國際自然保護地總體管理規劃的演進、特征與趨勢分析

趙智聰 彭家園 楊 銳*

(1. 清華大學建筑學院，北京 100083；2. 清華大學國家公園研究院，北京 100083)

自然保護地規劃是國土空間規劃中以自然保護為首要目標的專項規劃，在維護國家生態安全方面發揮著重要的作用。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），提出“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”，并從自然保護地體系建設、管理體制、發展機制、監督考核機制、保障措施等方面提出了相應要求[1]?！吨笇б庖姟返陌l布標志著中國自然保護地體系進入全面深化改革的新階段[2]。其中，能否建立起順暢、高效的規劃管理體制是目前自然保護地體系改革需要解決的關鍵問題，關系著自然保護地規劃作為生態文明制度建設的重要技術手段能否發揮更好的作用[3]。

在自然保護地體系改革進程的關鍵時期，回顧國際上自然保護地管理規劃（Management Plan）的發展脈絡，有助于我們借鑒歷史經驗教訓，在分析現狀特征的基礎上展望未來趨勢，為構建中國自然保護地規劃體系奠定基礎。國際上，盡管各國在同一層次上的規劃名稱不盡相同，但對“總體管理規劃”（General Management Plan, GMP）的地位、作用、內容和名稱的認識已經形成了國際慣例。中國自然保護地體系尚未整合完成，各類自然保護地規劃體制和主體內容尚未規范統一，仍然存在“自然保護區總體規劃”“風景名勝區總體規劃”“森林公園總體設計”“世界遺產地保護管理規劃”等多種名稱。本文采用“總體管理規劃”的名稱，對應于中國各類自然保護地的“總體規劃”層次，討論其歷史演進、現狀特征和未來趨勢，以期為中國自然保護地規劃提供借鑒。

1 自然保護地總體管理規劃的早期實踐

1.1 美國國家公園管理局的早期規劃

從國際經驗來看，美國是第一個建立國家公園的國家，同時也是最早采用“總體規劃”指導國家公園保護和建設的國家[4]。

20世紀30年代，一系列法案和行政命令擴大了國家公園管理局的管轄范圍，并開始對這些區域進行規劃，同一時期，美國國家公園管理局

（National Park Service，NPS）的規劃和設計部門開始制定總體規劃（Master Plan），提出發展建議。這些總體規劃包括闡述性文本和一系列擬建設項目的圖紙[5]。總體規劃文本封面和規劃圖紙通常具有很高的藝術性，帶有手繪插圖或手繪彩色風景畫。有評論認為，早期的“規劃圖和國家公園的風景一樣美”（圖1至圖4）。

圖1 維克斯堡國家軍事公園1936年總體規劃封面Fig.1VicksburgNationalMilitaryParkMaster Plancoversheet,1936

圖2 維克斯堡國家軍事公園1939年總體規劃封面Fig.2VicksburgNationalMilitaryParkMaster Plancoversheet,1939

圖4 恐龍國家紀念碑1939年總體規劃封面Fig.4DinosaurNationalMonumentMaster Plancoversheet,1939

美國第一份國家公園總體規劃是1929年瑞尼爾山國家公園（Mount Rainier National Park）總體規劃，由1933年開始擔任NPS規劃和設計部門負責人的風景園林師托馬斯·查爾默斯·文特（Thomas Chalmers Vint）主持編制。瑞尼爾山國家公園位于華盛頓州，面積約為956 km2。規劃關注了國家公園的保護監測和游客體驗。文特強調了總體規劃對公園保護管理的指導意義：“總體規劃的作用是引導管轄范圍內土地的使用方式。每一個項目，無論是道路、建筑還是營地建設都必須經過批準。是否符合總體規劃是批準與否的重要依據。”他在1928年一份報告中指出，“這項工作與保護原生景觀有關，涉及到在現有的景觀中選址建造社區、建筑等”[5]。美國國家公園發展初期總體規劃的規劃內容以設施建設、維護視覺景觀為主，注重物質形態，考慮公園設施的同時還會關注自然環境。

圖3 恐龍國家紀念碑1940年總體規劃封面Fig.3DinosaurNationalMonumentMaster Plancoversheet,1940

1.2 從“總體規劃”到“總體管理規劃”

