推動“混改”制度政策，激發產教融合動力

潘奇

“類型教育”和“產教融合”是我國職業教育發展的兩個核心主題詞。作為一種類型教育，職業教育應具有跨界的根本屬性，需要打破經濟與教育、職業與教育、企業與學校的邊界，這一步驟就是“產教融合”，突破現有體制機制的桎梏，進行相應的創新。長期以來，我國政策領域持續推進產教融合、校企合作，但實踐領域的探索成效并不顯著。實際上，在“為什么要融合、誰來融合、怎樣融合”的三大命題中，方向是明確的，主體是清晰的，但融合的路徑仍是傳統的、機械的和形而上的，這就是問題所在。

破解動力不足，從推動企業辦學“所有權”和“管理權”的有機統一著手

在向類型教育發展的方向中，企業在職業教育發展過程中的地位實現了由“重要力量”向“重要主體”的轉變。“強調要發揮企業主體作用”是深化產教融合的核心路徑，這一點無論是政策端，還是辦學實踐層面都已形成共識。在新的職業教育發展語境中，“辦學主體”的內涵不僅僅體現在“誰投資誰就是辦學主體”，即“所有權”問題，而且還延伸到“辦學權在誰手里誰就是辦學的主體”上，即“經營權”問題。

從我國現有的相關政策與管理制度看，以“所有權”為基礎邏輯的施政方向仍是主流，即政府的管理、扶持和投入均按照“公辦職業院校”和“民辦職業院校”分類，而不是以產教融合的程度或者基于辦學績效來進行資源配置。當然，這種狀況已經在加速改變。比如，近幾年政府對“產教融合型企業”發展的鼓勵、支持、引導。《職業學校校企合作促進辦法》《建設產教融合型企業實施辦法（試行）》等文件先后提出和發展了“產教融合企業”概念。國家在“產教融合企業”資質條件的設置中，尤為強調對企業辦學“所有權”和“管理權”的有機統一，突出引導“以企業舉辦職業學校”方式開展產教融合，如“獨立舉辦或作為重要舉辦者參與舉辦職業院校或高等學校”是成為產教融合型企業的六大要素中的首要條件。在國家第一批24家試點建設培育國家產教融合型企業中，有21家企業直接舉辦職業學校，充分體現了這一重要導向。

企業獨立舉辦職業院校，可以通過一定的制度創新，有效實現“所有權”和“經營權”的有機統一，有可能從根本上解決長期制約校企合作的根本問題，如組織屬性差異沖突、“雙師型”教師短缺、人才培養適應性和就業導向不明顯等問題，有利于推動產業規律與教育規律的有機統一，實現服務支撐我國經濟轉型發展和產業升級的最終目標。

從歷史方位和國際視野中，尋找符合國情的企業辦學制度

當前，適合國情的企業直接辦學制度及相應的政策環境仍未完全明晰或形成。“廠校”作為我國職業教育辦學體制改革中產生的重要辦學類型，在我國改革開放和產業人才培養中發揮了重要作用。很多國有大型企業所屬職業學校與企業間的關系天然緊密，資產紐帶綁定了校企一體，在技能人才培養方面獨具優勢，學校對企業人才需求的反應最直接。問題也同時存在，法律與制度保障不健全、廠校“公”“民”身份困境、經費保障不足、學校管理獨立性缺失等問題，尤其是隨著國有企業非核心功能剝離的要求，至2010年左右大部分“廠校”完成了這項改革。可以說，“廠校”的減少和消失，更多順應了企業改制的時代需求，而并非對模式本身的否定，其辦學路徑、模式及經驗的積累仍對新時代產教融合型企業舉辦職業教育具有重要借鑒意義。

從國際視野看，企業直接舉辦職業學校也是較為普遍的現象，各國對企業參與職業教育的做法充分體現出“不拘一格”的開放性，尤其是在保障企業辦學動力方面，甚至允許“學費分成”和辦成“營利性”學校。比如，德國的“實踐一體式模式”，作為企業參與職業教育的四種模式之一，直接是讓學生全職在企業工作，業余在理論職業學校學習并獲得學歷證書，更貼近我國“廠校”的概念。此外，在美國，由企業發起、與地方社區學院等合作新建的UPS大都會學院，學生獲得“亦工亦學雙重身份”，UPS和政府在學生學費上進行切分合作。這些國家的企業辦學，除了體現企業主業與辦學方向的強“連接性”外，還都體現出“混合”辦學的典型特點。

