中國的社會工作機構：問責、績效、能力與專業性

[摘要] 近年來，在我國社會工作機構數量呈現爆發式增長的同時，相關研究也在快速增加，但由于缺乏全國性數據，難以從實證層面全面反映我國社會工作機構的總體面貌。本文利用“中國社會工作動態調查”（CSWLS） 2019年首輪全國性調查所獲數據，根據“APCP”模型，從組織問責、組織績效、組織能力和組織專業性四個方面對我國社會工作機構的發展狀況進行了實證分析。結果表明，社會工作機構在問責和績效狀況上整體表現良好，但在綜合發展能力和專業化發展條件上存在明顯短板。結果還顯示，我國社會工作機構在整體發展水平上存在顯著的區域差異，珠三角地區的發展水平最高。

[關鍵詞] 社工機構? 問責? 績效? 能力? 專業性

[基金項目] 本文為國家社會科學基金青年項目“目標導向的社會服務項目成效測評研究”（編號：19CSH063）和國家社會科學基金重大項目“社會治理背景下我國社會工作行動本土化理論框架與實踐體系研究”（編號：16ZDA084）的階段性成果。

[作者簡介] 梁昆，華東理工大學社會與公共管理學院社會工作系副教授，現代公益組織研究與評估中心（深圳、上海、廣州、東莞、臺州）理事，博士，主要從事社會服務與社會治理方面的研究。

[中圖分類號] C916

[文獻標識碼] A

[文章編號] 1008-7672（2021）03-0009-21

一、 問題的提出

社會工作機構（簡稱“社工機構”）又稱作“民辦社會工作服務機構”或“民辦社工機構”，根據《民政部關于進一步加快推進民辦社會工作服務機構發展的意見》的界定，是指“以社會工作專業人才為主體，堅持‘助人自助宗旨，遵循社會工作專業倫理規范，綜合運用社會工作專業知識、方法和技能，開展困難救助、矛盾調處、權益維護、人文關懷、心理疏導、行為矯治、關系調適、資源鏈接等服務的民辦非企業單位”①。該文件還進一步地從三個方面闡釋了社工機構的重要功能：一是吸納社會工作人才的重要載體，二是有效整合社會工作服務資源的重要渠道，三是開展社會工作專業服務的重要陣地。

鑒于發展社工機構在加強現代社會組織建設、促進政府職能轉變、引導社會力量有序參與社會治理、建立健全社會服務體系等方面的重要意義，自2009年以來，《民政部關于促進民辦社會工作服務機構發展的通知》《民政部關于進一步加快推進民辦社會工作服務機構發展的意見》《民政部、財政部關于政府購買社會工作服務的指導意見》等文件先后發布，均致力于通過頂層制度設計，推動社工機構的發展。在政策強力驅動下，我國社工機構近年來呈現出蓬勃發展的態勢。根據民政部門戶網站發布的《圖解：“數”說社會工作發展》歷年數據②以及《公益時報》的有關統計數據③，我國社工機構的數量從2010年的500余家，迅速增加到2018年的9700余家。

在社工機構數量呈現爆發式增長的同時，有關研究也在快速增加。文獻檢索結果顯示，2009年至2020年，中國知網（CNKI）上主題與“社工機構”“社會工作機構”“社工服務機構”“社會工作服務機構”“民辦社工機構”“民辦社會工作機構”“民辦社工服務機構”“民辦社會工作服務機構”相關的各類文章共計2000余篇，并大致呈現出逐年遞增的態勢。然而，這些數量眾多的研究由于缺乏反映社會工作行業發展的全國代表性數據，難以從實證層面全面反映我國社工機構的總體面貌，也難以比較不同區域社工機構的發展狀況。因此，如何評價我國社工機構的發展狀況，仍是一項值得研究的課題。本文基于“中國社會工作動態調查”2019年首次調查所獲全國代表性數據，運用“APCP”模型，嘗試對我國社工機構的發展狀況進行實證分析與評價。

二、 分析框架

社工機構發展狀況的評價研究可以追溯到社會組織或非營利組織（NPO）的評估研究。在已有文獻中④⑤⑥，與社會組織評估有關的理論大致可以分為以下幾種類型：一是關注社會組織績效的評估理論，代表性理論為“3E”評估理論，該理論從經濟（Economy）、效率（Efficiency）和效果（Effectiveness）三個方面評估社會組織的績效;二是關注社會組織能力的評估理論，代表性理論為“3D”評估理論，該理論從診斷（Diagnosis）、設計（Design）和發展（Development）三個環節促進社會組織的能力建設;三是聚焦服務對象感受的評估理論，代表性理論為顧客滿意度理論，該理論強調通過顧客滿意度評估社會組織的績效;四是綜合性評估理論，代表性理論為“平衡計分卡”理論，該理論從愿景（Vision）、策略（Strategy）、顧客（Customer）、員工學習與成長（Learning and Growth）、內部流程（Internal Process）和財務（Finance）六個維度對社會組織進行綜合評估。而國內的社工機構評估實踐則經歷了從“全身體檢”式綜合性評估到“績效導向”型評估的轉變，在現階段更加突出服務績效與問責①②，也更加符合社會組織績效評估的思路。

