中國城市群戰略演進的內在邏輯與轉型挑戰

陸軍

【關鍵詞】城市群 區域空間結構 新型城鎮化

【中圖分類號】D67 【文獻標識碼】A

中國城市群戰略制定與演進分析

城市群（Urban agglomeration）是指一定地域范圍內，基于交通、人口、產業、貿易等聯系機制、以中心城市為核心向周圍輻射形成的具有網絡空間特征的城市集合體。城市群是城市化進程進入高級階段后，城市之間的空間作用增強、聯系機制緊密形成的重要組織基礎和區域空間形態。

“十一五”以來，“城市群作為城鎮化主體”的戰略地位在多個重要文件中被提及。2006年，“十一五”規劃首次提出城市群戰略：“將城市群作為推進城鎮化的主體形態”；2007年10月，黨的十七大報告提出“以增強綜合承載能力為重點，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經濟增長極”；2011年3月，“十二五”規劃提出“以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展”；2012年11月，黨的十八大報告指出“科學規劃城市群規模和布局，增強中小城市和小城鎮產業發展、公共服務、吸納就業、人口集聚功能”；2016年3月，“十三五”規劃提出“堅持以人的城鎮化為核心、以城市群為主體形態、以城市綜合承載能力為支撐、以體制機制創新為保障”；2017年10月，黨的十九大報告指出“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”；2021年3月，“十四五”規劃提出“以城市群、都市圈為依托促進大中小城市和小城鎮協調聯動、特色化發展”。

隨著城鎮化水平的不斷提升，我國城市群的發展戰略及其對城鎮化空間格局演變的影響作用日益顯著。當前，我國城市群的發展重心已從京津冀、長三角、珠三角三大城市群為主的區域集中發展模式，向“十四五”規劃綱要中提出的19個主要城市群協調發展模式轉變。

“十三五”規劃之前，僅有珠三角、長三角和京津冀三大城市群被列入國家戰略規劃：例如，2008年，《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》被列為國家戰略規劃；2010年，國務院審批通過《長江三角洲地區區域規劃》，提出將長江三角洲城市群打造為“具有較強國際競爭力的世界級城市群” ；2015年，《京津冀協同發展規劃綱要》將京津冀城市群定位為“以首都為核心的世界級城市群、區域整體協同發展改革引領區、全國創新驅動經濟增長新引擎、生態修復環境改善示范區”。“十三五”規劃實施期間，除《京津冀協同發展規劃綱要》外，我國相繼確立了《長江經濟帶發展戰略》《粵港澳大灣區發展規劃綱要》《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》三個國家戰略，至此，四個國家戰略將京津冀城市群、長三角城市群、粵港澳大灣區、長江中游城市群和成渝城市群等五個國家級城市群囊括其中。之后，在政策支持與核心城市的強力帶動下，我國城市群數量不斷增加，以“兩橫三縱”為空間戰略的城鎮化戰略格局不斷演變。在“十四五”規劃中，上升至國家層級的城鎮化戰略增加到六個，新增的《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》和《中共中央國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》，促使國家戰略布局全面覆蓋到我國南、北方的主要城市，極大地促進了我國城市群數量與城市規模的進一步發展。此外，與“十三五”規劃建的城市群相比，“十四五”規劃布局發展的19個國家級城市群出現了重大變化，處于長江經濟帶上的長江中游城市群和成渝城市群的戰略地位快速提升，從“十三五”規劃的“發展壯大”到“十四五”規劃的“優化提升”，充分反映出中西部地區城市群發展的成果及其對我國城鎮化總體空間格局的戰略影響作用。

在城市群的發展方式上，相關政策經歷了以核心城市帶動城市群發展，到以都市圈協同發展帶動城市群發展的歷史性轉變。以長三角城市群為例，2010年，《長江三角洲地區區域規劃》提出長三角地區區域空間布局的發展目標為“一核九帶”，其中，“一核”指上海作為區域核心城市，“九帶”指區域內九個覆蓋25城市的經濟發展帶。至2016年，《長江三角洲城市群發展規劃》將長三角城市群的空間格局發展目標調整為“構建‘一核五圈四帶的網絡化空間格局”，在繼續發揮上海區域中心城市的輻射帶動作用基礎上，兼顧“推動南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、蘇錫常都市圈、寧波都市圈的同城化發展，強化沿海發展帶、沿江發展帶、滬寧合杭甬發展帶、滬杭金發展帶的聚合發展”。此后，2019年發布的《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，不僅正式將長三角一體化發展上升為國家戰略，還高度強調“加強都市圈間合作互動”“推動長三角一體化發展”。這一變化和“十四五”規劃中長江中游城市群與成渝城市群的地位提升相呼應，充分體現了城市群以核心城市帶動邊緣城市發展帶來的對城市群及城鎮化空間格局的重要影響。因此，在2019年發布的《國家發展改革委關于培育發展現代化都市圈的指導意見》中，明確指出“城市群是新型城鎮化主體形態，是支撐全國經濟增長、促進區域協調發展、參與國際競爭合作的重要平臺”，而發展都市圈是“為城市群高質量發展、經濟轉型升級提供重要支撐”的重要路徑。

綜上所述，自“十一五”規劃制定實施以來，城市群在我國城鎮化發展中長期保持著城鎮化的空間主體地位，發揮著國家經濟社會發展的增長極作用。同時，隨著城鎮化水平的提升，城市群的空間格局不斷調整：一是覆蓋面不斷擴大；二是大中小城市和小城鎮的協調聯動從以城市群為依托，到以城市群和都市圈為共同依托；三是從少數大型城市群為主的空間結構到多中心、多層級、多節點的網絡型城市群結構為主；四是城市群內部的城市功能和發展定位各有側重，形成疏密有致、分工協作、功能完善的城鎮化空間格局。

當前，在一般公共支出、市區人口、GDP總值等指標方面，我國主要城市群分別占全國比重的56.3%、73.5%和79.6%，具有核心地位。規模以上工業企業數占全國比重的86.6%，而獨角獸企業和國家級科技企業孵化器兩個指標均占全國比重的100%，說明城市群目前完全發揮了我國企業創業、科技發展和技術創新的主體作用，是我國孕育科技競爭力的不二之地，具有核心引領地位。