全面脫貧下多維防返貧網絡體系構建

馮丹萌 高強

[摘要]2020年全面脫貧目標如期完成，這標志著中國絕對貧困問題得到全面解決。2020年底召開的中央農村工作會議提出，要對擺脫貧困的縣，從脫貧之日起設立5年過渡期。如何保住脫貧底線，構建多維一體的防返貧體系，是決定脫貧成果鞏固與否的關鍵環(huán)節(jié)。基于返貧因素的多樣性特征，從組織層面、基礎設施、路徑傳輸、區(qū)域聯動、后期監(jiān)管等多方面構建防返貧網絡體系。研究表明，防返貧需要兼顧短期與長期、局部與整體、外在與內在多重空間因素，在現階段應對防返貧范圍進一步擴大，同時精準分類，提升對防返貧的系統(tǒng)性和針對性規(guī)劃，并要注重脫貧攻堅制度經驗與鄉(xiāng)村振興的目標、內容和實施方法的有機銜接。

[關鍵詞]全面脫貧;防返貧;多維;鄉(xiāng)村振興;網絡體系

[中圖分類號]F323[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0461（2021）08-0060-04

收稿日期：2021-02-25

基金項目：國家民委民族研究項目《深度民族貧困地區(qū)脫貧后的可持續(xù)發(fā)展思路研究》（2020-GMC-020）。

作者簡介：馮丹萌（1988—），女，陜西延安人，博士，農業(yè)農村部農村經濟研究中心副研究員，研究方向為綠色減貧、“三農”研究、鄉(xiāng)村振興研究;高強（1982—），男，河北邢臺人，南京林業(yè)大學農村政策研究中心主任、經濟管理學院教授，研究方向為農村政策分析。

DOI：10 .13253/j.cnki.ddjjgl.2021 .08 .008

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把脫貧攻堅作為全面建成小康社會的標志性指標，全面打響脫貧攻堅戰(zhàn)，譜寫了人類反貧困史上的輝煌篇章。我國連續(xù)6年平均每年減貧1 300多萬人，全面消除絕對貧困，億萬脫貧人口在脫貧戰(zhàn)役中擺脫貧困，向世界展示了中國特色社會主義制度下的扶貧成效。但同時，也要認識到農村絕對貧困人口實現脫貧，并不意味著貧困問題的永久性消失，脫貧不是一個試點概念，不能一勞永逸[1]。2020年中央農村工作會議提出，要對擺脫貧困的縣，從脫貧之日起設立5年過渡期，對鞏固拓展脫貧成果和鄉(xiāng)村振興的有機銜接留出空間，其中防返貧作為脫貧工作中一項“查缺補漏”的關鍵環(huán)節(jié)，意義重大，只有達到脫貧不返貧，才是真脫貧。

一、防返貧的歷史、現實與未來發(fā)展緊迫性與需求性

（一）防返貧是疫情沖擊下對貧困人口的及時性保證

2020年初的新冠疫情對脫貧攻堅來說無疑是一項重要挑戰(zhàn)。脫貧人口的不穩(wěn)定性與深度貧困人口的脫貧沖刺難度都因疫情而大大增加。如何在現有情況下穩(wěn)住陣腳，保住脫貧戰(zhàn)果，避免大范圍、大規(guī)模的返貧現象出現，就需要依靠扎實的防返貧工作去落實。疫情下經濟市場沖擊較大，很多企業(yè)都面臨裁員、減少招工等問題，直接影響農村外出務工人員的工作機會和收入來源，尤其是一些對外出勞動力依賴較大的脫貧地區(qū)，脫貧成果的好壞與此息息相關。因此，瞄準疫情影響下的核心問題、關注受疫情影響較大的脫貧地區(qū)和群體，制定及時的、階段性的防返貧措施是當下亟需考慮的問題。