在參考上述評估理論，特別是“3E”評估理論、“3D”評估理論和顧客滿意度理論的基礎上，鄧國勝提出了一種針對我國社會組織的全方位評估理論——“APC”評估理論。該理論包括三個密切相關、相互作用的評估維度：問責（Accountability）、績效（Performance）和組織能力（Capacity）。③它既兼顧了上述單一性評估理論的關切，又彌補了其不足，而且較之“平衡計分卡”理論等已有的綜合性評估理論，在評估維度上更為聚焦，凸顯了問責、績效和組織能力的重要性。

盡管“APC”評估理論值得我們采納和應用，但“APC”評估理論是一種一般化的社會組織評估理論，它并未能反映社工機構作為專業性社會組織的特點。姚進忠和崔坤杰也認為，現有的社會工作評估更多關注效率與問責，對社會工作的專業特質則考慮不足，因而不利于促進社會工作的專業發展。④有鑒于此，筆者于2016—2017年與東莞市現代社會組織研究與評估中心和深圳市現代公益組織與研究中心的同事一起，在參考“APC”評估理論的基礎上，將反映專業化發展條件的組織專業性（Professionalism）納入社工機構評估的視野，構建了包括組織問責、組織績效、組織能力和組織專業性四個維度在內的全方位模型，簡稱“APCP”模型，分析框架如圖1所示。

在“APCP”模型中，組織問責指的是社工機構“對其使用的公共資源的流向及其使用效果的社會交代”①，包括組織基礎建設、信息公開、財務管理與使用等方面的指標，主要指向社工機構的合法合規程度。組織績效反映社工機構的綜合績效，包括適當性、相關主體評價、服務產出、服務目標達成、社會影響與持續性等方面的指標。社工機構作為民辦非企業單位或社會服務機構的一種類型，其主要工作是從事非營利性的社會服務活動②，特別是社會工作服務活動，因而該維度主要指向社工機構的服務績效水平。組織能力考查社工機構的生存與發展能力，包括組織能力基礎、服務支持與資源動員、公共關系管理、組織文化發展和服務管理等方面的指標，主要指向社工機構的能力建設水平。組織專業性則參考了魏斯蓋爾（Weiss-Gal）和韋爾伯恩（Welbourne）提出的關于“社會工作專業性”的綜合分析框架③④，突出社工機構的專業化發展環境或有助于促進專業特質成長的條件，包括專業人員（或具有專業背景的人員）、專業組織參與、專業倫理守則、專業教育與研究、專業自主性，以及專業地位的公眾認可等方面的指標，主要指向社工機構的專業化發展條件。這四個維度密切相關、相互滲透，共同反映社工機構的發展狀況。

本文將基于“APCP”模型，并參考有關法律法規與政策指引，分別從組織問責、組織績效、組織能力和組織專業性四個維度對我國社工機構發展狀況進行分析與評價。

三、 研究數據

本文使用的數據來自“中國社會工作動態調查”2019年首輪調查。此輪調查由華東理工大學社會與公共管理學院、國際社會工作學院和上海高校智庫“社會工作與社會政策研究院”共同發起，并于2019年6月至10月間在全國56個大中型城市開展。調查以每個樣本城市的注冊社工機構名單為抽樣框，隨機抽取社工機構：城市規模大（均為大城市）、社工機構總量多（均在200家以上）的一類城市（包括上海、南京、深圳、廣州、北京、成都和重慶7個城市）中，每個城市計劃抽取33家;社工機構總量較少的二類城市中，每個城市計劃抽取11家，總量如不足11家，則全部納入。調查采用華東理工大學與當地合作高校聯合調查的方式，使用項目組自制的“2019年中國社會工作動態調查社會工作機構問卷”，最終共獲得有效問卷979份，問卷有效回收率為98.59%（關于調查的設計、實施與樣本描述，詳見劉暢等的文章①）。

由于當前我國社會工作機構主要分布在大中型城市，且此次調查覆蓋了我國除西藏自治區和港澳臺地區之外的22個省、4個自治區及4個直轄市的56個大中型城市，因此該樣本具有較高的全國代表性。社工機構樣本的區域分布結構可見表1。

