中央黨政軍領導機關高效開展工作，展示國家首都形象。二是營造古樸整潔有序的人居環境，讓街巷胡同成為有綠蔭處、有鳥鳴聲、有老北京味兒的清凈、舒適的公共空間。三是建造時尚靚麗大氣的市容景觀，以疏解非首都功能、治理“大城市病”為切入點，實施市容環境整治和景觀建設，讓人們更好地看城市、看山水、看歷史、看風景。四是構建能力充足的垃圾處理體系，推進生活垃圾源頭分類和再生資源回收有效銜接，實現垃圾分類全覆蓋。五是推進衛生無害的公共廁所建設，補齊影響群眾生活品質的短板。六是提供清潔環保的氣熱供應保障，宜氣則氣，宜電則電，提高清潔供暖比重。七是建立多源多向的能源保障體系，嚴格控制能源消費總量，構建多元化優質能源體系。八是建設布局科學的綜合管廊體系，到2035年達到450公里左右。中心城區規劃形成“一軸、兩環、多點、多片區”的布局，其他地區以重點功能區為先導規劃建設綜合管廊。九是健全綜合高效的管理體制機制，從精治、共治、法治、創新體制機制入手，構建權責明晰、服務為先、管理優化、執法規范、安全有序的城市管理體制，促進城市運行高效有序。十是建成三級聯動的城市網格體系，推廣云計算、大數據、物聯網、移動互聯網等新一代信息技術，構建多渠道、便捷化、集成化信息服務管理體系。十一是提升城市運行安全保障能力，降低城市脆弱度，形成全天候、系統性、現代化的城市運行安全保障體系，讓人民群眾生活得更安全、更放心。十二是營造良好的城市管理工作氛圍，暢通公眾參與城市管理的渠道，形成多元共治、良性互動的管理格局，提高多元共治水平。這是各級政府和部門當前乃至今后一段時期必須堅定不移抓在手上的重點工作任務。

作者深入市城管執法局調研 圖片來自北京市城市管理委網站

二、堅持“五個立足”，對標實現人的需求，優化城市服務管理

城市是一個有機生命體。城市管理的核心要義，就是要讓城市的發展服務于人的需求和發展，實現“城市讓生活更美好”。按照馬斯洛需求層次理論，可將城市管理劃分為“四個需求、一個支撐”來理解和實施，從而實現全領域、全過程、全時段的城市管理科學化、精細化、智能化。

（一）立足生存需求優化管理

生存需求是人的第一需求，也是人在城市生活中最基本、最起碼的需要。城市管理就是要抓好市政、能源、環衛等基礎設施建設。像北京這樣一個擁有2189 萬常住人口的超大城市，要做好市政公用、能源供給和環境衛生等事關人的生存需要保障，是城市管理的基礎性工作任務。比如：全市生活垃圾產生量約為2.3萬噸/天，科學建設垃圾處理設施，實現產生量和處理量的總量平衡，以及區域之間、不同方式之間的動態平衡。目前，焚燒能力基本夠用，但布局不夠均衡，相對于“原生垃圾零填埋”的目標要求還有差距。廚余垃圾、餐廚垃圾處理能力相對不足。要緊抓“十四五”戰略機遇和發展規劃，率先把基礎設施建設好，全面梳理項目清單，逐一落實責任，明確時間節點，爭取早日開工建設，補齊設施短板。