20世紀60年代后美國生態保護運動社會背景下，《國家環境政策法》（National Environmental Policy Act，NEPA）的通過，推進美國國家公園體系的規劃向科學化、綜合化邁進。1971年，美國國家公園管理局丹佛服務中心（Denver Service Center）成立，加快了規劃科學化發展的進程。

總體規劃是管理規劃的前身。1977年愛迪思維克（Eidsvik）認為，“總體規劃”一詞缺乏規劃的實際持續性，應被替換為“管理規劃”[6]。20世紀70年代后，“總體規劃”已經很少使用。總體管理規劃成為多數國家的主要規劃成果，為管理者就保護地現在以及未來的管理活動提供了指導。保護地規劃的研究問題從如何建設轉變為如何管理，開始引入多學科參與規劃的制定過程[7]。

2 自然保護地總體管理規劃的現狀特征

2.1 規劃體系：地位突出，承上啟下

從各國規劃體系總結來看，各國對總體管理規劃有相似的定位，并強調了其重要性?？傮w管理規劃作為一個長期發展戰略指南，承接國家和區域政策戰略和法律法規。在世界自然保護聯盟（International Union for Conservation of Nature，IUCN）發布的《保護地管理規劃指南》（Guidelines for Management Planning of Protected Areas）中提到制定保護地管理規劃時，需執行來自國家保護地系統規劃的相關建議，并應符合國際公約中的相關條款[6]。因此總體管理規劃對全局有控制性作用，被視為管理自然保護地單元的根本性文件，總領其他專項規劃和實施計劃的編制，是項目批準和實施的重要依據，起到承上啟下的作用。美國、新西蘭等國家在法律體系中也規定了國家公園總體管理規劃的必要性，為其制定提供了法律支持。

在不同國家，自然保護地總體管理規劃的名稱雖不盡相同，但規劃地位和作用類似，以下選取部分較為有代表性國家的自然保護地總體管理規劃進行闡述與分析（圖5）。

圖5 部分國家保護地規劃體系Fig.5Theplanningsystemsofsomecountries'nationalprotectedarea

總體管理規劃是美國國家公園管理局用于管理單個國家公園（或保護地）的根本性規劃文件，是法律明確要求的唯一規劃性文件[4]?？傮w管理規劃編制完成后，各國家公園根據自己的需求編制其他層級的規劃，其他規劃在總體管理規劃指導下制定，與管理目標和策略保持一致，對總體管理規劃進行補充。

加拿大國家公園規劃體系遵循《國家公園管理局管理規劃導則》（Parks Canada Guiding Principles and Operational Policies）的規定，在總體規劃這一層級上，包括陳述報告、針對性文件、總體管理規劃等基本文件。這三者應向上承接《國家公園體系規劃》的要求，向下指導年度實施報告的編制?？傮w管理規劃的編制受相關法律約束[8]。

新西蘭保護地規劃體系也具有明顯的層次性。在《保護法》和《國家公園法》要求下，新西蘭制定了《國家公園總體政策》和《保護總體政策》，這兩份“總體政策”為國家公園管理和全國各區域的自然保護地提供了框架性的政策指導，相當于體系規劃層面的基本政策[9]。1980年《國家公園法》（National Parks Act）要求，每一國家公園必須制定其“保護管理規劃”，即為總體管理規劃層面的規劃。各國家公園的“保護管理規劃”是執行保護管理策略的主要規劃，以10年為一周期。

2007年法國環境部發布《關于國家公園基本執行原則的決議》，該文件確定了國家公園的主要目標、建立原則和管理策略。每個國家公園的成立都需要經過法國議會，并且以法令的形式單獨立法。針對單個國家公園，國家公園憲章是國家公園保護管理的綱領性文件。從宏觀的角度出發，將規劃分為“總目標?方針?子目標?具體措施”四個層級，進一步指導規章管理制度的制定。規章制度手冊則從微觀的角度確定了具體管理實施方式[10]。

