國(guó)土空間規(guī)劃背景下公路發(fā)展面臨的形勢(shì)與對(duì)策

摘 要：隨著新常態(tài)下建設(shè)用地、生態(tài)保護(hù)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等方面的要求越來(lái)越高，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的外部因素和剛性約束都在進(jìn)一步增強(qiáng)，在國(guó)家全面開展國(guó)土空間規(guī)劃編制工作之際，公路網(wǎng)專項(xiàng)規(guī)劃積極主動(dòng)與國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)接，對(duì)于破除制約交通建設(shè)發(fā)展的土地、生態(tài)保護(hù)、城鎮(zhèn)規(guī)劃等瓶頸問(wèn)題，有效儲(chǔ)備交通基礎(chǔ)設(shè)施空間資源具有重要意義。在此背景下，本文分析當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃背景下公路發(fā)展變革內(nèi)容，并以潮州市普通國(guó)道為例，圍繞規(guī)劃手段等方面探究國(guó)土空間規(guī)劃背景下公路規(guī)劃變革路徑，為新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃體系中公路網(wǎng)規(guī)劃工作提供了新思路。

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間規(guī)劃;三區(qū)三線;公路發(fā)展;多規(guī)合一

2019年5月，中央印發(fā)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，提出：建立全國(guó)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國(guó)土空間規(guī)劃體系，整體謀劃新時(shí)代國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局，綜合考慮人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等因素，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間。強(qiáng)調(diào)：下級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃要服從上級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃要服從總體規(guī)劃;堅(jiān)持先規(guī)劃、后實(shí)施，不得違反國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行各類開發(fā)建設(shè)活動(dòng);堅(jiān)持“多規(guī)合一”，不在國(guó)土空間規(guī)劃體系之外另設(shè)其他空間規(guī)劃。相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與國(guó)土空間規(guī)劃銜接。

隨著新常態(tài)下建設(shè)用地、生態(tài)保護(hù)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等方面的要求越來(lái)越高，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的外部因素和剛性約束都在進(jìn)一步增強(qiáng)，在國(guó)家全面開展國(guó)土空間規(guī)劃編制工作之際，公路網(wǎng)專項(xiàng)規(guī)劃積極主動(dòng)與國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)接，對(duì)于破除制約交通建設(shè)發(fā)展的土地、生態(tài)保護(hù)、城鎮(zhèn)規(guī)劃等瓶頸問(wèn)題，有效儲(chǔ)備交通基礎(chǔ)設(shè)施空間資源具有重要意義。各地市在編制公路國(guó)土空間控制規(guī)劃的過(guò)程中，既可摸清市域“三區(qū)三線”下交通網(wǎng)絡(luò)的空間分布形態(tài)，也可解決近期及中長(zhǎng)期交通建設(shè)線位資源問(wèn)題，是國(guó)土空間規(guī)劃體系建成后解決交通建設(shè)用地供給的唯一合法途徑，將有效保障市內(nèi)公路的可持續(xù)發(fā)展。

縱觀現(xiàn)有研究，多數(shù)是對(duì)國(guó)土空間交通分項(xiàng)規(guī)劃的技術(shù)性分析。諸如岳福青、肖繼銘等針對(duì)國(guó)家公路項(xiàng)目數(shù)量多，入庫(kù)篩選難度大的問(wèn)題，提出基于離差最大化法和熵值法的國(guó)家公路國(guó)土空間控制規(guī)劃儲(chǔ)備項(xiàng)目庫(kù)構(gòu)建方法[1];梅益?zhèn)钠胀ǜ删€公路完成的情況、發(fā)展?fàn)顩r及存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，提出普通干線公路的國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程和資金籌措方式[2]，汪才喜、溫影影等結(jié)合國(guó)土空間控制規(guī)劃，對(duì)現(xiàn)有公路網(wǎng)進(jìn)行完善，并引入“高速化”的概念[3]。

在此背景下，本文分析當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃背景下公路發(fā)展變革內(nèi)容，并以潮州市普通國(guó)道為例，圍繞規(guī)劃手段等方面探究國(guó)土空間規(guī)劃背景下公路規(guī)劃變革路徑，為新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃體系中公路網(wǎng)規(guī)劃工作提供了新思路。

1 國(guó)土空間規(guī)劃背景下公路發(fā)展面臨的形勢(shì)