（二）立足安全需求優化管理

生存需求滿足后，安全需求成為人的第二需要。城市管理工作主要包括：能源供給側安全、公共安全和城市運行安全。一是能源供給側安全。北京是典型的資源消費型城市，能源對外依存度較高，60% 以上的電力來自域外，50%以上的天然氣來自境外，年用氣量超過東京、紐約，僅次于莫斯科，位居世界第二。“氣荒”現象在冬季高峰期較為嚴重。2020 年，全市用電量1140億千瓦時，天然氣供應量184.7 億立方米，液化石油氣供應量31.8萬噸，供熱總面積8.95億平方米。目前，電力供應相對有保障，天然氣供應相對緊張，中心城區供熱主網壓力較大，能源供應壓力較大。二是公共安全，重點指電氣熱等地下管線安全。全市地下管線總長度22.86 萬公里，井蓋類設施348.81 萬套，百公里地下管線年事故數量為0.38起，較2019年下降43.76%，較2014年（2.09起）下降82%。每一次事故都有可能造成嚴重的經濟損失，甚至人員傷亡。同時，極端天氣明顯增多，對市政設施安全運行帶來嚴峻挑戰。今年以來的鄭州市內澇災害、北京市海淀區局部暴雨事件等再次為城市安全敲響了警鐘。雨后多發易發的城區內澇積水，部分地區通訊、供電、供水中斷等問題，反映出城市韌性不足。三是城市運行安全。保障城市運行安全，是城市管理不可觸碰的“高壓線”。必須時刻繃緊安全這根弦，深入開展隱患排查、風險點排查，摸清隱患底數，找準風險點，制定分級分類防控措施。抓好液化石油氣管理，加快推進液化氣、天然氣器具更換，多在增強城市韌性、增大安全系數上下真功夫、出實招。

（三）立足品質需求優化管理

隨著經濟社會發展，人對城市生活品質的需求也不斷提升，主要包括干凈、整潔、有序、美觀。一是干凈。深入開展背街小巷環境精細化治理提升，注重抓好常態管理，鞏固治理成果，防止臟亂反彈。居住小區要以垃圾分類為載體，解決垃圾滿冒、清運不及時問題，助力社區環境改善。農村環境要加強公廁改造，實事求是，因地制宜，促進鄉風文明，助力鄉村振興。二是整潔。圍繞架空線入地、箱體“三化”、多桿合一、護欄優化撤除等工作，認真總結經驗，逐步延伸拓展。開展城市街道市容環境體檢，及時發現問題，加快整改完善，加大管理力度。加強城市公共空間治理，推動城市部件減量化、集約化設置，有機擺放，保持清朗的城市空間。三是有序。加大城管執法力度，保障城市環境秩序，抓好違章建設、無照游商、占道經營等治理，讓城市變得更加有序。四是美觀。用好城市美學，強化景觀布置，加強戶外廣告、牌匾、標語宣傳品設置管理，做到規劃引領，資源配置公平。加強全生命周期管理，市容景觀設計、街區風貌管控要符合地域特點，符合城市定位，符合歷史文化傳承，符合大眾審美。

（四）立足自我實現需求優化管理

人的最高需求就是自我實現。人民城市人民建，人民城市人民管，始終是做好城市工作的基本方針。每個人都需要有存在感、參與感、獲得感。抓好城市治理，就要調動大多數人的力量和積極性，變“獨舞”為“集體舞”，共同推動城市管理水平提升。比如垃圾分類，之所以能夠取得階段成效，就在于市民參與、自主分類、準確投放。再如12345 市民服務熱線是市民參與的重要渠道，強調接訴即辦，就是實現“民有所呼、我有所應”，形成行政管理與社會治理、黨員干部與市民群眾的良性互動。

（五）立足科技支撐優化管理

習近平總書記在上海考察時提出，要注重在科學化、精細化、智能化上下功夫，抓好政務服務“一網通辦”、城市運行“一網統管”，將“兩張網”建設作為提升城市現代化治理水平的“牛鼻子”工程。要推動城市管理方法、模式創新，就要用好科技力量，強化科技賦能。要細分網格單元，細化城市治理的顆粒度，推進城市感知體系建設，通過城市運行“一網統管”，匯聚各層、各級、各類資源要素，構建城市管理大數據平臺，提高數據采集、分析、研判、預警、處置的全過程精細化管理，提升城市事件處置效能。要構建上下貫通、左右聯動、政企協同、社會參與的城市運行管理體系。

三、堅持“四個鍛造”，打造一支能力素質過硬的城市管理服務隊伍

2021年9月1日，習近平總書記在中央黨校（國家行政學院）中青年干部培訓班開班式上強調，黨員干部要信念堅定、對黨忠誠、實事求是、擔當作為。深入學習貫徹習近平總書記重要講話精神，在提升政治修養、專業素養、綜合素質等方面下功夫，打造一支政治過硬、本領高強的城市管理服務隊伍。

