政府引導基金政策的文本量化研究＊——以京津冀地區為例

■ 李佳欣 崔婧 吳作鳳

1.北京聯合大學管理學院 北京 100101

2.臨沂大學商學院 臨沂 276000

0 引言

黨的十九大提出進一步加強與京津對接合作，發揮改革創新引領示范作用，推動京津冀協同發展向縱深擴展。這為京津冀地區的發展創造了條件。隨著京津冀三地在協同發展中優勢互補，通力協作，這使得三地協同發展取得新的進展和成效。京津冀三地功能定位日趨明顯、產業轉移有序推進、第三產業所占比例持續上升。在三地發展協同發展過程中，政策也在緊跟經濟發展的步伐，政府引導基金數量增長迅速、領域不斷擴寬、運作模式越來越完善，而京津冀三地出臺的大量引導基金的政策，在推動京津冀一體化、促進產業結構的優化升級、提高財政資金的使用有效性、引導社會資本流向弱勢企業等方面發揮著不可忽視的作用。然而，在政策數量增長迅速、領域不斷擴寬的同時，研究政策的質量也就顯得格外重要，北京市教委設立了科研計劃社科一般項目“社會網絡視角下北京市創業投資引導基金的投資運行機制研究”，本文是該課題項目的部分成果，為接下來對引導基金政策的研究打下堅實的基礎。

在政府引導基金方面，學者主要從引導基金的作用、運作模式、發展現狀及存在問題、績效評價等方面來進行闡述，對政府引導基金政策本身的分析卻很少。另外，學者們對政策文本進行分析的發文數量越來越多，自2008～2018年，對于政策文本分析發文量迅速增長，在2018年達到峰值，發文量最多，高達120 篇?？梢?，學者們對文本分析越來越重視。然而學者們在研究政府引導基金時多采用實證分析，在引導基金方面政策的文本分析卻寥寥無幾。Fabio Bertoni等（2015）在闡述政府引導基金是否刺激發明和創新時，發現全球價值鏈提升了引導基金對發明和創造的影響[19]。Annalisa Croce 等（2019）在闡述危機期間引導基金在促進就業方面的作用時，發現它可以顯著降低危機對就業的影響[18]。王哲（2018）在闡述引導基金在解決融資、促進地方經濟和新興產業等的發展具有重要的意義[16]。杜朝運等（2019）在研究地方政府引導基金的運作模式時，將其劃分為市場主導型和政府主導型兩類模式，從而對不同的運作模式進行分析[14]。羅茜等（2020）在闡述引導基金發展現狀中闡明我國的政府引導基金規模較高，無論是在基金的設立、運作還是監管等方面越來越規范。但是資金存在利用率低、管理難等問題[13]。李婷等（2020）在研究河北省創業投資引導基金時，結合河北省的實際狀況，構建起一個完整的創業投資引導基金績效評價體系[15]。Heike Klüver（2009）在分析測量利益群體的影響時運用文本量化分析，比較政策作用面來得出決策過程的贏家和輸家的結論[20]。Adriana Bunea（2015）在研究日本外交政策的宏觀變遷時運用文本量化分析，主要運用實證分析對定量和定性內容加以估計[19]。孫濤等（2017）在研究區域環境治理時，對京津冀地區大氣治理政策進行文本量化分析，主要從政策演變、主體分析、行動分析等方面來進行分析[8]。李輝等（2018）在對北京市機動車污染防治政策效力進行評估時，對2013～2017年政策進行文本量化分析，主要從文本類型、政策效力等方面來進行分析[11]。安琴等（2018）在研究廣東省科技金融政策文本時，對政策進行文本量化分析，主要從政策文本年度數量、文本區域分布、文本作用面、文本頒布主體、文本類型等方面進行分析[17]。崔璐等（2020）在研究現行的科技金融政策時，對政策進行文本量化分析,主要從文本類型、發文主體及發文數量、主題關聯性、政策工具使用這幾方面來進行分析[9]。

因此，針對京津冀地區也出臺的大量關于政府引導基金政策文件中，為了判斷這些文件是否與當地經濟社會的協同發展相適應；京津冀地區在頒發政策時發文部門之間協作如何；引導基金法律法規等是否完善；引導基金是否均勻投到所需產業等問題，有必要搜集京津冀3省（市）引導基金的政策，從而將政策進行梳理、分類進行文本量化研究。

