預算項目績效指標構建難點及對策探析

葉欣

近年來，在預算管理改革不斷推進的背景下，多項有關預算績效管理的重要文件相繼出臺，《項目支出績效評價管理辦法》和關于委托第三方機構參與預算績效管理的相關規定等，不僅對提高財政資金使用效率產生實質推動，也體現了政府績效管理工作在社會監督和治理水平層面的一大進步。本文主要圍繞單位項目績效指標構建環節，分析目前指標構建存在的困難，并嘗試提出相關建議，為進一步做好單位預算項目績效指標構建工作提供思路。

近年來隨著國家治理能力與要求的不斷推進，國家越來越重視預算績效管理，并相繼出臺了多項相關規定。項目績效目標設定與指標構建作為績效管理的重要環節，不僅是預算項目庫建設和部門預算編制的重要基礎，也是形成貫穿項目事前、事中和事后監管、評價的重要依據。本文將圍繞行政事業單位項目預算績效指標構建，對其在實務工作中存在的問題、難點進行分析，并嘗試提出相應思路及建議。

一、項目支出績效指標相關制度概述及項目支出績效指標構建

（一）項目支出績效指標相關制度建立和發展狀況概述

2011年出臺的《財政支出績效評價管理暫行辦法》規定各級財政部門和各預算部門（單位）是績效評價的主體，并將是否設定績效目標作為績效評價的基本內容之一，績效評價指標被定義為是衡量績效目標實現程度的考核工具。在暫行辦法的基礎上，2020年2月出臺了《項目支出績效評價管理辦法》，規定單位自評的內容主要包括項目總體績效目標、各項績效指標完成情況以及預算執行情況。對比2011年的暫行辦法，近期出臺的管理辦法進一步強調了單位績效管理的主體責任，強調項目績效指標構建與預算目標設定的一致性，反映指標構建的基礎作用。

新辦法將績效評價分為單位自評、部門評價和財政評價三個層次，引入了第三方機構參與的相關規定，并另行出臺了相關管理辦法。項目績效評價管理在制度層面進一步發展和完善。新辦法中規定了績效自評指標的具體內容，同時規定財政和部門績效評價指標應當與評價對象密切相關，全面反映項目決策、管理、產出和效益。還規定了核心指標的選取要求、內涵要求、數據可獲得性，以及同類項目績效指標和標準的一致性要求。做好項目績效指標構建工作是制度的基本要求。

（二）項目支出績效指標構建的必要性

1.項目績效指標構建是績效管理的必要依據

績效指標是項目績效目標的具體體現，也是貫穿項目績效管理全過程的主線和依據。預算單位只有在對績效目標完成指標設定的基礎上，才能將目標量化、細化，對項目實施進展的跟蹤、監督和評價才有了具體參照。如果事先沒有指標設定，只有總體目標，監督和評價就失去了依據。

2.全面合理可行的指標設置是績效管理的重要保障

一套契合目標、明確具體、完整可行和便于衡量的指標體系既是財政部門進行預算安排的重要依據，也是過程管理有效性和評價結果應用有效性的保障，有利于提高預算績效管理質量。如果指標設置不當、標準偏差過大、數據難以獲取，那么預算項目績效管理就易流于形式，難以起到監督考核與優化提升作用。

二、預算項目績效指標構建問題及難點分析

（一）對項目績效管理及指標設定重要性認識不足

一是對績效管理工作整體要求認識不足。在一些陳舊觀念里，難免存在對預算項目“重支出而輕績效”的現象，項目單位很可能只有預算編制與預算執行的概念，而忽視了預算目標管理的重要性，忽視了高效利用每一分財政資金，發揮其最大效用。對于部分基層單位來說項目績效管理工作從初步認識、深入學習到系統性應用存在一個適應過程。二是對績效指標構建在整體績效管理工作中的作用認識也不足，可能將自評指標設定當成了預算申報的形式化的環節，忽略了指標構建本身具備的目標細化功能和評價依據功能。

（二）指標構建缺乏系統性和專業性

1.指標構建客觀上難以形成統一標準，管理缺乏連貫性

一方面，項目績效目標個性化的本質決定了指標構建標準難以統一，難以形成對所有行政事業單位預算項目具有共性的細節標準要求。項目目標和效益的領域性多樣化差別導致各單位對相似類型的預算項目指標設定差異也較大，設定依據易偏向主觀，使得構建及比較評價等工作本身存在較大困難。另一方面，項目績效管理各環節很可能缺乏連貫性，設定環節與評價環節的指標往往相差較大，在實質上存在相互割裂的情況。項目前后沒有形成系統性的控制標準，容易造成項目實施監控目標與最后評價目標的不一致，導致績效管理退化、流于形式，無法形成貫穿項目全過程的管理體系。

2.指標構建的研究和設計能力欠缺

項目主管單位對績效指標設定的專業人才及知識儲備存在不足，已有研究成果不多，指標設計能力存在欠缺。項目主管單位不一定是最終實施方，評價工作可能涉及各行業的專業知識。例如一些重大基建和研發類項目的主管部門可能是行政單位，但項目實施方可能是某專業化的國企或事業單位，如完全交由實施方來設定績效指標，難以保證指標設定的有效性和約束力。單位要從根本上強化績效指標構建，首先應保證績效設定的客觀公正。因此，如無獨立于實施方的最終評價方提前在預算申報環節參與設計和評估，就很難保證指標設計的客觀性。

（三）項目支出績效指標構建不合理且缺乏目標導向

1.指標設定較隨意，與單位職能及目標脫節

在單位績效自評指標構建方面，因對自評重要性認識不足和主觀因素干擾等，可能出現指標設定隨意性較大的現象，例如產出和效益等環節指標選取不當、指標權重分配不合理。最新的項目支出績效評價管理辦法重視產出和效益指標，要求自評指標在產出和效益指標權重之間的分配比例分別為50%和30%，而過去的實際設定中可能出于保守考慮，主觀上降低產出指標的權重。指標設定也有可能出現與單位職能和工作目標責任考核等其他考核體系的相關目標不一致，多個評價體系目標設定差距大、互不關聯、各行其道的現象。在部門評價指標設定方面，可能出現對項目相關行業了解不深入，評價依據不充分，指標設定不到位的現象。