1.1 國(guó)土空間規(guī)劃全面推行，規(guī)劃的基礎(chǔ)性與約束性日益突出

2019年6月，自然資源部發(fā)布《關(guān)于全面開展國(guó)土空間規(guī)劃工作的通知》，提出要建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)國(guó)土空間規(guī)劃一經(jīng)批復(fù)，要嚴(yán)格實(shí)施，不得違反規(guī)劃進(jìn)行各類開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，任何部門和個(gè)人不得隨意修改、違規(guī)變更，規(guī)劃修改必須嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行。作為法定規(guī)劃之一，本次國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)一步增強(qiáng)了維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性、嚴(yán)肅性，并且為了保障規(guī)劃的落地，將建立系統(tǒng)的監(jiān)管評(píng)估體系，規(guī)劃的基礎(chǔ)性與約束性得到顯著提升。

1.2 國(guó)土空間規(guī)劃要求打造適度超前、綠色協(xié)調(diào)的國(guó)家公路網(wǎng)絡(luò)

2019年11月，廣東省交通運(yùn)輸廳印發(fā)《廣東省交通運(yùn)輸廳關(guān)于我省國(guó)家公路國(guó)土空間控制規(guī)劃編制工作安排的通知》，要求各地開展交通基礎(chǔ)設(shè)施國(guó)土空間控制規(guī)劃編制工作，進(jìn)一步明確廣東省國(guó)家公路方案論證及與規(guī)劃的銜接關(guān)系，促進(jìn)廣東省交通基礎(chǔ)設(shè)施健康持續(xù)發(fā)展。交通既是國(guó)土空間的組成部分，也是城市功能的基本構(gòu)成。在國(guó)家建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的背景下，交通規(guī)劃作為重要的專項(xiàng)規(guī)劃之一，對(duì)于塑造美麗國(guó)土空間、建設(shè)美麗宜居城市、指導(dǎo)交通建設(shè)與發(fā)展具有不可替代的作用。為了更好地謀劃新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃新格局，潮州市國(guó)家公路網(wǎng)絡(luò)建設(shè)不僅要立足當(dāng)下，滿足當(dāng)前建設(shè)的需求，也要適度超前，滿足未來(lái)發(fā)展的需求，處理好長(zhǎng)遠(yuǎn)和當(dāng)前的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)線位、點(diǎn)位等國(guó)土資源空間有效預(yù)留，為城市遠(yuǎn)景發(fā)展留出空間和彈性。同時(shí)，也要注重公路與環(huán)境、社會(huì)多系統(tǒng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，注重資源節(jié)約、環(huán)境友好等要求的貫徹和落實(shí)。通過(guò)打造潮州市適度超前、綠色協(xié)調(diào)的國(guó)家公路網(wǎng)絡(luò)，加快推進(jìn)廣東省國(guó)家公路國(guó)土空間規(guī)劃工作，支撐國(guó)家國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)。

1.3 區(qū)域發(fā)展新格局要求擴(kuò)大國(guó)家公路網(wǎng)的供給能力

根據(jù)《廣東省沿海經(jīng)濟(jì)帶綜合發(fā)展規(guī)劃（2017-2030年）》，沿海經(jīng)濟(jì)帶地處亞太主航道，扼南海交通要沖，是“一帶一路”建設(shè)的重要戰(zhàn)略樞紐和經(jīng)略南海的前沿，是我國(guó)參與經(jīng)濟(jì)全球化的核心區(qū)域之一和對(duì)外開放的重要窗口，具有極其重要的戰(zhàn)略地位。但其發(fā)展仍面臨一系列挑戰(zhàn)，包括珠三角與粵東粵西兩翼發(fā)展不協(xié)調(diào)問(wèn)題仍較突出，一體化發(fā)展格局尚未真正形成;內(nèi)聯(lián)外通的交通網(wǎng)絡(luò)不夠完善，沿海對(duì)腹地帶動(dòng)力不足;資源環(huán)境承載壓力不斷加大，開發(fā)與保護(hù)矛盾日益凸顯等。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展，交通先行，以上突出的問(wèn)題反映出交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在供給能力、銜接能力和環(huán)境協(xié)調(diào)等多方面的重要性，落實(shí)好潮州融入廣東省沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展新格局，需要破解潮州目前的交通短板，釋放交通發(fā)展活力，進(jìn)一步加大基礎(chǔ)設(shè)施投入與建設(shè)，尤其是潮州市國(guó)家公路網(wǎng)的運(yùn)輸供給能力，完善交通主干道、主路網(wǎng)布局，加強(qiáng)與全國(guó)路網(wǎng)緊密連接，提升公路服務(wù)水平與服務(wù)質(zhì)量，推動(dòng)沿海經(jīng)濟(jì)帶東翼高質(zhì)量發(fā)展，為全省實(shí)現(xiàn)“四個(gè)走在全國(guó)前列”、當(dāng)好“兩個(gè)重要窗口”貢獻(xiàn)潮州力量。