“混合所有制辦學”是激發企業辦學動力和活力的有效辦學模式選擇

從歷史反思看，企業直接辦學仍面臨很多制度性挑戰。從國際經驗看，企業的辦學仍需要政府（公共力量）參與。雖然企業直接辦學是職業教育向類型教育發展的最優選擇，但從目前階段看，政府的引導和參與也非常重要。所以，全國職業教育大會提出了“構建政府統籌管理、行業企業積極舉辦、社會力量深度參與的多元辦學格局”目標。在這一框架下，提出了布局了“鼓勵上市公司、行業龍頭企業舉辦高質量職業教育。靈活開展工作，圍繞企業需求，善于用市場機制，探索互利共贏的辦法，鼓勵探索職業學校股份制、混合所有制改革”等重要任務。

“混合所有制”是從中國特色社會主義土壤生長出的一種新型職業教育辦學模式，是企業舉辦職業學校、實現產教深度融合的重要方式。在這個過程中，既可破解“廠校”模式的傳統弊端，又可以借鑒國際普遍做法。在辦學端充分“發揮企業主體作用”的同時，同步發揮政府在辦學方向、師生權益保障和質量監督等方面的重要作用。作為一種重要的制度創新成果，混改在加速推動職業教育向“類型教育”加速轉型的過程中扮演著越來越重要的角色。自2014年國務院印發《關于加快發展現代職業教育的決定》，正式提出探索“股份制”和“混合所有制”職業院校改革任務以來，國務院及各部委連續發文鼓勵推動改革。尤其是2021年初，教育部和浙江省共建的國家職業教育改革創新高地計劃中，將“在溫臺開展2～3個混合所有制辦學試點”作為重要任務。教育部2021年工作要點中強化“推動各地探索混合所有制改革”，加快了職業教育混合所有制改革步伐。

通過制度創新和配套政策完善，推動“混改”在更大范圍落地

雖然職業教育混合所有制改革在局部地區已開始實質性探索，在理論探討、概念辨析、案例分析及經驗總結等方面也積累了較多研究成果，但隨著改革的縱深推進，眾多制度性、政策性瓶頸存在，直接制約了職業教育混合所有制改革在更大范圍落地和產生更富有成效的創新成果。今后，要通過體制機制創新來破解目前“混改”面臨的基礎性瓶頸問題：

一是破解混改院校合作方準入問題。以提出“類型教育”理念為時間分水嶺，職業教育混合所有制改革與深化產教融合任務已交織在一起，混改在整個職業教育轉型發展過程中承擔著新的使命，因此理應將“產教融合型企業”作為參與混改的前置條件，可以更加強調企業辦學的“產業連接”，而不僅僅是一般的教育出資（投資）范疇，這樣改革更具有示范性、引領性和方向性，現實意義巨大。

二是破解法人類屬選擇問題。法人的選擇涉及法人登記、適用的會計制度及稅收優惠政策等，對學校運行機制及政府管理有重要影響。在《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國民辦教育促進法》修訂以后，營利性學校成為合法辦學的重要類型之一。但當前很多試點學校仍屬于非營利性法人，無疑限制了混改的探索范圍和成效，因此政府要將法人的營非分類與混改職校有機結合起來，盡快出臺混改的相關指導意見。

三是破解“公”“民”身份選擇問題。混合所有制本身并不是一種所有制，也決定不了學校的辦學身份。實踐中，試點院校也確實遭遇了身份問題的困擾。未來改革務必要破解“廠校”身份“不倫不類”的難題。關鍵在于政府形成一套專門匹配“混改”學校的管理制度，即政府按照職業教育類型教育定位，打破“非公即民”的管理和扶持制度，在學校校長任命、教師編制、經費使用等方面進行管理方式的創新。

四是破解產權保護和辦學公益性保障難題。從股份制運行機制看，既要保護企業的基本投資權益，打破社會力量對其投入資產“被捐贈”的擔憂，又要注重發揮國有資產的撬動作用，實現國有資產的保值、增值。因此，建立“產權主體平等、流轉規范舒暢”的符合現代職業學校產權制度，也應是政府制度供給的重要內容之一。

從推動職業教育混合所有制縱深改革出發，政府要不斷提升政策供給，形成混改的配套政策體系，如制定準入負面清單、身份認定、注冊登記、人事改革、分配制度、財產評估與管理、學費管理、財稅支持、金融政策、質量保障、風險防控及退出機制等具體政策，形成改革推動機制，通過改革創新，激發企業辦學動力和活力。