1 政府引導基金政策的文本量化分析

京津冀地區引導基金政策是本研究數據的收集對象，收集的范圍60多個發布部門單獨或共同頒布的與政府引導基金相關的政策，運用《北大法寶》，關鍵詞為引導基金進行搜索，對搜集到的政策進行篩選與剔除后，最后納入研究樣本的引導基金政策共計549 項，其中北京市142項，天津市62項，河北省345項。并且對納入研究樣本的引導基金政策進行文本量化分析。

1.1 政策文本年度分析

從年度引導基金政策頒布數量來看，北京自2006年以來呈現相現出政策頒布數量較集中，13年共頒布政策142 項，年均頒布10.92 項。在2016年達到峰值24 項。天津市頒布引導基金政策呈現先升后降的特點，累計頒布62 項，年均頒布4.77 項。自2006～2017年頒布的引導基金政策呈現逐年上升的趨勢，并且在2017年達到峰值15項，隨后頒布數量逐年回落。河北省頒布的引導基金政策總體波動幅度較大，且政策發布數量較多。13年累計發布345 項，自2006～2016年頒布政策逐年上升，2016年達到峰值82 項。隨后開始回落。頒布政策高峰期主要集中在2014～2019年。

京津冀3省（市）的引導基金政策文本數量及變化趨勢如圖1 所示，3 省（市）頒布政策趨勢大致相同，自2006～2014年政策頒布數量相對變化不大，但是2014～2019年政策數量差距開始拉大。其中2016年差距最明顯，河北省2016年頒布政策最多，高達82 項，天津市頒布政策最少，低至4 項。差距高達78 項。其次，河北省頒布的引導基金政策自2006～2014年增長幅度與天津、北京大致相當。自2014年起，河北省政策頒布開始大幅增長，成為京津冀增長最快的省份。由此可見，2014年是一個轉折點。由于2014年國家主席在北京主持召開座談會，再次強調實現京津冀協同發展的重要性。2015年通過了《京津冀協同發展規劃綱要》，京津冀協同發展迎來實質發展期。河北各地也開始積極承接北京外遷產業。而2016年河北頒布引導基金政策達到峰值，也間接說明了河北省在京津冀協同發展時期投入的政策力度加強。

圖1 京津冀3省（市）引導基金政策文本數量

1.2 政策主體

根據京津冀3?。ㄊ校┑陌l文部門和發文量可知，3?。ㄊ校┌l文量最多的是省（市）政府部門，其中北京市政府獨立發文量占總發文量的37.90%（表1），天津市政府獨立發文量占總發文量的79.66%（表2），河北省政府獨立發文量占總發文量的23.40%（表3）。其次，京津冀3 省（市）發文較多的部門是北京市海淀區人民政府、天津市濱海新區政府、石家莊市政府。河北省獨立發文量部門最多，共有28 個部門獨立發文，北京有23 個獨立發文部門，天津有6個獨立發文部門。

表1 北京市獨立發文部門2006～2019年各年發文量

表2 天津市獨立發文部門2006～2019年各年發文量

表3 河北省獨立發文部門2006～2019年各年發文量

從表4 可以看出，京津冀3 ?。ㄊ校┰陬C布引導基金政策時，多部門參與相對較少。3?。ㄊ校┮?部門參與為主，3部門參與次之。從總體來看，京津冀3地在2013年后，政策參與部門的個數呈現增長的趨勢。但是4 部門參與依舊最少。從京津冀具體聯合頒布政策來看，北京聯合頒布政策總數21 項，占北京市頒布總政策數的14.79%，其中兩部門參與頒布政策15 項，占總北京聯合頒布政策總數的71.43%，3 部門參與頒布政策4 項，占總北京聯合頒布政策總數的19.05%。天津市聯合頒布政策9 項，占總天津市頒布政策數的14.52%，其中兩部門參與頒布政策6 項，占總天津聯合頒布政策總數的66.67%，3 部門參與頒布政策2 項，占天津聯合頒布政策總數的22.22%。河北省聯合頒布政策18 項，占河北省2006～2019年頒布政策數的5.22%，其中2 部門參與頒布政策15 項，占總河北省聯合頒布政策總數的83.33%，3部門參與頒布政策2 項，占總河北省聯合頒布政策總數的11.11%。說明3 地都以單獨頒布引導基金政策為主，在多部門聯合頒布政策方面，3 地以兩部門聯合頒布政策為主。

