關于保障性安居工程資金參與主體分析

摘要：伴隨我國城鎮化步伐的加快以及商品房價格的持續上漲，中低收入家庭無力通過市場化渠道解決住房困難，住房供需矛盾彰顯。解決中低收入家庭住房困難問題，已成為事關人民群眾切身利益，事關經濟社會發展大局的迫切問題。2011年9月份，國務院出臺《關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》（國辦發〔2011〕45號），加快保障性安居工程建設成為政府的工作重點。2011年8月份，人民銀行與銀監會聯合下發《關于認真做好公共租賃住房等保障性安居工程金融服務工作的通知》，鼓勵銀行等金融機構對保障性住房建設予以貸款支持。本文對陜西省保障性安居工程項目特點及資金參與主體進行了調查分析，指出了需要關注的問題，并提出了相關意見和建議。

關鍵詞：安居工程 項目建設 資金參與

近年來，陜西省政府將加強保障性安居工程建設作為改善民生的一項重要舉措，積極解決資金、土地等方面的建設障礙，大力推進保障性安居工程建設。與此同時，陜西銀行業金融機構發揮金融優勢，積極探索破解保障性安居工程建設融資瓶頸問題，加大貸款支持力度，形成了財政、金融合力支持保障性安居工程的良好局面，陜西保障性安居工程建設在全國走在了前列。

一、總體情況

2011年是陜西省保障性安居工程建設快速推進的一年。2011年，陜西省與國家簽訂的目標任務是建設保障性安居工程47.43萬套，建筑總面積達3000萬平方米，總投資750億元，資金缺口近600億元。為解決困擾保障性住房建設的土地、資金等瓶頸問題，陜西省采取了一系列針對性措施。在土地方面，陜西省在2011年初就一次性向各市下達了31202畝保障性住房建設用地指標。在建設資金方面，加大資金籌措力度，爭取中央補助資金65.33億元，超年初預計22.33億元；省級通過預算支出結構調整、政府性基金收入調劑等，落實資金44億元，比2010年增加3倍；各市縣通過落實政府債券資金、住房公積金增值凈收益、土地出讓凈收益等，加大資金支持力度。由于資金、土地等方面政策到位，2011年，陜西省新開工建設保障性住房48.13萬套，保障性安居工程在建規模3000萬平方米，與房地產開發施工規模相當，其中直接面向中低收入住房困難家庭出售的經濟適用房和限價商品房達到13.36萬套，1030萬平方米，對于分流市場需求，增加市場供應，穩定房價起到了重要作用。

二、陜西保障性安居工程項目特點及資金參與主體分析

（一）經濟適用房和限價商品房：依賴市場資金運作，社會資金參與程度高。

由于具備完善的銷售體制，建設資金收益有保障，經濟適用住房和限價商品房可以完全依賴市場資金運作。目前，陜西此類保障性住房的運作模式主要分為企業代建模式和企業投資開發模式。在企業代建模式下，資金和土地均來自政府，企業只負責建設，開發完之后由政府組織配售。此種模式下企業盡管收益微薄，但承擔風險較小，在獲取快速周轉資金的同時，能夠實現企業的社會責任，樹立企業的品牌形象，并且能夠鞏固和地方政府的關系，為后續拿地進行商業房地產開發打下基礎，因此房地產企業有足夠動力承接。另一種模式是企業投資開發模式，由房地產企業自主經營項目開發并承擔融資。項目用地一般為劃撥用地，承擔企業建成后由政府參照成本和周邊房價后回購或統一配售。

（二）陜西的城市棚戶區改造（本文中主要指城中村改造）：捆綁開發，配套的商業性房地產開發成為吸引市場化主體的主要因素。

1.陜西城中村改造項目一般位于城市中具有區域和交通優勢的地段，改造后所騰出的地塊具有較好的商業開發價值，實施主體的收入主要來源于土地出讓后的收入返還或安置房以外可銷售的商品住房或商業用房。目前，市場化主體（企業和個人）通過政府融資平臺參與的此類項目已頗具規模，在所有保障性安居工程類型中資金投入占比較高，僅低于經濟適用住房。

目前，市場化主體參與的主要動力是在一級開發之后，承擔企業將有可能優先獲得該地塊上商品住房的開發權（即使不能獲得，也能從土地一級開發中獲取收益），可以規避在公開市場上招標拍賣帶來的高成本拿地，從而獲得較高的商品住房開發利潤。

2.其他棚戶區改造：社會資金有所介入。其他棚戶區改造與城中村改造其建設內容基本相同，但改造地段主要為林區、工礦、煤礦的棚戶區，體量一般較大。在運作模式上，根據地方政府的財政實力分為政府主導型和企業主導型。在政府主導模式下，其資金主要來自于財政劃撥或財政承諾補貼下的銀行貸款。在企業主導的模式下，主要通過地方融資平臺引入社會資金。其他棚戶區改造由于其拆遷周期及補償成本的不確定性，且體量大、項目實施時間較長，對承擔企業的資金周轉提出了較高的要求。目前，社會資金參與的其他棚戶區改造項目，主要為一些改造后土地具有較好商業價值的項目。

（三）廉租房：收益較低，主要依靠財政投入。

由于廉租房是收租型保障性住房，不允許銷售，且租金遠低于市場水平，其資金回報率在保障性住房中屬于最低的，因此難以對社會資金形成吸引力。其資金壓力主要包括兩部分，前期建設資金和后期的持續運營資金。在建設資金籌集方面，陜西省目前仍是依靠中央財政補貼、省級和地方財政投入。對于廉租房而言，其核心的資金需求除上述前期建設資金外還有后續的持續運營壓力。因此，廉租住房目前只有國家開發銀行陜西分行的信貸投入，沒有其他銀行貸款和社會資金的參與。