2 國(guó)土空間規(guī)劃背景下公路發(fā)展對(duì)策研究

2.1 規(guī)劃階段對(duì)策措施

潮州市國(guó)家公路國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)堅(jiān)持“規(guī)劃引領(lǐng)、適度超前、重點(diǎn)突出、集約發(fā)展、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的原則。

規(guī)劃引領(lǐng)：嚴(yán)格按照普通國(guó)道相關(guān)上位規(guī)劃開展編制工作，最終落地的普通國(guó)道功能、起終點(diǎn)、重要節(jié)點(diǎn)、線路走向等控制因素原則上應(yīng)符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和相關(guān)上位規(guī)劃要求。

適度超前：把發(fā)展作為第一要義，保持高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展，科學(xué)安排、適度超前規(guī)劃、建設(shè)和論證儲(chǔ)備一批國(guó)家公路交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，為遠(yuǎn)景發(fā)展留出余地，同時(shí)道路設(shè)計(jì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適當(dāng)提高，為未來(lái)發(fā)展留足空間。

重點(diǎn)突出：統(tǒng)籌普通國(guó)道規(guī)劃待建項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)時(shí)序，注重加強(qiáng)跨區(qū)域間銜接，避免形成新的市際、縣際間瓶頸路，優(yōu)先安排消除斷頭路、瓶頸路等能夠充分發(fā)揮路網(wǎng)效益的項(xiàng)目，其它項(xiàng)目則依據(jù)實(shí)際需求合理安排。

集約發(fā)展：充分協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間，結(jié)合既有相關(guān)規(guī)劃成果，優(yōu)化普通國(guó)道空間布局，集約、節(jié)約利用資源，提高資源配置效益，推動(dòng)綜合立體運(yùn)輸走廊建設(shè)。

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)：充分發(fā)揮普通國(guó)道國(guó)土空間控制規(guī)劃外合內(nèi)聯(lián)的功能，對(duì)接國(guó)土空間規(guī)劃體系，強(qiáng)化部門協(xié)作和上下聯(lián)動(dòng)，形成工作合力，根據(jù)不同區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)和需求，適度考慮未來(lái)發(fā)展，提高規(guī)劃的適用性和引導(dǎo)性。

2.2 選線階段對(duì)策措施

潮州市國(guó)家公路國(guó)土空間規(guī)劃方案的選擇應(yīng)符合現(xiàn)行相關(guān)規(guī)范要求，并遵循以下原則：

公路改擴(kuò)建宜優(yōu)先考慮原路拓寬方案，當(dāng)原有公路相關(guān)路段不具備原路拓寬的條件或者原路改造拓寬難度較大時(shí)，可采用新建路線工程方案;

新建路線工程方案應(yīng)合理選擇路線的起終點(diǎn)和主要控制點(diǎn)，使得其與原有國(guó)省干線基本位于同一走廊帶內(nèi)，保證國(guó)省干線公路的連續(xù)性和銜接的順暢性;

新建路線工程方案應(yīng)充分協(xié)調(diào)其與“三區(qū)三線”的關(guān)系，盡量避免其與“三區(qū)三線”之間發(fā)生重大沖突。

3 結(jié)語(yǔ)

潮州市是廣東省東部門戶城市，素有“嶺東首邑”之稱，近年來(lái)市域基礎(chǔ)設(shè)施的改善為潮州帶來(lái)了極大的區(qū)位優(yōu)化，其公路發(fā)展歷程與我國(guó)大多數(shù)城市較為相似，在當(dāng)今國(guó)土空間規(guī)劃大背景下，本文以潮州市普通國(guó)道為例探究了公路發(fā)展面臨的普遍形勢(shì)，并從規(guī)劃階段和選線階段兩方面提出了相應(yīng)的對(duì)策措施，對(duì)同類型城市通過(guò)規(guī)劃手段推動(dòng)公路網(wǎng)與國(guó)土空間協(xié)調(diào)發(fā)展提供了參考。

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