俄羅斯自然保護地規劃由體系規劃層面的文件《具有國家重要性的自然保護地發展構想（2012?2020年）》指導，該文件確定了俄羅斯自然保護地發展方向和基本格局，并列出了國家級重要自然保護地名錄。在保護地體系下，每個國家公園有各自的“建園法”。建園法要載明國家公園的詳細特征和功能分區，確立國家公園的邊界、任務和詳細的保護管理規定、列明可開展的活動，作用相當于總體管理規劃[4]。在各國家公園“建園法”的框架和要求下，各國家公園編制為期5年的中期管理計劃和每年度的年度管理計劃。

2.2 規劃內容：闡述價值，確定目標，明確分區，強調監測

通過對各國國家公園總體管理規劃內容的分析，發現各國總體管理規劃結構框架和各章節內容雖然略有不同，關注重點根據各國國家公園具體需求而定，但絕大多數國家公園規劃內容都包含價值闡述、目標、分區、監測四個方面（表1）。

表1 部分國家的國家公園管理規劃內容比較Table1Comparisonofthecontentsofsomecountries’nationalparkmanagementplan

關于價值闡述，各國的用詞和表述方式不同，但本質上均為對國家公園的價值識別和分析。比如，美國國家公園管理規劃中的“基礎文件”（Foundation Document），即為對國家公園價值的闡述，主要包括對國家公園價值和保護對象的闡述與空間落位，以確保自然文化資源獲得長期保護。加拿大國家公園管理規劃中的“陳述報告”（State of Report）、英國國家公園管理規劃中的

“國家公園的關鍵特征和特質”（Key Characteristics and Special Qualities）等，都強調了應首先明確國家公園具有的價值、特征等基礎性內容。

各國管理規劃文本具有相似的邏輯，從國家公園概況和價值闡述入手，明確規劃愿景、目的或原則，基于現狀或價值評估問題的分析，提出規劃需解決的關鍵問題，之后敘述分區規劃，以及從訪客管理、解說教育、設施規劃、公眾參與等多個角度出發的具體管理策略和措施，最后進行環境影響監測和評估。

2.3 規劃程序：不同范式，不斷發展

自然保護地總體管理規劃程序的歷史演進過程表現為綜合理性規劃（Rational-comprehensive Planning）、適應性規劃（Adaptive Planning）和參與式規劃（Participatory Planning）三種范式，雖然這些規劃程序的出現有先后順序，但目前這三種范式通常都會結合使用。

2.3.1 范式1：綜合理性規劃

綜合理性規劃是主流、傳統的規劃程序，其他規劃方法由其延伸發展而來的。綜合理性規劃一般由專業人員與政府主導，從系統全面的角度看問題，基于現狀條件和目標做出理性/邏輯的決定，嘗試找出最佳的解決方案。

綜合理性規劃主要包括七個程序，分別是對所審查的系統進行全面記錄和現狀分析、闡明目的和設定目標、確定可用資源和制約因素、設計替代解決方案或行動方案、預測這些替代方案的可能結果、評估結果可能帶來的影響、選擇一項或多項分析認為最能實現目標的行動[11,12]。綜合理性規劃往往是線性的，使用概念或數學模型將目標與行動聯系起來。但同時這種規劃方法也依賴現狀條件數據和評價技術的準確性。

2.3.2 范式2：適應性規劃

在多數情況下，規劃人員沒有足夠的信息來確定規劃問題的最優答案，因此需要根據有限的可用信息制定規劃。適應性規劃是應對各類系統變化挑戰的一種規劃方法。這種規劃范式與綜合理性規劃相比，更強調應不斷整合新的信息，為達到規劃的目標需要根據不斷變化的形勢條件反復審查和修訂，從而調整相應的管理對策，它更加注重靈活性。適應性規劃通過對全局的分析來確定規劃的關鍵點，關注規劃中的特定問題進行管理干預。適應性規劃更強調研究生態系統、社會系統以及土地和自然資源使用之間不斷變化的關系，規劃決策取決于當時特定情況下規劃人員對不同假設的分析。這種規劃方式需要長期監測數據以及明確的可監測的指標作為決策基礎，也對規劃者的管理能力提出了更高要求。

適應性規劃的關鍵要素包括以下三點。1）提出假設：假設不同的管理措施，以達到預期的結果；2）適應：系統地利用通過監測獲得的信息，采取行動，提高管理的效率和效力；3）學習：系統地記錄實施計劃、過程和結果，將經驗教訓納入規劃，以便未來規劃者對以往規劃的學習[11]。