（四）公共租賃房：租金較高且租售并舉，是銀行開發貸款的主要投放項目。

2011年起，從中央到地方，公租房建設已成為保障性住房建設的主力，在財政部已下發的617億元資金中，公租房建設資金達到340億元，足以說明政府在公租房建設上的力度。未來5年，陜西210萬套保障性安居工程中，將重點發展公共租賃房建設。

公租房的建設模式及資金需求特點與廉租房相似，但由于其保障對象范圍更廣、層次更高，且租金與市場水平差額較小（一般為市場水平的60%-80%，政府投資的項目按照當地區域租金不高于60%收取，開發商建設的租金按當地區域租金不高于80%收取），因此較易受到商業銀行尤其是融資成本較低的基金及保險資金的青睞。從對全省銀行業金融機構的調查來看，目前陜西省只有國家開發銀行陜西分行和地方銀行業機構中的西安銀行以及農村合作金融機構開展了公共租賃住房項目貸款業務。

三、保障性安居工程建設中存在的問題

（一）資金需求量大，項目進展不盡平衡。陜西地處西北，與東部發達城市相比，低收入居民多、財力有限，保障性住房建設任務相當繁重。在建項目中，廉租住房和經濟適用住房工作開展的較早，政策比較明確，市縣政府也有了豐富經驗，項目儲備工作扎實，進展較快；而對于后起的公租房，任務量大，項目籌備時間短，社會資金投入少，基本上都是由政府投資建設，加之前期中央對公租房補助標準不明確，市縣政府配套資金壓力大，項目進展受到一定影響。

（二）支持政策不完善，銀行機構動力不足。在現行的保障性住房政策框架內，國家在保障性安居工程建設資金投入方面的政策缺乏完善的稅收、保險及激勵政策，特別是缺乏貸款風險和損失補償的配套政策。如在不良貸款核銷方面尚未建立有別于商品房開發項目的金融支持政策，使得金融機構對保障性安居工程信貸投入動力不足。加之，保障性安居工程的用地一般都是由政府無償劃撥，限制其用途，項目收入現金流較少，將其作為抵押物，銀行普遍反映出現風險后在市場上變現非常困難。收益缺乏吸引力，根據《廉租住房建設貸款管理辦法》規定，廉租房建設貸款利率應按央行公布的同期同檔次貸款基準利率下浮10%執行，利率下浮10%后，銀行廉租住房貸款獲得的收益不足2%，根本不具有吸引力，即便是執行基準利率，銀行的收益也遠不及普通商品房貸款。保障性安居工程項目還款來源主要以市、縣土地出讓收益、保障房租售收入以及各級財政安排的棚戶區改造和保障房建設有關資金及其他資金。但由于陜西省政府財力有限，特別是近年來政府投資項目多、融資量大，負債率較高，還款能力較弱，銀行業金融機構不無后顧之慮。

（三）工程建設周期長，銀行資金風險較大。相對于一般商品房開發項目，保障性安居工程，特別是棚戶區改造項目往往地處城市邊緣，房屋密度大，周圍基礎設施落后，開發資金需求量大、成本高，開發建設周期基本需要3-5年。隨著時間的推移、周邊環境的變化，具體拆遷方案往往與改造初期的調研報告內容存在差異，經常發生拆遷居民對貨幣補償金額或實物補償要求的訴求變化，造成項目建設資金總額增加或用途改變，給銀行信貸資金使用帶來較大的風險。

四、幾點建議

（一）進一步拓寬保障性住房建設融資渠道。一是積極探索民間資本進入保障性安居工程領域的辦法，對于社會投資主體參與保障性安居工程建設，可采用稅費減免、補貼等直接的經濟利益支持，或采取與優勢地塊商品房項目捆綁開發等措施予以激勵，引導社會資金投入。二是探索試點發行保障性安居工程政府專項債券。借鑒國外做法，發行政府專項債券，面向社會籌集資金。三是探索可持續的開發建設模式，創新投融資機制，有效利用保險、信托、社保等長期資金參與保障性安居工程建設。

（二）完善配套支持政策，提高銀行機構參與的積極性。一是建立保障性安居工程貸款擔保機制。成立專門的機構為保障性安居工程項目融資提供擔保，分散信貸資金風險。二是制定貸款風險和損失補償的政策。如建立貸款風險補償、貼息及不良貸款核銷政策等。三是提高保障性安居工程建設項目的資本金比例，減少融資比例，降低對銀行信貸資金的依賴程度。四是允許銀行根據貸款風險程度，在基準利率的基礎上適當上浮貸款利率。

（三）建立建設資金還款機制，解除銀行機構的后顧之憂。在國庫單一賬戶下設保障性安居工程資金專戶，將保障性住房建設、出售和出租的收入及相應過程中產生的增值效益等全部存入該專戶，專款專用，專戶資金作為還款保證。

（四）鼓勵政策性銀行加大建設資金的支持力度。積極鼓勵政策性銀行介入保障性安居工程項目建設，可考慮由中央財政貼息、政策性銀行為地方政府提供低息貸款的方式，化解保障性安居工程建設中地方財政資金壓力，為保障性安居工程的長期建設提供必要的資金保障。

參考文獻：

1.《關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》國辦發〔2011〕45號；

2.《關于認真做好公共租賃住房等保障性安居工程金融服務工作的通知》銀發〔2011〕193號；

3.《陜西省保障性住房管理辦法（試行）》。