（二）防返貧是脫貧成果鞏固的首要任務

習近平總書記說過，全面脫貧后還需要有一定的鞏固提升期，其中防返貧工作就是脫貧成果有效鞏固的首要任務。一是從貧困產生和發(fā)展的特質來看，并非靜止的，而是隨著自然條件、經濟形勢、就業(yè)機會、社會保障等多方面而變化的，這種動態(tài)性導致其在脫貧之后仍具有返貧風險，因此要保證整個脫貧攻堅任務的穩(wěn)定性，必須構建一個空間式的全方位防返貧防線。二是從脫貧動力來看，很多地區(qū)雖然達到脫貧標準，但是其脫貧驅動力量主要是外在政策、財政資金等支撐，自身發(fā)展基礎薄弱，脫貧后的可持續(xù)發(fā)展動能欠缺或不足。三是由于城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題的影響，要素的不對等流動導致很多農民在產業(yè)發(fā)展過程中對市場信息不敏感、操控力不強，面臨較大的生產性風險，容易背負經營性債務從而再次陷入貧困。

（三）防返貧是全面脫貧后可持續(xù)發(fā)展的“常態(tài)性”工作基礎

從全球來看，可持續(xù)發(fā)展是各個國家共同追求的目標，在擺脫貧困的基礎上如何幫助脫貧地區(qū)提升自身發(fā)展動力，增強長效發(fā)展?jié)摿κ俏磥戆l(fā)展的大趨勢。因此，對脫貧人口的內生發(fā)展水平進行長期性監(jiān)測，將是今后我國扶貧工作的持續(xù)性任務。從各國發(fā)展規(guī)律來看，貧困是個長期性的問題，2020年全面消除絕對貧困后，并不代表永久脫貧，很多突發(fā)性的事件都會造成短暫性的返貧現象出現。而且，我國目前的貧困線仍低于國際標準，因此，要在正確認識返貧問題的基礎上，做好長期防返貧工作的“持久戰(zhàn)”，更要建立一套預防返貧的機制，變“短期扶貧”為“長效扶貧”，從根源上幫助農民解決貧困的本質性問題，從根本上遏制返貧現象的出現，把防返貧作為穩(wěn)定農村經濟、社會發(fā)展的一項日常性工作。

二、多維視角下的返貧風險因素探究

從貧困個體的生活和發(fā)展角度出發(fā)，導致返貧的因素是多方面的，外部社會經濟條件的不可持續(xù)性、主體自身綜合能力無法持續(xù)有效提高、貧困扶持政策的片面性與短期化，都是造成脫貧地區(qū)返貧現象出現的主要原因[2]。返貧是集內部與外部、短期與長期等多方面因素的最終體現。

（一）意外災害下的突發(fā)性返貧

由于貧困家庭經濟基礎普遍薄弱，往往經受不起天災人禍、事故變故等打擊。如洪澇災害、車禍事故等外界不可控災害，會使脫貧人口一夜之間被“打回原形”。返貧具有顯著的地域性特征，在西北地區(qū)，通常由于自然環(huán)境惡劣、農牧業(yè)生產體系薄弱、產業(yè)結構低下、基礎設施落后、扶貧政策執(zhí)行不到位等諸多因素使然，導致返貧現象頻發(fā)，從某種程度上具有不可抗拒性。

（二）經濟視角下生產生活困境式返貧

對于一些具有發(fā)展基礎的脫貧地區(qū)和人口，往往因面臨較大的市場經濟壓力而返貧，面臨較多的限制因素，因而這部分群體也是返貧工作中的難點。一是產業(yè)發(fā)展受到制約。很多脫貧地區(qū)在依靠脫貧攻堅各方支撐力量后產業(yè)基礎得到一定夯實，但是隨著脫貧后各項政策和資金的減弱，產業(yè)后續(xù)發(fā)展動力大大降低，出現斷層式困境。如易地搬遷后產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力不足、企業(yè)利益聯結機制的發(fā)展穩(wěn)定性不足、金融等產業(yè)資金支持面臨威脅等等，導致脫貧地區(qū)產業(yè)發(fā)展面臨困境。二是就業(yè)水平受到大環(huán)境抑制。貧困人口由于文化水平和專業(yè)技能的限制，就業(yè)結構較為單一，對市場變化的彈性較大，返貧風險高。如由于2020年的疫情沖擊，世界銀行最新的預測認為2020年全球的貧困率將不降反升到8 .6%，全球貧困人口將增加至6 .65億[3]。在中國，很多外出打工的貧困人口因疫情關系也都被滯留，據統(tǒng)計，截至2020年3月初，各個地區(qū)已經返崗復工的農民工占2020年春節(jié)返鄉(xiāng)的60%左右，有大概5 200萬農民工沒有返回城市務工，滯留家鄉(xiāng)的農民工數量還是非常龐大的。可見在今年疫情的特殊情況下，外出勞動力返貧風險不容忽視。