（一）鍛造政治品格

習近平總書記反復強調，看北京首先要從政治上看。這既是對做好北京工作提出的要求，也是我們做好首都城市管理工作的重要根本遵循和首位要求。講政治不能光說在嘴上，更要落實在具體行動中，要旗幟鮮明講政治，用政治擔當的高標準落實好各項工作任務。要始終站穩政治立場，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，堅持以人民為中心的發展思想，進一步提高把握大局大勢、應對風險挑戰、推進各項工作的能力和水平。

（二）鍛造專業素養

城市管理千頭萬緒，行業門類較多，必須做到專業精敬，了解行業的“前世今生”，把握行業的發展規律。北京城市管理構建形成了“綜合管理與專業管理相結合、多部門共同履行城市管理職責”的格局，抓好城市管理，既是各級政府和相關部門共同的職責，也是城市管理部門的主責主業，要有謀劃行業發展的能力，也要有解決當下問題的能力。要加強專業知識學習，從行業、專業、屬地需要出發，學習掌握精細化管理、垃圾分類、城市美學、能源運行、韌性城市建設、智慧管理、公共安全管理、基層社會治理、法制化建設等方面的專業內容，努力成為分管領域的行家里手。

（三）鍛造綜合素質

要強化通識教育，加強經濟、文化、社會、法律等方面的知識學習，不斷提升綜合素養，做到視野開闊，融會貫通。一要增強經濟素養。要懂一點財政金融知識，政府任何一個決策都要考慮經濟上的可行性。要懂得量入為出，控制成本，提升績效。要注意在不增加政府隱性債務的前提下，與企業開展合作。二要增強歷史文化素養。多學一點歷史，尊重歷史、敬畏歷史，在城市風貌保護、城市更新、環境整治等工作中，特別是老城更新，力爭修舊如舊，最大限度保留傳統文化，留住歷史的記憶，將中華民族特有的文化自信展現出來，將北京特有的歷史文化風貌傳承好、發揚好。三要增強社會素養。善于動員社會力量參與城市治理，不僅要會“獨唱”，還要會組織“大合唱”，讓政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發力，形成全民參與、共建共治共享的良好格局。四要增強法律素養。樹立法治思維，帶頭學法、用法和守法，學會用價值觀處理法律沖突，用法治精神、法治原理處理新生問題。

（四）鍛造協調藝術

一要眼界開闊，統籌兼顧。既要準確把握黨中央和市委市政府的決策部署，保持正確的政治方向，也要了解群眾訴求，讓管理更接地氣，創造性地落實好決策部署。城市管理委是綜合部門，既要當好主角，也要當好配角。當主角時要牽好頭，系統思考問題，抓好統籌協調，組織大家心往一處想、勁往一處使。當配角時要積極配合，建言獻策，服務服從大局。還要借助首都資源優勢，強化高端智庫、專家團隊的智囊作用，輔助科學決策。二要敢于擔當，狠抓落實。要有“功成不必在我、成功必定有我”的胸襟，面對急難險重任務敢于擔當，既能站得出來、沖得上去，還要管得好、打得贏。要敢于較真碰硬，有咬定青山不放松的勁頭，一茬接著一茬干，做好做實每件事情，積小勝為大勝。面對矛盾，特別是歷史遺留問題，不躲著走、繞著走，要攻堅克難，一個一個問題去解決。三要平戰結合，攻守兼備。既要抓好常態化管理，也要抓好應急性管理，兩個方面都要抓，兩手都要硬。要總結重大活動服務保障經驗，形成規范。要注重平戰結合，按照“常態運行抓標準、重大保障抓服務”的原則統籌抓好落實，不斷提升超大城市治理體系和治理能力，為建設國際一流的和諧宜居之都提供優美城市環境和良好城市運行保障。

（壓題圖片：北京市朝陽區國貿橋攝影：趙雅丹）

（責任編輯：榮榮）