表4 京津冀3?。ㄊ校┮龑Щ鹫卟块T參與年度分布

表5 北京市政策文本類型

1.3 政策文本類型分析

根據對京津冀3?。ㄊ校┑囊龑Щ鹫叩闹黝}詞進行總結，將政策分為實施細則類、指導意見類、規章條例類、管理辦法類、決定決議類、發展規劃類6 種類型。根據文本類型的劃分，京津冀3 ?。ㄊ校嵤┘殑t類政策發布數量最多，其次是指導意見類。在實施細則類文本中，北京市引導基金則政策112 項，占比78.87%；天津市引導基金政策52 項，占比83.87%；河北省引導基金政策199項，占比57.68%。從政策的種類上看，河北省頒布的引導基金政策類型呈現多樣化的特點?？梢娫诰┙蚣揭惑w化的進程中，河北省政策力度在加強。

1.4 政策關鍵詞

1.4.1 高頻關鍵詞提取

通過政策文本關鍵詞分析，可以更好的了解政策文本的主題以及內容。本文通過對549項引導基金政策關鍵詞進行分類，共計總結關鍵詞30個。其中，創新創業、產業轉型、科技創新出現頻率較高，而天使投資、現代產業、文化創意產業等出現頻率較低。高頻關鍵詞反映了政策的重點內容，但是不能反映關鍵詞間相互關系，因此，需要進一步進行共詞網絡分析。

1.4.2 共詞網絡分析

通過對兩兩關鍵詞同時出現在同一篇政策中進行統計，構成高頻關鍵詞共詞矩陣，對角線上的頻數為出現該關鍵詞的政策文本份數，其余單元格頻數為橫項和縱向關鍵詞共同出現在同一篇政策文本的份數，其結果如表9 所示。關鍵詞為科技創新的政策文本份數最多，而關鍵詞為金融科技的政策文本份數最少。然后運用共詞矩陣導入社會網絡分析軟件UCⅠNET，用NetDraw繪制關鍵詞共線網絡，篩選出21 個得到高頻關鍵詞，其相互之間的關系網絡如圖2所示。

表6 天津市政策文本類型

表7 河北省政策文本類型

表8 關鍵詞及其頻數

表9 高頻關鍵詞矩陣（部分）

圖2知識網絡圖顯示出了引導基金政策的核心主題詞及其相關性，首先，通過表10 可以看出，科技創新、中小企業、服務業、新興產業、投融資、創業投資等具有中心度優勢，其點度中心度較高（圖2）。在引導基金知識網絡中具有較高的影響力，是該階段研究的熱點。其次，由于處于中心度優勢，說明引導基金投融資渠道單一，說明投融資機制存在一定的問題。同時，中小企業尤其是在創業初期，需要資金支持，而創業投資與創新創業緊隨其后，說明借助創新創業和創業投資可以推動中小企業的發展。此外，服務外包產業、海洋經濟、衛生與健康事業、養老服務等點度中心度較低，處于網絡圖邊緣地帶，其政策關注度相對較低。1.4.3 共詞聚類分析

表10 引導基金政策終絕對點度、中心度值大于7的關鍵詞

為加深對政策認識，知曉引導基金政策關注的熱點領域，需要對共詞矩陣進行聚類分析。根據引導基金政類分析圖如圖4 所示。依據分析結果，引導基金政策的關注點主要集中于5大方面。

第一方面重點關注創新服務與創業發展，包含創業投資、中小企業、投融資、創新創業、科技成果轉化、金融科技、科技創新等7 個關鍵詞。創新服務與創業發展可以有效的推動中小企業的發展，推動產業結構優化升級

策共詞矩陣，并運用SPASS 對其進行聚類分析，得到聚與科技成果的轉化。第二方面重點關注產業發展與產業轉型，包括服務業、重點領域、新興產業、現代農業、服務貿易、產業轉型等6個關鍵詞，無論是新興產業的發展還是產業結構的優化升級都離不開引導基金的支持。第三方面重點關注民間服務產業與外包，包括體育產業、養老服務、民間投資、服務外包產業等4個關鍵詞，服務外包產業與其他產業的融合，在一定程度上降低產業成本，但是也需有效的服務外包產業政策支持。第四方面重點關注金融科技與小微企業，包含金融科技與小型微型企業2 個關鍵詞，金融科技創新可以在一定程度上緩解民營和小微企業融資難的問題，另外金融科技可以有效改善銀行與小型微利企業之間信息的不對稱性與風險管理之間出現的問題。第五方面重點關注衛生與海洋經濟，發展海洋經濟可以推動沿海城市經濟的發展，而衛生與健康事業一直是我們普遍關心的話題，這些都需要引導基金政策的支持。