表1中，長三角樣本包括上海、南京、杭州、寧波、紹興、嘉興、湖州、金華、臺州、舟山、蘇州、無錫、常州、鎮江、揚州、泰州、南通、鹽城、合肥等19個城市的樣本，因被納入的城市數量較多，占比接近總量的三分之一;珠三角樣本包括深圳、廣州、東莞、惠州、中山、珠海、佛山、江門、肇慶等9個城市的樣本，因被納入的城市數量最少，占比也最少;其他區域包括北京、成都、重慶等28個城市，覆蓋了長三角和珠三角地區外的所有直轄市、省會城市、計劃單列市（不含拉薩市），以及保定市（雄安新區），因被納入的城市數量最多，因此該區域樣本所占比重最大，超過總量的一半。需要說明的是，部分城市由于機構人員規模較小，在調查的實施過程中增加了機構抽樣的數量，以滿足調查對個人抽樣數量的要求。

以上海市為代表，長三角地區是我國社會工作機構的“先發”區域，內地第一家社工機構——上海樂群社工服務社——于2003年在上海成立;以深圳市、廣州市為代表，珠三角地區的社會工作走在全國社會工作發展的前列，深圳市于2007年出臺的《關于加強社會工作人才隊伍推進社會工作發展的意見》（簡稱“1+7”文件）是全國第一份圍繞建立健全社會工作人才培養、評價、使用、激勵的機制和制度保障出臺的綜合性地方文件，廣州市則從2010年起試點建設家庭綜合服務中心，并在全市推行。長三角和珠三角區域作為我國社會工作發展的“先發地區”，其社工機構的發展狀況對于評價我國社工機構的發展水平來說，具有重要的參考價值。因此，本文在接下來的分析中，增加了對不同區域之間的比較分析。

四、 社工機構的問責：合法合規程度較高

根據“APCP”模型，結合調查數據，社工機構問責狀況的分析可以從理事會治理與監事治理、信息公開和財務規范三個方面展開。

（一） 理事會治理與監事治理

民政部印發的《民辦非企業單位（法人）章程示范文本》（簡稱《示范文本》）第十一條規定，民辦非企業單位設理事會，理事會是民辦非企業單位的決策機構。因此，理事會治理是健全的內部治理結構至關重要的組成部分。第十一條還規定，理事會成員為3～25人。調查結果顯示，被調查的969家機構中，大多數（78.22%）機構的理事會（董事會）成員至少有3人，最多的有27人，珠三角區域、長三角區域與其他區域的達標率分別為78.63%、77.56%和78.52%;同時，仍有超過兩成（21.78%）的機構未設立理事（董事）或理事會（董事會），成員人數不足3人。

《示范文本》第十二條規定，民辦非企業單位的理事會每年召開至少兩次會議。調查結果顯示，在被調查的946家機構中，大多數（79.81%）機構在2018年度召開會議至少兩次，最多的達48次，珠三角區域、長三角區域與其他區域的達標率分別為90.70%、75.58%和79.57%。

《示范文本》第十一條規定，民辦非企業單位的理事會行使修改章程，制訂業務活動計劃，審議年度財務預算、決算方案等事項的決定權。如表2所示，絕大部分社工機構的理事會都能夠在按時組織會議、提出單位年度業務活動計劃等六個方面發揮一定程度的應有作用（包括發揮了部分作用、發揮了作用、發揮了較大作用和發揮了顯著作用），其中，在“能夠對于機構的工作進行有效的檢查和監督”方面發揮顯著作用的比例最高。

長三角區域、珠三角區域與其他區域的比較結果顯示，不同區域之間在所有六個方面均存在顯著性差異（p<0.001），珠三角區域社工機構的理事會（董事會）在所有方面發揮顯著作用的占比均最高，其次是長三角區域的。例如，在“能夠對于機構的工作進行有效的檢查和監督”方面，珠三角、長三角與其他區域發揮顯著作用的比例分別為51.15%、34.71%和27.76%。

《示范文本》第二十條規定，民辦非企業單位應當設置監事或監事會。調查結果顯示，在被調查的977家機構中，設立監事的社工機構有820家，占比為83.93%，珠三角、長三角與其他區域的達標率分別為94.66%、82.39%和82.20%，這表明大部分社工機構都符合規定要求。

《示范文本》第二十條規定，民辦非企業單位監事會或監事履行列席理事會會議、檢查本單位財務等職責。調查結果顯示，在被調查的801家機構中，2018年度監事會開會次數在1次及以上的機構占比為86.12%，珠三角、長三角與其他區域的相應占比分別為92.50%、80.08%和87.76%，這意味著大多數社工機構的監事會都在發揮著作用。

（二） 信息公開

根據民政部印發的《關于深入開展民辦非企業單位信息公開和承諾服務活動工作的意見》，民辦非企業單位信息公開的內容主要包括：民辦非企業單位的登記證書、收費許可證等有關信息，經登記管理機關核準（或備案）的章程（或章程摘要），接受、使用捐贈、資助的有關情況，年度工作報告等。在此輪調查中，信息公開條目共16項。調查結果顯示，在被調查的932家機構中，社工機構平均公布了約12項，絕大多數（98.71%）的機構公布了至少1項，90%的機構公布了至少7項，整體表現較好。

