試析垃圾分類中的協同治理模式

齊雨萱

一、上海市垃圾分類兩周年取得新成效

2019年7月1日，新修訂的《上海市生活垃圾管理條例》（以下簡稱《條例》）正式實施，上海市開始全面推行強制的垃圾分類管理。根據2020年上海市垃圾分類實效綜合測評結果顯示，垃圾分類工作取得顯著成效。上海市居民區和單位分類平均得分均保持在較好水平，分類投放達標率雙雙達到95%，分類實效實現“三增一減”。可回收物回收量為6375噸/日，同比增長57.5%。濕垃圾分出量9504噸/日，同比增長27.5%。干垃圾處置量14194噸/日，同比下降20%。有害垃圾分類量2.47噸/日，同比增加3倍。全市共規范化改造垃圾投放點2.1萬余個，更新道路垃圾箱標識4.1萬余只，配置濕垃圾車1773輛、干垃圾車3287輛、有害垃圾車119輛、可回收物回收車364輛，分類投放、分類收集、分類運輸，以及分類處置的全程垃圾分類體系已經基本建成。

二、垃圾分類中的協同治理理論分析

所謂協同治理，是指在開放的系統中，多元主體之間通過協作的方式，探尋合理、有序的治理方式，以實現治理目的，其內涵包括主體多元化、協同性、動態性和有序性等。協同治理理論的產生是自然科學中的協同論和社會科學中的治理理論綜合的成果。面對2l世紀逐漸開放、復雜的社會，協同治理理論正在蓬勃發展。

在上海市垃圾分類過程中，共存著政府、市場和社會三個層次的主體。政府主體主要包括縱向的市、區、街道（鄉鎮）三級政府，以及橫向的綠化與市容部門、發展改革部門、生態環境部門等。市場主體則包括物業公司和末端處理企業等。社會主體可以分為居民自治組織，如社區黨組織、居委會、業委會等，以及居民個體。上海市能夠在兩年的垃圾分類實踐中取得較大成就，離不開政府推動、

市場運作和全民參與三者之間良性互動的協同治理模式。

三、上海市垃圾分類中的協同治理實踐

（一）政府在協同治理中的主導作用

上海市的垃圾分類，雖然提倡全民參與，但作為政策的主持者和推動者，政府在垃圾分類的執行過程中居于主導地位，在垃圾分類的管理指導、監督檢查等工作中發揮重要作用。

為確保垃圾分類實效，上海市政府建立起了整套的垃圾分類監督及考核體系。市、區各相關部門明確責任，組織執法行動，對垃圾的投放與運輸環節進行監督檢查，并對檢查結果定期公示。例如，2019年7月至2020年7月，上海市文化和旅游、市場監管、城管執法等部門共開展執法檢查萬余次，責令千余家企業整改;開展過十萬余次的執法檢查，責令整改與處罰也達到萬余起，保障了垃圾分類的有效實施。同時，為提高精細化管理水平，市綠化市容局建立垃圾分類實效考評機制，每年制定發布《上海市生活垃圾分類實效綜合考評辦法》，定時對16個行政區、220個街鎮，以及重點公共機構和公共場所進行綜合考核，結果向社會公布，接受社會監督。

（二）政府與企業間的協同

首先，政府與物業公司進行協同。《條例》規定，實行生活垃圾分類投放管理責任人制度。物業服務企業在承接業主的委托服務項目、實施物業管理后，將成為生活垃圾分類投放管理責任人，有著設置容器、分類駁運和宣傳動員的責任。全市物業行業積極響應，如黃浦區的物業管理行業協會發布倡議書，號召業界同仁落實垃圾分類政策。

其次，政府與資源回收利用企業進行協同。垃圾分類的末端處理環節，是能夠真正對環境保護、資源節約起作用的關鍵環節。目前，上海市干垃圾處理主要以焚燒為主，濕垃圾則是采用“集中+就地”的方式進行處理，并進行資源化利用。《條例》中明確規定，對于垃圾處理企業，政府予以財政補貼支持，同時按照就近的原則，對濕垃圾資源化的產品優先使用，充分利用企業的技術與市場資源，實現垃圾分類的末端處理與資源化回收。