2 結論

京津冀地區出臺大量的政策，為京津冀地區的發展提供了政策支持，然而政府引導基金政策也存在一定的問題，為了充分發揮政府引導基金政策的對我國經濟發展的引導作用，本文通過從政策文本的年度分析、政策主體、政策的文本類型、政策的關鍵詞、等來進行文本量化分析可以看出，自2006～2019年，從頒布政策數量來看，京津冀3 ?。ㄊ校╊C布的引導基金政策數量呈先升后降的趨勢。其中，河北省頒布政策波動幅度最大，它在2016年頒布政策達到峰值82 項。體現出河北省在承接北京外遷產業時，政策力度在逐步加強。從政策主體看，3 地市政府發文量最多，都以獨立發文為主，聯合發文數量相對較少，間接說明了3 省（市）引導基金政策協同機制未建立。從政策文本類型來看，3 ?。ㄊ校╊C布的政策文本類型以實施細則類為主，規章條例類相對較少。說明京津冀地區在引導基金政策方面法律制度不完善。從政策的關鍵詞來看，引導基金分布不均勻，同質化嚴重。從關鍵詞的知識網絡圖中可知，科技創新、中小企業、服務業、新興產業、投融資、創業投資等具有中心度優勢，在引導基金知識網絡中具有較高的影響力，是該階段研究的熱點話題。從關鍵詞的樹狀圖可知，引導基金重點關注創新服務與創新發展、產業發展與產業轉型、民間服務產業務外包、金融科技與小微企業、海洋經濟與衛生等5大方面的內容。

圖3 系統聚類分析樹狀圖

3 建議

通過以上的分析發現京津冀聯合發文較少，說明3?。ㄊ校┮龑Щ鹫邊f同機制未建立；3 ?。ㄊ校┮幷聴l例類較少，引導基金政策在法律制度方面不完善；引導基金分布不均勻，可能存在同質化扎堆等問題，因此存在引導基金使用效率低等問題。針對以上問題，有針對性的提出以下4點建議。

3.1 建立引導基金政策協同機制

京津冀3 ?。ㄊ校┰诮洕l展中參差不齊，北京市是我國的政治中心，資金雄厚。天津是金融創新中心，但是河北省相對較落后。而京津冀聯合發文量較少，因此，河北省應該主動與天津、北京聯合起來，促進資源的優化整合，同時各部門應該協同聯合發文，提升部門之間協同機制，滿足京津冀一體化的多樣化需求。

3.2 完善京津冀地區引導基金法律制度

京津冀3?。ㄊ校╊C布的引導基金政策以實施細則類為主，即通知、通告、指南、公告相對較多，而規章條例類較少。另外，雖然現在政府設立引導基金項目比較多，但是其大部分投向成長期和成熟期的企業，而初創期的企業對資金的需求量大，卻沒有資金的支持。這其中的原因就是國家沒有及時出臺相應的法律文件。

3.3 完善政府投資基金信息披露制度

針對同質化扎堆的問題，政府部門應及時向監管部門披露信息，優化引導基金合理配置，政府應把引導基金合理分配到需要扶持的小微企業、服務外包企業、海洋經濟等，使得急需資金的產業及時得到資金的支持盡量避免引導基金同質化扎堆的問題，不得在同一行業或領域重復設立基金，促進多種經濟健康發展。

3.4 協同創新利益分配機制及資金投資策略

由于政府引導基金存在使用效率低下等問題，因此，應該將市場收益分配份額交給企業，基金和承包方索取固定收益，企業獲取剩余價值，企業為了使剩余價值發揮最大作用，在創新期后期階段向承包方投資，從而激勵承包方提高創新投入，從而實現基金效益最大化。改善基金使用效率低下，發揮基金的作用，從而促進創新型企業的發展，推動產業結構的優化升級。