如表3所示，從具體條目來看，“明確機構服務領域”條目的公示率（或透明度）最高，976家機構中有947家機構公布了此項信息;其次是“服務過程和成果展示”，973家機構中有936家機構公布了此項信息。公示率最低的是業績報告（除財務外）。調查結果還顯示，公示率存在區域差異，珠三角區域的公示率在所有條目上都是最高的。

（三） 財務規范

《中華人民共和國會計法》第二十七條規定，各單位應當建立、健全本單位內部會計監督制度。在被調查的979家機構中，絕大多數（97.14%）機構已經建立了成文的財務制度，珠三角、長三角與其他區域的相應比例分別為99.24%、94.36%和98.30%，這表明社工機構的財務制度建設情況良好。

《中華人民共和國會計法》第三十六條規定，各單位應當根據會計業務的需要，設置會計機構，或者在有關機構中設置會計人員并指定會計主管人員;第三十七條規定，出納人員不得兼任稽核、會計檔案保管和收入、支出、費用、債權債務賬目的登記工作。在被調查的966家機構中，絕大多數（91.30%）機構的會計與出納由不同的人分別擔任，珠三角、長三角與其他區域的相應比例分別為94.62%、86.41%和93.36%，長三角區域略低。

《民辦非企業單位登記管理暫行條例》第二十二條規定，民辦非企業單位必須執行國家規定的財務管理制度，接受財政部門的監督;資產來源屬于國家資助或者社會捐贈、資助的，還應當接受審計機關的監督。民辦非企業單位變更法定代表人或者負責人，登記管理機關、業務主管單位應當組織對其進行財務審計。在被調查的935家機構中，大多數（86.63%）機構在2018年度開展過第三方財務審計，珠三角、長三角與其他區域的比例分別為92.68%、85.76%和85.59%。表3中關于財務信息公開的結果也顯示，大部分社工機構公開了2018年度報告、2018財年資產負債表、2018年收入和支出表、2018年審計報告等信息，接受財務監督。由此可見，大部分社工機構的財務活動都符合法規要求。

整體而言，社工機構在問責維度表現良好，合法合規程度較高。大多數機構能夠按照政策法規的要求設立理事會和監事（會），實施內部監管;同時，絕大多數機構也能夠按照要求開展信息公開工作，接受外部監管。在財務規范方面，大部分機構能夠按照要求建立財務制度，分設會計和出納崗位，開展第三方財務審計，并公開年度報告、資產負債表、收入和支出表、審計報告等信息，接受財務監督。但仍有超過兩成的機構未按要求設立理事（董事），或理事會（董事會）的成員人數不足3人，業績報告（除財務外）的公示率也較低。

五、 社工機構的績效：服務績效狀況良好

結合調查數據，對社工機構績效狀況的分析可以從服務產出、服務評估結果、獲得榮譽和被中央主要媒體報道三個方面依次展開。

（一） 服務產出

與社會團體和基金會不同，民辦非企業單位或社會服務機構的主要工作是從事非營利性的社會服務活動①，因此服務產出是社工機構服務績效的重要組成部分。調查結果顯示，絕大多數（98.55%）的社工機構在2018年開展了直接服務。如表4所示，社工機構2018年直接服務總人次均值為3.49萬人次，但服務人次分布并不均衡，25%的機構在0.1萬人次以下，50%的機構在0.4萬人次以下，75%的機構在2萬人次以下。

表4的數據還顯示，珠三角區域的直接服務總人次均值顯著高于長三角和其他區域（p<0.001），且50%的機構在3.8萬人次以上。

項目是當前社工機構提供服務的主要載體。調查結果顯示，在被調查的907家機構中，絕大多數（96.25%）機構在2018年都開展了至少1個項目，開展項目數平均約12個，半數機構開展了至少5個項目。珠三角、長三角與其他區域平均執行項目數約為29個、9個和11個，珠三角區域開展的項目數平均最多。

根據民政部印發的《民辦非企業單位規范化建設評估指標》，向政府提出政策建議也是民辦非企業單位的服務內容之一，因此參與政策倡導也可以被視為社工機構的產出。如圖2所示，分別有290家、354家、501家、611家、268和317家機構在過去一年曾參與過六類不同的政策倡導行動，其中，直接“向政府部門反饋或提出專業意見”最為常見，超過六成的機構參與過此類行動;“參與過黨委、政府、人大、政協的決策咨詢和協商”的機構占比最少，不足三成。

調查結果還顯示，在被調查的965家機構中，大多數（77.93%）的機構在過去一年內曾經參與過至少一類政策倡導行動，珠三角、長三角與其他區域的相應比例分別為88.37%、72.70%和78.50%。

