2011—2020年我國藥品價格壟斷典型案例研究

王維維 陳 梅 張 煥

南京醫(yī)科大學(xué)康達(dá)學(xué)院藥學(xué)部，江蘇連云港 222000

1996年我國對藥品價格實現(xiàn)全面管控[1]，2015年6月1日起，除麻醉藥品和第一類精神藥品外，取消原政府定價，由生產(chǎn)經(jīng)營成本和市場供求情況，自主制定藥品交易價格[2]。2019年底國家醫(yī)療保障局印發(fā)了《關(guān)于做好當(dāng)前藥品價格管理工作的意見》，提出綜合運用多種手段，促進(jìn)經(jīng)營者加強價格自律[3]。2020年國家醫(yī)療保障局發(fā)布《關(guān)于建立醫(yī)藥價格和招采信用評價制度的指導(dǎo)意見》指出“濫用自主定價權(quán)導(dǎo)致藥品漲價、實施壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位且拒絕糾正”等行為，會被作為失信事項列入評價范圍，并已對數(shù)十家企業(yè)的藥品價格問題展開調(diào)查，并對20 多家企業(yè)進(jìn)行了約談告誡[4]。可以看出國家不斷提高對藥品價格壟斷的監(jiān)管力度，基于此本文收集2011—2020年出現(xiàn)的藥品價格反壟斷執(zhí)法典型案件并進(jìn)行回顧性分析，以期為藥品價格壟斷監(jiān)管提供有益的參考和探討。

1 2011—2020年我國藥品價格壟斷典型案例概況

筆者通過輸入關(guān)鍵詞“藥品價格壟斷”，查詢官方網(wǎng)站及搜索引擎進(jìn)行篩選，篩選標(biāo)準(zhǔn)：①經(jīng)藥品價格反壟斷執(zhí)法機構(gòu)正式立案處理的案例；②案例影響較大，被多方報道，引起社會廣泛關(guān)注。通過篩選總結(jié)2011年1月—2020年11月我國藥品價格壟斷典型案例共17 起[5-21]，并對案例從涉事主體、涉及藥品、壟斷行為、處罰結(jié)果、執(zhí)法機構(gòu)進(jìn)行了整理分析，具體案例信息詳見表1。

表1 2011—2020年我國藥品價格壟斷典型案例統(tǒng)計表

2 2011—2020年我國藥品價格壟斷典型案例分析

本文以2015年6月為時間節(jié)點，從壟斷案例數(shù)量、涉及壟斷企業(yè)、壟斷類別/類型、反壟斷處罰力度等角度進(jìn)行對比分析。

2.1 壟斷數(shù)量分析

搜集的17 起藥品價格典型壟斷案例中，2011年1月—2015年6月，即藥品由政府全面控價時，出現(xiàn)壟斷行為的案例僅僅為5 例；而2015年6月—2020年11月出現(xiàn)藥品價格壟斷行為的案例為12 例，壟斷案例相對增加。但從數(shù)量上看，與藥品企業(yè)受到的其他行政處罰相比，反壟斷的處罰案例較少。與其他行業(yè)所受反壟斷調(diào)查的力度相比，我國藥品行業(yè)的案件數(shù)量也不高。

2.2 壟斷主體分析

2011年1月—2020年11月涉及藥品壟斷的企業(yè)/單位共31 家，包括25 家藥企，5 家事業(yè)單位，1 家民辦非企業(yè)單位。在涉事的25 家藥企中，民營企業(yè)占92%，非民營企業(yè)僅占8%；企業(yè)人數(shù)規(guī)模為100 人以下的企業(yè)占比為48%，企業(yè)人數(shù)規(guī)模在100～499 人（含100 人）占比也為48%，超過500 人的僅為4%。由此可見，壟斷易發(fā)生在中小型民營企業(yè)中。

2.3 壟斷類別分析

搜集案例中涉及原料藥的價格壟斷案例有11例，占總比例的65%，而藥品成品制劑出現(xiàn)價格壟斷的案例相對較少，僅占12%；此外在藥品集中采購行為中也會出現(xiàn)一些壟斷行為，占比為23%。由此可以看出原料藥容易出現(xiàn)壟斷情形，我國是原料藥生產(chǎn)大國，一些原料藥的生產(chǎn)批文被部分企業(yè)壟斷，導(dǎo)致原料藥容易出現(xiàn)市場壟斷。所以未來應(yīng)加大對原料藥壟斷的專項檢查和監(jiān)管，完善原料藥的關(guān)聯(lián)審批制度。

2.4 壟斷行為分析

從2011年1月—2020年11月藥品壟斷的17例典型案例看，濫用市場支配地位的案例占比為59%；橫向壟斷案例占比為12%；行政壟斷案例占比為29%。總體來看，壟斷行為中濫用市場支配地位較多，橫向壟斷相對較少。從結(jié)構(gòu)上看，藥品行業(yè)所涉及的壟斷違法行為以傳統(tǒng)的體制性壟斷行為——濫用市場支配地位、橫向壟斷協(xié)議和行政壟斷為主。