以美國《奧林匹克國家公園總體管理計劃和環境影響聲明》（Olympic National Park Final General Management Plan and Environmental Impact Statement）為例進行說明（圖6）。該規劃發布了每個分區規劃的4個備選方案。這些備選方案都滿足管理規劃目標，但有不同側重點并強調了不同的優先事項，回應了公眾在公開咨詢過程中關注的問題[13]。這些備選方案針對資源保護、解說教育、訪客管理和設施、土地保護和邊界以及公園的運營管理等內容提出了相應的管理策略[14]。

圖6 奧林匹克國家公園規劃的備選方案Fig.6OptionsfortheplanningoftheOlympicNationalPark

2.3.3 范式3：參與式規劃

參與式規劃強調利益相關者的參與和決策。目前，社區參與已經從單純的提供信息或收集意見的客體轉變為與規劃過程的積極互動，以及與參與者建立良好的合作伙伴關系。參與規劃的過程意味著不斷的談判和協調，以達成一致的目標，共同解決或應對問題與風險，這種方式有利于促進利益相關者對保護地價值和問題的理解，并接受規劃中提出的管理解決方案[15]，減少管理過程中可能出現的矛盾沖突，使保護地和社區之間建立更緊密的聯系。參與式規劃方式廣泛收集各方意見，提高了決策的質量和完整性，幫助規劃取得更好的成果。同時，為保證規劃的有效性，參與式規劃過程中需要明確利益相關方是誰、各方參與機制、采用的規劃方式和決策機制，以保證各群體的有效參與。

在尼加拉瓜博薩瓦斯生物圈保護區管理規劃（Bosawás Biosphere Reserve）中尼加拉瓜環境與自然資源部（Ministry of the Environment and Natural Resources，MARENA）在森林農田機構（Forest and Farm Facility，FFF）的協助下加強公共機構、社區、私營公司和生產組織等利益相關方之間的跨部門協調，多方參與下制定了博薩瓦斯生物圈保護區的環境保護和社會管理框架（Marco de Gestión Ambiental y Social，MGAS）[16]，將森林和農場政策納入生物圈保護區生產戰略，很大程度減輕了農業擴張帶來的自然資源壓力，緩解了土地糾紛和文化沖突。同時在馬揚格納地區，通過原住民與地方政府協調制定的原住民領地發展計劃（Development Plans of Indigenous Territories），促進了自然資源的可持續利用和古老文化的振興[17]。

2.4 規劃技術：科學驅動，學科融匯

自然保護地的管理是一個系統問題，總體管理規劃制定過程中通常會集結多個專業背景的科學團隊，為多學科融貫的規劃方法提供技術指導，豐富保護管理的內容和手段。比如，美國國家公園基礎文件是由公園工作人員和各領域的專家共同制定的，是多方數據和研究信息的匯編整合，對信息提煉和集中后，確定自然保護地的關鍵屬性[15]。

隨著時間的推移，生態學和其他學科（如社會學和經濟學）的交叉研究成果已經成功地運用到如今的自然保護地規劃當中，自然保護地管理規劃不斷被新的技術方法重新定義。實踐過程中規劃者對科學規劃的理解不斷深入，也逐漸了解各種技術方法的特征。多數規劃過程都會融入科學技術方法進行分析評估與影響監測，研究結論會成為管理決策的重要科學依據。

面對自然和社會系統間的復雜關系，現已有多種技術方法應用到規劃過程中，如“追蹤工具”，快速評估和優先性確定方法，優化遺產（Enhancing our Heritage, EoH），“可接受改變極限”理論（Limits of Acceptable Change，LAC），“游憩機會光譜”技術（Recreation Opportunity Spectrum，ROS），“訪客體驗與資源保護”管理框架（Visitor Experience Resource Protection, VERP）等。這些方法分別從不同層級、不同角度確定如何保護和利用自然保護地，并確定適當的管理措施。