（二） 服務評估結果

《政府購買服務管理辦法（暫行）》第三十一條規定，財政部門應當推動建立由購買主體、服務對象及專業機構組成的綜合性評價機制，推進第三方評價，按照過程評價與結果評價、短期效果評價與長遠效果評價、社會效益評價與經濟效益評價相結合的原則，對購買服務項目數量、質量和資金使用績效等進行考核評價。調查結果顯示，在被調查的892家社工機構中，大部分（77.08%）由政府資助或購買的服務項目在2018年度接受過評估，珠三角、長三角與其他區域的相應比例分別為92.17%、79.15%和72.36%。

上一次政府資助項目的評估情況如表5所示，四類評估的合格率（含優秀、良好、合格）都很高，占比均在九成以上，整體情況良好。

區域比較的結果顯示，除其他區域在專項服務末期評估（末期答辯）上的合格率不足九成（84.74%）外，其他各項合格率均超過九成。進一步的分析如圖3所示，珠三角區域的評估結果優良率（含優秀、良好）在所有四類評估中均最高。

（三） 獲得榮譽和被中央主要媒體報道

根據《民辦非企業單位規范化建設評估指標》，政府有關部門的表彰和獎勵是民辦非企業單位社會評價的一個重要指標。調查結果顯示，多數（58.92%）機構在2018年曾獲得至少1項組織或個人榮譽。表6顯示，在組織層面，社工機構獲得的市級榮譽平均個數最多，其次是區級榮譽，但平均不足1個;在個人層面，社工機構獲得的區級榮譽平均個數最多，其次是市級榮譽，且均超過1個。其中，珠三角區域的社工機構獲得的各級組織和個人榮譽的平均個數均最多，特別是市區級組織和個人榮譽。

被中央主要媒體報道有助于擴大社工機構的全國性社會影響。調查結果顯示，977家被調查的機構中，僅有少數（11.05%）機構的工作人員、活動或工作業績曾被《人民日報》《光明日報》《經濟日報》《求是》雜志以及中央廣播電視總臺等中央主要媒體報道過，其中珠三角、長三角與其他區域的相應比例分別為9.16%、11.64%和11.17%，這反映出社工機構及其服務尚未引起中央主要媒體的廣泛關注。

總體而言，社工機構的服務績效狀況良好。幾乎所有的社工機構在2018年都執行了項目、開展了直接服務。大部分機構能夠提供一定數量（達到上千人次）的服務，并在過去一年曾經參與過至少一類政策倡導行動。大多數由政府資助或購買的服務項目在2018年度接受過評估，并取得了較高的合格率和優良率;而且，多數機構在2018年曾獲得過國家級、省級、市級、區級或街鎮級的組織或個人榮譽。但機構的工作人員、活動或工作業績被中央主要媒體報道的比例較低。

六、 社工機構的能力：綜合發展能力有待提升

結合調查數據，對社工機構能力狀況的分析可以從人力資源儲備能力、制度建設能力、志愿者動員能力、資源籌措能力、獲得社會組織評估等級情況五個方面展開。

（一） 人力資源儲備能力

人力資源是社工機構發展的最重要資源，也是機構可持續發展的主要基礎。《民辦非企業單位登記管理暫行條例》第八條規定，申請登記民辦非企業單位應當有與其業務活動相適應的從業人員;《民辦非企業單位規范化建設評估指標》則在“人力資源”部分考查了專職工作人員數量、（專職）工作人員學歷和（專職）工作人員職業資格等指標。如表7所示，2018年年底，社工機構專職工作人員平均人數約為25人，50%的機構的專職工作人員人數在7人以下。珠三角、長三角及其他區域在專職工作人員平均人數上存在顯著性差異（p<0.001），珠三角區域的社工機構平均人數最多，約為97人，遠高于全國平均水平。

表8顯示，專職工作人員中具有本科學歷的人數最多，其次是具有大專學歷的人數;社工機構平均擁有約9位助理社會工作師和4位社會工作師，一半機構擁有至少2位助理社會工作師和1位社會工作師。

進一步的分析還顯示，在被調查的939家機構中，絕大多數（98.19%）機構都擁有至少1位大專以上學歷的專職工作人員，平均擁有約24位大專以上學歷的專職工作人員，一半機構擁有至少7位大專以上學歷的專職工作人員。同時，在被調查的950家機構中，絕大多數（90.00%）機構都擁有至少1位助理社會工作師或社會工作師，平均擁有約14位助理社會工作師或社會工作師，一半機構擁有至少4位助理社會工作師或社會工作師。這表明絕大多數社工機構都具有一定數量的人才儲備，為其可持續發展奠定了堅實的基礎。

（二） 制度建設能力

制度建設的完善程度反映了社工機構的管理能力。表9顯示，在常規的成文制度建設方面，社工機構整體表現良好，近八成的機構具有全部五項制度，其中信息公開制度建立的比例相對較低。珠三角區域的機構表現優異，超過九成具有全部五項制度。