（三）社會視角下的權益失衡式返貧

隨著新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村發(fā)展的融合推進，城鄉(xiāng)間的要素均等化問題逐漸凸顯，也是造成一些進城農民陷入貧困的新因素。一是城鄉(xiāng)融合下的農村貧困人口基本社會保障問題。由于城鄉(xiāng)社會保障的不均等化導致農民無法享有均等化的醫(yī)療、教育等資源，尤其是一些民族地區(qū)存在較嚴重的社會保障制度不完善及教育等公共服務缺失等問題[4]，同時隨著進城的農村人口逐漸增加，也會導致一些新的城市貧困問題出現。二是老年人、兒童等特殊群體的社會保障。城鄉(xiāng)關系的改變也使農村結構發(fā)生調整，近年來留守老人、留守兒童、留守婦女等特殊群體是脫貧攻堅中的重要群體，也是防返貧中需要關注的重點對象。近年來越來越多的社會問題出現在農村，農村老年人逐年增長的自殺率、留守兒童引起的農村兒童犯罪現象以及邊境地區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展等等，都是社會和心理貧困問題重返的根源。

三、防返貧立體網格體系構建

由于貧困影響因素的多樣性，因此要達到及時、有效、穩(wěn)定的防返貧機制，需要從多層次、多角度、多節(jié)點建立防返貧網格體系，從邊界空間、基礎平面、傳輸路線以及成效到點等角度構建防返貧立體機制。

（一）確立返貧人口邊界空間

構建防返貧的堅強組織體系，充分發(fā)揮基層黨組織在脫貧攻堅中的重要作用，根據脫貧地區(qū)的實際發(fā)展情況，制定貧困退出后的激勵機制，在脫貧后繼續(xù)扶持，鞏固拓展脫貧成果[5];要組織適時開展“回頭看”，堅持脫貧不脫幫扶、摘帽不摘責任，幫助脫貧地區(qū)順利過渡。要充分發(fā)揮村集體經濟輻射帶動作用，通過有效盤活利用村集體資產，有效調動脫貧人口生產發(fā)展的積極性，使集體經濟組織成為防返貧工作的核心組織之一，形成村集體+脫貧人口+市場的穩(wěn)定增收模式，幫助防返貧機制下沉落地，徹底打通防返貧“最后一公里”，讓脫貧質量經得起時間和實踐的檢驗。要全面摸清目前我國返貧的基本情況、返貧類型以及未來發(fā)展趨勢，制定系統(tǒng)性的防返貧工作機制和工作方案，并納入扶貧績效考核范圍。要充分利用脫貧攻堅的基層力量，落實責任，制定相應的防返貧獎勵機制，提高基層隊伍的積極性。

（二）構建基礎設施支撐面

對于深度貧困地區(qū)以及一些基礎設施薄弱的脫貧地區(qū)，脫貧后續(xù)的基礎設施支撐工作仍較為重要。要構建以基礎設施為核心的防返貧機制。對于深度貧困地區(qū)的道路交通項目、水利項目等基礎設施類的扶貧項目，要延續(xù)扶貧政策，保障脫貧后的正常推進。對于大部分脫貧地區(qū)，要持續(xù)投入產業(yè)扶貧基礎設施的投入，如易地扶貧搬遷后的產業(yè)基礎設施項目、光伏發(fā)電站的后期管護項目等，使脫貧人口穩(wěn)定過渡發(fā)展。