2.5 處罰結(jié)果分析

2015年放開藥品價格管制以前，對7 家涉事企事業(yè)單位共計處罰743.9 萬元罰款。2015年放開藥品價格管制以后，先后處罰涉及藥品價格壟斷的企業(yè)或機構(gòu)共25 家，處罰金額共計3.606 億元，其中2016年對8家涉事企業(yè)罰款共計709.54 萬元；2017年對6家涉事企業(yè)及機構(gòu)處罰共計277.3132萬元；2018年對7家涉事企業(yè)處罰共計2526.52 萬元；2020年4月對涉事3 家企業(yè)處罰高達(dá)3.255 億元罰款。由此可以看出，我國對藥品價格壟斷的處罰力度逐年加大。

2.6 我國藥品行業(yè)價格壟斷特點分析

通過對以上藥品價格壟斷典型案例的分析可以看出，我國藥品價格壟斷案例呈現(xiàn)出以下特點：①壟斷案例頻發(fā)，并以中小型企業(yè)原料藥價格壟斷居多，以傳統(tǒng)的濫用市場支配地位及橫向壟斷協(xié)議為主；表現(xiàn)為同類原料藥企業(yè)聯(lián)合漲價，如復(fù)方利血平原料藥案、別嘌醇片案、艾司唑侖片及原料藥案、冰醋酸原料藥案；以及原料藥經(jīng)銷商聯(lián)合對外的不公平高價及不合理交易行為，如鹽酸川芎嗪案、撲爾敏原料藥案、葡糖糖酸鈣原料藥案。原料藥品價格壟斷案例頻現(xiàn)，主要原因是我國原料藥企業(yè)多，但獲得審批生產(chǎn)的企業(yè)少，相當(dāng)一部分原料藥的生產(chǎn)僅掌握在極少數(shù)企業(yè)中[22]，而原料藥生產(chǎn)商被藥品制劑生產(chǎn)商所依賴，從而導(dǎo)致原料藥市場容易出現(xiàn)壟斷行為。②壟斷監(jiān)管和處罰力度逐年加大，從處罰力度和監(jiān)管機構(gòu)來看，我國在藥品價格反壟斷中不斷加大監(jiān)管和處罰力度。表現(xiàn)為監(jiān)管機構(gòu)高度合一，處罰金額屢創(chuàng)新高[23]。2018年開始我國進(jìn)行機構(gòu)改革，組建國家市場監(jiān)督管理總局，不斷加大對藥品招標(biāo)采購行為的規(guī)范性和監(jiān)管力度，從2018—2020年11月間的壟斷案例數(shù)量可看出，隨著查處力度加大，2018年至今行政壟斷行為在大大減少。

3 建議

3.1 增加處罰力度

筆者在搜集的藥品壟斷案中特別是原料藥案例中顯示，壟斷主體通過壟斷行為獲取幾十倍的暴利，但受到的處罰一般僅為涉事企業(yè)上一年銷售額1%～10%的罰款。我國對于壟斷行為的處罰力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及美國和歐盟[24-25]，即使2020年對葡萄糖酸鈣原料藥案給予了史上最高罰款3 億多元，但相較于其他國家地區(qū)的罰款仍然偏輕，2002年歐盟委員會就對靈北制藥等4 家企業(yè)罰款1.46 億歐元，美國根據(jù)《克萊頓法》（1990年修訂）允許聯(lián)邦政府采取三倍損害賠償制度，通過激勵受害者提起反壟斷訴訟，使得受害者獲得最大利益來威懾加害者[26-27]。整體來說我國法律懲罰力度較弱，違法成本太低，應(yīng)增加處罰力度。

3.2 增加法律責(zé)任種類

重新梳理涉及藥品價格壟斷法律法規(guī)可以看到，對壟斷行為進(jìn)行刑事追究是由美國《謝爾曼法》開創(chuàng)，俄羅斯、日本、英國、法國等在其反壟斷立法中相繼規(guī)定了壟斷行為的刑事責(zé)任[28]。我國現(xiàn)行《反壟斷法》對壟斷行為的法律制裁側(cè)重于行政責(zé)任與民事責(zé)任，但都未涉及到刑事責(zé)任[29]?？梢越梃b國際執(zhí)法經(jīng)驗完善我國反壟斷規(guī)制，改變我國目前單一的懲罰模式，嘗試制定多個處罰機制。

3.3 加強行政干預(yù)

我國目前已建立健全長效監(jiān)管機制，綜合運用監(jiān)測預(yù)警、成本調(diào)查、函詢約談等措施，引導(dǎo)企業(yè)合理定價，自覺規(guī)范企業(yè)的行為及規(guī)范市場競爭秩序。但要從根本上解決問題，還要加強對原料藥流通環(huán)節(jié)的行政干預(yù)，尤其從原料藥審批制度著手，加大對原料藥流通渠道的監(jiān)管。