（三） 志愿者動員能力

志愿者（義工）是社工機構開展社會服務的重要資源。《民政部關于進一步加快推進民辦社會工作服務機構發展的意見》指出，要建立健全社工機構聯系志愿者制度。在被調查的966家機構中，大部分（80.54%）機構制定了志愿者管理規范或制度。珠三角、長三角與其他區域的相應比例分別為92.91%、76.51%和79.96%，珠三角區域最高。

表10顯示，截至2018年年底，社工機構平均擁有約352名志愿者，一半機構擁有至少50名志愿者。在珠三角、長三角與其他區域中，珠三角區域的社工機構平均擁有的志愿者數量最多，一半機構擁有至少200名志愿者。

（四） 資源籌措能力

社工機構的收入是其資源籌措能力的集中反映。表11顯示，社工機構2018年的整體收入均值約為245萬元，約一半的機構整體收入達到或超過58萬元。珠三角、長三角與其他區域在2018年整體收入均值上存在顯著性差異（p<0.001），珠三角區域最高，約一半的機構整體收入達到或超過469萬元。

政府是社工機構的主要資金來源①，政府支持對于社工機構的發展尤為重要，因而能否獲得政府支持也是衡量社工機構資源籌措能力的一個重要指標。如表12所示，提供購買服務資金是社工機構獲得的最主要的政府支持類型，約九成機構曾經獲得過政府購買服務資金，尤其是在珠三角區域，絕大多數機構都曾獲得過政府購買服務資金。大部分機構還曾經獲得過政府的場地支持、資金扶持以及為組織提供的政策便利，獲得過技術支持和人力支持的機構占比相對較少，不足半數。

（五） 獲得社會組織評估（規范化建設評估）等級情況

社會組織評估（規范化建設評估）是對社會組織綜合發展能力的檢驗，而評估等級則反映了社會組織綜合發展能力建設的水平。《社會組織評估管理辦法》第二十八條規定，獲得3A以上評估等級的社會組織，可以優先接受政府職能轉移，可以優先獲得政府購買服務，可以優先獲得政府獎勵。如圖4所示，在被調查的925家機構中，未接受評估或無評估等級的機構占比最高，為50.92%;其次是4A級，占比為20.22%;1A級和2A級機構占比都很低，獲得3A以上評估等級的機構占比也不足一半，這反映出我國社工機構的綜合能力建設仍然任重道遠。

進一步的分析顯示，珠三角、長三角與其他區域中獲得3A以上較高評估等級的機構占比分別為66.40%、54.05%和47.24%。整體而言，珠三角區域表現最好，約三分之二的社工機構獲得了較高的評估等級，可以優先接受政府職能轉移、獲得政府購買服務和獲得政府獎勵。

概括來說，社工機構盡管在能力建設方面取得了積極進展，但也存在突出問題。大多數機構在人力資源儲備能力、制度建設能力、志愿者動員能力、資源籌措能力等方面均表現良好，儲備了一定數量的人才，建立健全了人事制度、服務管理制度、財務制度、行政制度、信息公開制度等基本制度，聚集了一批志愿者，獲得了政府購買服務資金等方面的支持，但仍有超過半數的機構在綜合發展能力建設上進展緩慢，尚未接受過社會組織評估（規范化建設評估）或尚未獲得評估等級。

七、 社工機構的專業性：專業化發展條件尚需完善

結合調查數據，對社工機構能力狀況的分析可以從具有專業背景的人員數量及其占比、專業組織參與、專業教育參與、專業支持、專業自主性五個方面展開。

（一） 具有專業背景的人員數量及其占比

社工機構是以社會工作專業人才為主體、開展專業實踐的社會服務機構，較之持證人員占比，具有專業背景的人員占比更具有標志性意義。表13顯示，社工機構平均擁有約9名具有專業背景的專職人員，過半機構（58.54%）擁有至少2名具有專業背景的專職人員。值得注意的是，超過四分之一（26.56%）的機構尚無具有專業背景的專職人員，在珠三角、長三角與其他區域中，這一比例分別為7.81%、40.97%和22.61%，長三角區域最高，占比超過四成，這將在一定程度上影響機構的專業性成長。

進一步的分析發現，在被調查的911家機構中，具有專業背景的人員在全部專職工作人員中的平均占比為34.27%，比例不高。珠三角、長三角與其他區域的相應比例分別為33.67%、24.00%和40.69%，其他區域的占比最高，但均不足一半。

（二） 專業組織參與

專業組織在“保護和造就專業人員、標準化專業服務產品、保障客戶和公眾利益，以及孕育和維持一個專業特定的知識和服務的意識形態等方面扮演了關鍵角色”①，因此社工機構參與專業組織有助于促進專業發展。調查結果顯示，在被調查的976家機構中，不足六成（56.81%）的機構參加了社工協會（聯合會）。珠三角、長三角及其他區域的相應比例分別為85.50%、53.14%和51.89%，其中珠三角區域的占比最高，大多數機構都是社工協會（聯合會）的會員。