3 自然保護地總體管理規劃的未來趨勢

總體管理規劃建立在自然背景和社會背景之上，而自然環境本身具有復雜性，氣候、生態系統都在不斷發生變化，同時由于人類活動紛繁復雜，自然和社會系統之間的關系也互相交織影響。各系統間的復雜性和不確定性影響著決策者對未來的規劃。這種不確定性導致實時數據和信息獲取困難，而規劃決策需要在有限的時間內做出，不可能完全掌握所有影響決策的信息，除此之外，自然保護地總體管理規劃需要面對資源分配和利益協調，其中會涉及相互沖突的價值觀，需解決潛在的矛盾和風險。面對這些問題，如何合理規劃是自然保護地規劃所面臨的挑戰。

面對規劃復雜性、不確定性、變化和沖突等問題，自然保護地總體管理規劃表現出以下趨勢。

3.1 結構性與靈活性

自然保護地總體管理規劃作為自然保護地管理的根本性文件，應具有很強的全局觀念，面對眾多需要解決的問題，嚴謹的規劃結構是規劃具有正確邏輯的保障。

結構性的規劃按照特定工作程序展開，按照“價值闡述?問題分析?目標制定?規劃策略”等特定規劃內容層層推進，形成一個連續的、動態的循環。結構性的規劃有助于明確規劃過程中的目標、問題、措施之間的聯系，提升規劃的有效性，同時也幫助人們理解規劃決策的理論基礎。

在邏輯框架下，管理規劃并非一成不變，它需要有足夠的靈活性以應對實際操作中的種種變化。管理規劃是一個持續的動態過程，而非靜態的[6]。規劃者需在規劃時間段內根據資源現狀和實踐經驗對管理措施進行適時修改。準確而有時效性的基礎資料數據庫是規劃靈活性的保障和基礎。美國各國家公園“基礎文件”下設公園地圖集（Park Atlas）（圖7）。地圖集是一個以地理信息系統為基礎的數據庫，提供了對公園管理重要的地理數據要素，如自然和文化資源、訪客使用模式、設施和公園區域環境。另外，它還會根據需要更新或添加新的要素，為規劃決策提供便利[15]。

圖7 紅杉和國王峽谷公園的地圖集Fig.7AtlasofSequoiaandKingsCanyonPark

3.2 系統性與科學性

隨著科學的進步，對各系統間相互作用的理解加深，管理規劃關注的內容不斷擴大。傳統的規劃方法可能側重于維持當前的條件（如本地物種的組成和豐度）或提升系統效益（如最大的可持續產量），而新的規劃中則更多地關注理想的自然與社會系統運作機制。例如，從關注瀕危物種保護轉變為關注重要物種及其棲息地，從預測模型轉變為綜合社會經濟文化屬性的評估模型，從僵化的政府協調的體制結構轉變為跨機構和社區的參與性規劃[11]。對問題的分析評估更加綜合系統，管理方式靈活多樣。規劃人員的視野不僅聚焦于眼下，更關注長遠未來的發展。

規劃系統性還體現在規劃研究尺度多維化，從不同層次指導規劃管理，在初步宏觀系統性分析中解決戰略問題，在隨后的研究中分析特定區域的建議和影響。

另外，數字技術對各行業的支持力度日漸增強，數字技術在規劃領域的應用不斷拓展。目前以地理信息系統為基礎的規劃研究已經十分普遍。人工智能、大數據、建筑信息模型（Building Information Modeling，BIM）、數字孿生等前沿數字科技的不斷涌現[17]，給未來自然保護地規劃帶來了更多的可能性。

3.3 整合性與針對性

自然保護地管理規劃具有全局觀，面對復雜問題綜合考慮，針對特殊問題特殊對待，根據保護地實際條件確定規劃目標愿景。

針對保護地地域特征，整合自然系統與文化社會經濟系統，綜合考慮自然保護地內各類自然要素與人文要素以確定管理戰略；針對管理需求，整合自然科學技術手段與社會經濟手段，使自然科學和社會科學在管理規劃中有機結合，奠定管理基礎，調控管理過程；針對沖突和不同需求，整合政府主導與利益相關者參與，收集利益訴求，建立有效的協商機制以及科學高效的合作模式；針對管理問題，整合技術手段與能力建設內容，加強人才隊伍建設，引入多學科背景專業人員，提升研究機構參與水平，深度引入先進技術支持管理規劃。