（三）政府與社區間的協同

社會力量的參與，是實現垃圾分類前端投放達標的重要方式。上海市垃圾分類政策能夠有效落實并穩定實施，與社會力量積極參與密不可分。

居民區是垃圾分類的主要陣地，實現95%的投放達標率離不開良好的基層自治能力。上海市探索了黨建引領垃圾分類的模式，各個社區在街道黨工委的帶領下，建立起了以社區黨組織為核心，居委會、物業和業委會加入其中的“四位一體”動員管理模式。普遍通過“物業+志愿者團隊”的方式，完成社區內部對垃圾分類的動員宣傳、對居民垃圾投放情況的監督等工作。例如，上海市程家橋街道的上航居民區充分發揮黨建引領作用，建立由黨員志愿者組成的“暖心之家”工作室，帶動了社區內居民的參與，組建了6支由不同成員構成的志愿者宣傳隊。此外，小區居委會還通過濕垃圾漚肥種菜、制作垃圾減量圖標和綠色賬戶積分等方式，調動居民的分類積極性。上航居民區在街道指導下，通過對物業實施一體化管理和業委會星級評定等方式，充分調動物業和業委會的積極性，加強對垃圾分類的管理和居民投放成果的監督。

上海市政府還采取其他各種措施，充分調動廣大居民參與垃圾分類的積極性。2020年7月，市綠化市容局聯合市教委、團市委及多家媒體平臺，開展面向全市學生的“垃圾分類小發明、好方法、金點子”征集活動，聯合市文明辦面向全市征集垃圾分類志愿服務文藝作品并進行展示，增強居民的社會參與意識。2021年6月，市科普事業中心聯合部分區科協共同舉辦“紅船映初心、共筑中國夢”家庭廢棄物創新制作大賽，吸引了廣大市民參與，營造了良好氛圍。

四、對深化協同治理模式的幾點建議

（一）繼續保持政府在垃圾分類中的主導作用

首先，政府應繼續健全垃圾分類的配套政策，同時拓展垃圾分類相關法律法規，做到有法可依、依法執法。其次，要嚴格落實監督考核機制，創新監督檢查方式，優化考核細則，避免出現垃圾分類“退潮”。最后，應在宏觀層面探索垃圾分類治理手段，通過智能化科技手段實現對垃圾分類的全程管理，完善城市運行“一網統管”平臺建設，將各區垃圾分類平臺納入該體系，提高監管實效。

（二）繼續完善政府與市場協調，增強對末端處理企業的支持

繼續完善對末端處理企業扶持的配套政策，制定成體系的支持政策。除財政補貼外，還可以通過減免稅率、貸款融資等方式，為企業運營提供保障。繼續提高垃圾處置能力與可回收垃圾的利用率，實現垃圾處理量達2.9噸/日、可回收物利用率達40%以上的目標。在垃圾處置能力方面，政府通過扶持科研單位、引進先進設備、人才等方式，繼續推進垃圾處理技術更新，降低垃圾處理的環境污染，提高垃圾的再資源化程度。在可回收物方面，繼續加強“兩網融合”系統建設，通過回收站點與集散中心建設，提高可回收垃圾資源利用的質量。

（三）繼續發揚黨建引領作用，同時探索基層治理新方法

黨建引領垃圾分類工作是上海市垃圾分類的特色所在，通過黨組織凝聚人心，把社區群眾緊密聯系在一起，將社區垃圾分類落到實處，對垃圾分類的源頭達標起到了極大的作用。隨著垃圾分類步入深水區，各基層政府、自治組織可結合實際，繼續探索新的治理方法，提高社區治理的精細化程度。例如，利用志愿者團隊監督居民投放，采用智能垃圾桶、高清攝像頭等智能化手段節省人力、財力資源等。探索輿論監督制度，通過違規投放行為公示、居民間互相監督等方式，加強對分類成果的監督。

（責任編輯：榮榮）