（三） 專業教育參與

社會工作是一門實踐性學科，社工機構參與專業教育有助于培養專業人才、促進專業發展。在被調查的976家機構中，約一半（50.92%）的機構與高校簽訂了合作協議，共建實習基地，在實習環節參與高校社會工作專業學生的教育培養，珠三角、長三角與其他區域的相應比例分別為63.08%、36.16%和56.82%。由此可見，仍有較大比例的機構尚未與高校簽訂合作協議或共建實習基地，特別是長三角區域的機構。

表14顯示，社工機構在交流、研討活動上的參與程度最高，參與程度高（含比較高、非常高）的比例為36.09%;在“作為畢業論文答辯委員”的環節上參與程度最低，參與程度高的比例僅為12.35%，但在所有方面均未達到半數，這表明社工機構在專業教育方面的參與程度還不高。

（四） 專業支持

民政部印發的《社會工作者繼續教育辦法》第六條規定，社會工作者所在單位應當鼓勵其參加繼續教育，并在時間、經費等方面給予保障。而督導則是社會工作專業訓練的一種方法。因此，專業培訓和督導都是社工機構可以用來提供專業支持的方式。表15顯示，在各類內外部培訓中，社工機構為員工提供交流學習的人次最多，均值達到約100人次;為員工提供境外進修或交流的人次最少，均值約為1人次。

調查結果還顯示，與長三角和其他區域相比，珠三角區域的社工機構提供的各類培訓人次最多，升學或深造機會最多，資金支持也最多。例如，珠三角、長三角與其他區域社工機構為員工提供交流學習的人次均值分別約為254次、78次和76次，為員工提供進修或交流的支持資金均值分別約為9284元、2313元和2338元。

表16顯示，社工機構配備的專職督導人數最多，均值約為2位，41.39%的機構配備了專職督導;其次是兼職督導，均值同樣約為2位，62.87%的機構配備了兼職督導;境外督導人數極少，僅有6.72%的機構配備了境外督導;81.74%的機構配備了至少1位督導（含專職督導、兼職督導和境外督導）。社工機構2018年平均為員工提供了約115次督導，80.98%的機構提供了至少1次督導，半數的機構提供了至少10次督導。

珠三角、長三角及其他區域社工機構的督導人數均值分別約為9人、4人和3人，2018年為員工提供的督導次數分別約為557次、69次和39次，均具有顯著性差異（p<0.01和p<0.001），珠三角區域表現最好。

（五） 專業自主性

由專業人士擔任機構主要負責人是社工機構實現專業自主性的重要保障。表17顯示，從接受社會工作專業教育的情況來看，沒有接受社會工作專業教育的總干事（主任）和理事長的占比均超過半數。因此，就整體而言，機構主要負責人接受社會工作專業教育的比例仍然偏低。

表17的數據還顯示，珠三角區域社工機構中接受過專業教育的總干事（主任）和理事長的占比均最高，其中接受過專業教育的總干事（主任）的機構超過半數，表現最好。

歸納而言，社工機構雖然在專業能力建設方面取得了一些成績，但在專業化發展條件上仍存在一些明顯的短板，具體表現為：超過四分之一的機構尚無具有專業背景的專職人員，且專職人員平均占比較低;近半數的機構尚未加入社工協會（聯合會）;近半數的機構與高校簽訂過共建實習基地的合作協議，但多數機構對高校社會工作教育其他培養環節的參與程度不高;近兩成的機構尚未配備督導（含專職督導、兼職督導和境外督導），且相似比例的機構在2018年未給員工提供過督導;超過半數的總干事（主任）和理事長未曾接受過專業教育等。

八、 結論與討論

本文參考“APCP”模型，結合中國社會工作動態調查2019年首輪全國性調查所獲數據，對我國社工機構的問責、績效、能力和專業性發展狀況進行了實證分析，主要有以下幾個發現：

一是社工機構在問責方面總體情況較好，大多數機構在理事會治理與監事治理、信息公開和財務規范等方面基本上能做到合法合規。這既與政府對社工機構采取“培育扶持與規范管理并重”的發展原則①有關，也離不開社工機構自身規范化建設的努力。但需要注意的是，仍有超過兩成（21.78%）的機構未設立理事（董事）或理事會（董事會）成員人數不足3人;另外，社工機構業績報告（除財務外）的公示率較低，僅有不足半數（45.57%）的機構公示了業績報告（除財務外），這一比例有待提升。