（三）完善防返貧多元要素傳輸網

在有效監(jiān)測脫貧人口動態(tài)的基礎上，要建立完善穩(wěn)定的增收機制，通過各種方式，幫助貧困戶拓寬就業(yè)渠道、穩(wěn)定家庭收入，對癥下藥，構建多渠道的防返貧傳輸路徑，使各類具有返貧風險的群體能及時得到精準性支撐。一是特色產業(yè)支撐。對于大部分具有一定發(fā)展?jié)摿Φ呢毨У貐^(qū)和人口，特色產業(yè)發(fā)展是其穩(wěn)定脫貧的根本。因此要圍繞特色產業(yè)制定相應的政策、資金、人才等支撐。要加強對深度貧困地區(qū)等地的特色產業(yè)發(fā)展政策傾斜，同時要充分利用企業(yè)、金融、新型農業(yè)經營主體等力量，提升與貧困地區(qū)產業(yè)發(fā)展的利益聯結機制，可以通過建立長期合作戰(zhàn)略機制，形成互促互進的雙贏模式。還要注重專業(yè)人才的引進和培養(yǎng)，通過專項培訓、人才交流、選派職業(yè)經理人等措施提升貧困地區(qū)產業(yè)發(fā)展的人才支撐。二是就業(yè)機會支撐。對于一些依靠外出勞動力脫貧的地區(qū)，要注重就業(yè)機會的創(chuàng)造和保障，當地政府要通過招商引資等方式促進就近企業(yè)對貧困地區(qū)勞動力的吸納，緩解疫情帶來的大量農民工返鄉(xiāng)問題，結合產業(yè)梯度轉移開展勞務輸出，幫助他們掌握“一技之長”[6]。同時，要對貧困人口進行針對性培訓，就目前勞動力市場需求進行專業(yè)技能的升級培訓，提升其在市場的競爭力。

（四）穩(wěn)固社會保障兜底線

黨的十九大報告提出，要全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。對于脫貧地區(qū)，首先，要建立完善政策兜底救助機制，創(chuàng)新兜底救助方式，按照缺什么補什么的原則有針對性地進行防貧救助。要針對脫貧地區(qū)老年人、未成年人、重病重殘人員等特殊群體的兜底保障，以醫(yī)保、養(yǎng)老保險、低保、五保等社會保障政策為核心，統(tǒng)籌各類保障措施，進一步完善防返貧的政策措施。其次，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)要素流動現狀，對于進城脫貧人口等群體要加強其在醫(yī)療、子女教育等方面的保障，避免因病、因教造成的短暫性返貧困。要充分整合農村集體資產、政府、社會、金融等方面的資源和力量，形成各種政策的閉合式銜接[7]，針對脫貧人口的生活現狀和發(fā)展?jié)摿M行差異化的跟蹤幫扶，要發(fā)揮農村集體經濟組織的協(xié)調和組織功能，將部分集體收益用于對孤寡老人、留守兒童以及殘疾人的福利救助，增強脫貧人口的獲得感和歸屬感，進而提升脫貧地區(qū)整體發(fā)展凝聚力。

（五）防返貧區(qū)域聯動樞紐層

由于在脫貧攻堅中，有相當一部分扶貧項目是跨區(qū)域的，在后期運營和維護中容易造成資源碎片化現象。因此在防返貧工作中，應構建打破行政界線的區(qū)域聯動機制，整合碎片化社會保障資源，確保扶貧政策在制度化軌道上運行，形成解決問題的合力。尤其是扶貧資產的后期管護和利用等方面，應以項目為核心，進行產權清晰的區(qū)域間、部門間分工合作，避免因管護不當造成的大面積返貧現象。在此基礎上，充分發(fā)揮區(qū)域間的資源優(yōu)勢，建立協(xié)作幫扶機制，通過項目合作、交流學習、人才引進、利益聯結等多方面提升區(qū)域整體的防返貧能力。

（六）建立防返貧實時監(jiān)測點

由于返貧人口的動態(tài)性變化特征，防返貧工作要以實時監(jiān)測為主線進行不斷的調整。主要包括兩個方面。一是要結合互聯網、大數據、區(qū)塊鏈等技術構建脫貧人口動態(tài)監(jiān)測平臺，對各地脫貧人口進行實時性監(jiān)測，及時掌握其發(fā)展變化情況。二是扶貧資產的后續(xù)管護，要建立扶貧資產的監(jiān)管機構，如以村集體為單位建立扶貧資產管理平臺，或聘請第三方機構進行監(jiān)督管理，旨在對扶貧資產后續(xù)的管護進行規(guī)范化、制度化、信息化，確保扶貧資產的精準、可持續(xù)利用，為防返貧機制的可持續(xù)運行奠定物質基礎。

四、完善防返貧機制的突破口

經過脫貧攻堅階段的重點突破，形成了穩(wěn)定的扶貧機制，我國扶貧成效取得階段性成效。在扶貧成效鞏固的新階段，完善防返貧機制，要從短期突擊性的防控手段變?yōu)榫哂虚L效作用的可持續(xù)機制;同時內容上要更加聚焦，方法上要更加先進，實施上要更加靈活，為脫貧成果的長期鞏固做好最后一道防線。具體來看，主要有以下幾方面內容。

（一）確定防返貧界限，進一步擴大防返貧對象范圍

“后2020”時期，防返貧人口的監(jiān)測范圍將進一步擴發(fā)，在對原來建檔立卡人口實行“應保盡保”的基礎上，要繼續(xù)將監(jiān)測對象擴大到處在貧困線邊緣的群體、五保、“三無”人員、重病人員、進城務工的群體、少數民族邊境地區(qū)人口、以及留守老人、兒童等特殊群體，有助于從面上對我國返貧數量和規(guī)模進行一個全方位的統(tǒng)計，準確把握脫貧成果的質量和效率。

（二）分類施策，提升防返貧的系統(tǒng)性和針對性規(guī)劃

以科學的統(tǒng)計和研究方法，對不同地區(qū)、不同群體致貧返貧的主要原因做出精準分析和判斷，為研究制定攻堅期后扶貧救助基本政策，最大限度阻斷致貧返貧提供科學可靠的依據。要重點關注發(fā)展基礎較為薄弱的脫貧地區(qū)防返貧問題;要時刻關注因災返貧、因病返貧、因學返貧等暫時性返貧現象，完善農業(yè)保險;要針對生態(tài)環(huán)境脆弱的脫貧地區(qū)構建臨時救助機制，改善環(huán)境防治的“環(huán)境性返貧”[8];要靈活處理特殊群體的防返貧工作，如為了預防重大疾病的發(fā)生率，定期對留守老人進行身體檢查，宣傳培養(yǎng)健康科學的生活方式，降低留守家庭因病返貧的概率;加強宣傳教育，通過組織傳統(tǒng)美德教育活動、宣講活動、評比活動等方式，構建團結友愛的文明鄉(xiāng)風，防止子女贍養(yǎng)義務履行不到位造成的老年群體返貧等問題出現。

（三）注重銜接，實現全面脫貧向鄉(xiāng)村振興的順利過渡

由于脫貧地區(qū)的整體不穩(wěn)定性，建議駐村工作隊、扶貧工作隊、包村責任制在2020年全面脫貧之后也應延續(xù)一段時間，做到摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管。尤其對深度貧困地區(qū)，要保證過渡期內維持穩(wěn)定的收入來源，適當延長政策扶持時間跨度，警惕亞貧困群體、邊緣貧困群體返貧。

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Construction of Multidimensional Network System? of? Prevention of Relapse

into Poverty under the Overall Poverty Alleviation

Feng? Danmeng1，? Gao? Qiang2

（1 .Center for Rural Economic Research， Ministry of Agriculture and Rural Areas， Beijing 100031， China;

2 .Nanjing Forestry University， Nanjing 210037， China）

Abstract： ?The goal of comprehensive poverty alleviation was completed on schedule in 2020， which indicates that the problem of absolute poverty in China has been solved in an allround way. The central rural work conference just held at the end of 2020 proposed that a fiveyear transitional period should be set up for counties that are out of poverty. How to keep the bottom line of poverty alleviation and build a multidimensional system to prevent the relapse into poverty is the key to consolidate the achievements of poverty alleviation. Based on the diverse characteristics of poverty relapse factors， this paper constructs the network system of preventing the relapse into poverty from the aspects of organization level， infrastructure， path transmission， regional linkage， and later supervision. The study shows that the prevention of the relapse into poverty needs to take into account the shortterm and longterm， the local and the overall， and the external and internal multiple spatial factors. At this stage， we should further expand the scope of the prevention of the relapse into poverty. At the same time， we should accurately classify， improve the systematic and targeted planning of the prevention of the relapse into poverty， and pay attention to the organic convergence between the experience of poverty relief system and the goal， content and implementation method of Rural Revitalization

Key words： comprehensive poverty alleviation; prevention of the relapse into poverty; multidimensional; rural revitalization; network system