二是社工機構的績效狀況整體表現良好，幾乎所有（98.55%）的機構在2018年開展了直接服務，服務總人次均值高達3.49萬人次，且大多數（75.11%）機構能提供一定數量（達到上千人次）的服務;大部分（77.93%）機構在過去一年曾經參與過至少一類政策倡導行動;大多數（77.08%）由政府資助或購買的服務項目在2018年度接受過評估，綜合服務中期評估、綜合服務末期評估/結項答辯、專項服務中期評估以及專項服務末期評估/結項答辯的合格率和優良率都比較高;多數（58.92%）機構在2018年曾獲得至少1項組織或個人榮譽。不過應該注意的是，社工機構的工作人員、活動或工作業績被《人民日報》《光明日報》《經濟日報》《求是》雜志以及中央廣播電視總臺等中央主要媒體報道的比例還很低（11.05%），宣傳工作有待加強。

三是社工機構在綜合發展能力方面存在突出問題。盡管大多數機構在人力資源儲備能力、制度建設能力、志愿者動員能力、資源籌措能力等方面均表現良好，但仍有半數以上（50.92%）的機構尚未接受過社會組織評估（規范化建設評估）或沒有獲得評估等級，這反映出社工機構在綜合發展能力建設水平上仍存在較大的提升空間。

四是社工機構在專業化發展條件方面存在一些明顯的短板，主要包括：超過四分之一（26.56%）的機構尚無具有專業背景的專職人員，且專職人員平均占比較低（34.27%）;近半數（43.19%）的機構尚未加入社工協會（聯合會）;近兩成（18.26%）的機構尚未配備督導（含專職督導、兼職督導和境外督導），且相似比例（19.02%）的機構在2018年未給員工提供過督導;機構主要負責人接受過專業教育的比例仍然偏低，占比均未超過半數，總干事（主任）和理事長接受過專業教育的比例分別為46.43%和40.02%。

五是社工機構在整體發展水平上存在顯著的區域差異，珠三角區域幾乎在所有評價指標上都明顯優于長三角區域和其他區域，而長三角區域與其他區域則差別不大。

基于上述發現，本文認為，我國社工機構在總體上已經走出建章立制和服務探索的起步階段，邁入綜合發展能力建設和專業化發展的提升階段，但尚未進入在問責、績效、能力和專業性等各方面均表現良好的發展成熟階段。大多數社工機構圍繞人員管理、業務工作、財務管理、行政管理和信息公開等運作環節，已經建立健全了人事制度、服務管理制度、財務制度、行政制度、信息公開制度等基本制度，基本上形成了決策（理事會/董事會）、執行（總干事/主任）和監督（監事會/監事）三位一體、權責分明的內部治理結構;同時，也能夠積極承接政府資助或購買的服務項目，并提供一定數量、獲得好評的直接服務，上述“答卷”較好地回答了在發展初期面臨的“如何辦機構”和“如何開展服務”兩大問題，也標志著我國社工機構從整體上走出了建章立制和服務探索的起步階段。然而，多數機構由于尚未接受過社會組織評估（規范化建設評估），或接受過評估但未能取得好成績，在綜合發展能力建設方面仍有很大的提升空間;相當一部分機構由于尚不具備一些專業化發展的必要條件，如配備具有專業背景的專職人員和主要負責人、加入社工協會（聯合會）、為員工提供專業督導等，在專業化發展環境方面仍需著力改善。這些發現表明，我國社工機構的發展尚未較好地回答“如何辦好的機構”和“如何辦專業的機構”兩大問題，在總體上仍處于能力建設和專業發展的提升階段，距離發展成熟還有一定的距離。接下來，社工機構有必要逐漸提高社會組織評估（規范化建設評估）的參評率，努力取得較高的評估等級，提升綜合發展能力建設水平;社工機構也有必要不斷優化專業化發展環境，逐步補齊專業人員和督導支持不足、專業組織參與率低、專業自主性還不夠高等短板，提升專業化發展水平。

從2003年上海市成立全國第一家社工機構至今，特別是自2009年《民政部關于促進民辦社會工作機構發展的通知》發布以來，我國社工機構經歷了一個較長時間的快速發展階段，數量從少到多，規模從小到大，分布范圍從個別城市到全國，取得了令人矚目的成績，為社工服務的高質量發展奠定了堅實的基礎。本研究從實證角度全面呈現了我國社工機構的總體面貌，也橫向比較了不同區域社工機構的發展水平，為促進我國社工機構的發展提供了可供參考的方向。

需要說明的是，本研究存在一些不足之處。其一是本研究雖然參考了社工機構評估的“APCP”模型，但該模型中的個別重要指標，如問責維度的“員工（代表）大會制度”、績效維度的“服務對象評價”、能力維度的“組織文化發展能力”、專業性維度的“專業倫理守則”等，在本研究中未有體現。其二是此次調查雖然覆蓋了56個大中型城市，具有較高的全國代表性，但在長三角、珠三角之外的其他區域主要調查的是大城市樣本。因此，區域比較的結果可能在一定程度上高估了其他區域的發展水平。我們將在未來的中國社會工作動態調查及追蹤調查中進一步完善問卷和抽樣設計，為更好地評估我國社工機構的發展狀況提供科學可靠的數據支撐。

（責任編輯：徐楓）